溫嶺人大的參與式預(yù)算之路

蔡瑛

溫嶺參與式公共預(yù)算改革曾高票入選“十大地方公共決策實驗”。溫嶺參與式預(yù)算曾榮獲第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”提名獎，入選“中國改革開放30年創(chuàng)新案例”候選名單、“2012年十大監(jiān)督事件”。溫嶺市參與式預(yù)算的主要實踐在新修訂的預(yù)算法第45條中得以體現(xiàn)。2018年，溫嶺市人大常委會參與式預(yù)算工作獲首屆“浙江人大工作與時俱進獎”特別獎。

從2005年澤國、新河兩鎮(zhèn)起步，至2008年延伸至市級部門，2010年覆蓋全市所有鎮(zhèn)（街道），2014年實現(xiàn)市、鎮(zhèn)兩級政府及部門預(yù)決算全公開，再到2021年，預(yù)算審查監(jiān)督向預(yù)算績效事后督評縱深推進。這16年來，溫嶺參與式預(yù)算監(jiān)督沿著“由點到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的路線循序漸進，初步形成了“預(yù)算全口徑、參與全方位、監(jiān)督全過程”的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督體系。

懇談可以談?wù)勵A(yù)算

民主懇談源于溫嶺市松門鎮(zhèn)干部群眾在1999年創(chuàng)造的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，為溫嶺參與式預(yù)算的孕育和興起提供了極為重要的土壤。

2005年，新河、澤國兩鎮(zhèn)在全國率先將民主懇談的形式引入鎮(zhèn)年度財政預(yù)算、城建基本項目的審查，讓代表和公民廣泛深入?yún)⑴c預(yù)算決策、管理和監(jiān)督工作。

在工作過程中，將重心放在民眾與政府的直接懇談上，并將懇談達成的共識與結(jié)果在人民代表大會上通過，以確保懇談結(jié)果的合法性與執(zhí)行落實。重視參與民眾的代表性，抽樣產(chǎn)生的科學(xué)性，民眾意見表達的充分性。這種協(xié)商民主的典型案例被稱為“澤國模式”。

通過人大代表提出預(yù)算修正案并開展辯論和票決，改進預(yù)算編制和審查的程序及方式，強化預(yù)算編制、審查過程中的民意表達，完善預(yù)算編制和初審程序，這種做法最早起源于新河鎮(zhèn)的人民代表大會，被稱為“新河模式”。

讓新河、澤國兩鎮(zhèn)的干部群眾當(dāng)時沒有預(yù)料到的是，他們試水的公共預(yù)算改革在全國具有開創(chuàng)性意義。

經(jīng)過三年的不斷總結(jié)、提升、完善，至2008年參與式預(yù)算在橫向上覆蓋到全市16個鎮(zhèn)（街道），在縱向上從鎮(zhèn)一級向市級職能部門延伸。

2008年，溫嶺市交通局率先實行了參與式預(yù)算改革。當(dāng)年1月和8月，交通部門預(yù)算編制、交通部門預(yù)算執(zhí)行民主懇談會相繼舉行，標(biāo)志著部門預(yù)算審查監(jiān)督開始邁入實質(zhì)性監(jiān)督軌道。

緊接著，教育、城建、水利等“用錢大戶”逐年被納入了這個行列。各部門的年度預(yù)算包括“三公”經(jīng)費，不僅要接受民主懇談，還要在人代會上經(jīng)歷一場“麻辣過堂”。

預(yù)算監(jiān)督不留“死角”

2013年，在溫嶺參與式預(yù)算實施的第8個年頭，民主懇談內(nèi)容開始從預(yù)算支出向預(yù)算收入、從預(yù)算向決算延伸，為人大對政府實施全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督邁出了新的一步。

“陽光財政，收入是其中一個重要組成部分，這也是實現(xiàn)‘量入為出的重要前提，箬橫的這個做法對溫嶺市深化和拓展參與式預(yù)算具有重要意義?！睍r任箬橫鎮(zhèn)黨委書記、現(xiàn)任市人大常委會副主任戴美忠如是說。

至今，溫嶺參與式預(yù)算覆蓋了財政預(yù)決算審查監(jiān)督的各個方面，實現(xiàn)了三個全：全口徑預(yù)算、全方位參與、全過程監(jiān)督。全口徑預(yù)算，是在溫嶺的參與式預(yù)算邏輯框架中，人大要促進政府把所有的收入和支出都納入預(yù)算和決算，并讓全口徑預(yù)算接受人大監(jiān)督。全方位參與，是廣泛組織人大代表和社會公眾全方位參與預(yù)算的協(xié)商和審查監(jiān)督。全過程監(jiān)督，是對政府預(yù)算決算的各個環(huán)節(jié)進行全過程的監(jiān)督，具體包括人代會前、會中、會后。

公開透明是公共財政的本質(zhì)要求，也是預(yù)算改革的必由之路。

從2008年開始，溫嶺市人大就將預(yù)決算審查監(jiān)督的所有信息在網(wǎng)上公開。2009年7月，溫嶺人大門戶網(wǎng)站和溫嶺新聞網(wǎng)公布了人代會審查的8個部門預(yù)算，公開供市民查閱并下載，開全國之先河。到2014年，溫嶺市一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社保基金預(yù)算等“四本賬”預(yù)算和所有83個部門與16個鎮(zhèn)（街道）預(yù)算、上年度決算以及“三公”經(jīng)費預(yù)決算，已經(jīng)在網(wǎng)上實現(xiàn)不留死角的全公開。“陽光財政”的路徑愈加清晰。

剛而穩(wěn)的“監(jiān)督升級”

“共享生態(tài)廣場建好了，地板做過防腐處理嗎？環(huán)境衛(wèi)生怎么落實？垃圾桶為什么沒有配？”2020年5月，溫嶺市新河鎮(zhèn)人大代表通過票決決定對美麗城鎮(zhèn)長嶼老街和金清大港北岸寺前橋漫步道兩項重大政府性項目（民生實事）的預(yù)算績效管理進行監(jiān)督。

面對越來越復(fù)雜的預(yù)算、越來越大的項目投資，溫嶺市人大對“錢袋子”的監(jiān)督由“預(yù)算懇談”逐漸向“預(yù)算績效”轉(zhuǎn)型升級。

2014年，市人大常委會交辦市財政局對三個專項資金重點進行績效評價，并組織召開服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財政專項資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項資金、技術(shù)改造專項資金績效評價民主懇談會。

2019年，《溫嶺市人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算績效管理監(jiān)督辦法（試行）》應(yīng)運而生，每年由常委會會議專門聽取和審議財政預(yù)算績效管理情況報告，對加強預(yù)算績效管理工作提出具有針對性的審議意見，促進政府建立健全預(yù)算績效管理體系。

2012年，溫嶺市首次把聽取和審議審計工作報告與審計查出突出問題專題詢問等監(jiān)督形式結(jié)合起來，成為我國地方人大一項革新“創(chuàng)舉”。

9年來，溫嶺市人大常委會就審計工作報告反映的60多個重點問題開展專題詢問，有效推進了財政周轉(zhuǎn)金清理、國庫集中支付教育分中心建立、社?；鸶偁幮源婵?、定期存款結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值等工作。

如今，溫嶺參與式預(yù)算這把星星之火，已成燎原之勢。南開大學(xué)中國財稅發(fā)展研究中心主任馬蔡琛教授指出，溫嶺的參與式預(yù)算改革，將基層民主懇談、人大監(jiān)督和預(yù)算改革有機結(jié)合起來，充分調(diào)動了廣大人民群眾當(dāng)家理財?shù)姆e極性，更好地體現(xiàn)了公共財政“取之于民、用之于民”的民生財政特點。

“我們持續(xù)突出對重點部門預(yù)算、重大政府性投資項目、資金使用績效和審計查出問題的監(jiān)督，持續(xù)推動參與式預(yù)算在實踐中與時俱進，使人大工作更具時代特色和創(chuàng)造活力?！?溫嶺市人大常委會主任陳輝說。