財政分權(quán)對民生支出的影響研究

馮蘇平

(南京財經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京210023)

一、引言

我國于1994年實行了分稅制改革，改變了中央和地方的稅收分成比例，財權(quán)的劃分提高了中央財政收入的比例，支出責(zé)任的劃分卻使得地方政府在財力劣勢下要承擔(dān)較高的支出責(zé)任。中央財政受益的同時，為了協(xié)調(diào)中央與地方信息不對稱帶來的資源配置問題和克服分權(quán)體制帶來的不利影響，中央政府通過設(shè)定GDP、稅收收入和就業(yè)率等一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核地方政府政績，加大了地方政府偏好投資生產(chǎn)性支出的力度。另一方面，在短期內(nèi)可以為地方帶來經(jīng)濟(jì)增長的生產(chǎn)性支出面前，民生支出時效長、見效慢的特點使得地方政府對其投入力度不夠，從而擠壓了民生性支出。

但近年來，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、老齡化與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使得教育、醫(yī)療和社會保障公共品需求的問題逐漸成為民眾的關(guān)注點。十八大以來的一系列會議表明，在向高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變中，要根據(jù)時代特征對民生建設(shè)做出改變，堅持人民的主體地位，加強(qiáng)保障和改善民生。在國內(nèi)外社會十分關(guān)注民生問題的網(wǎng)絡(luò)時代，任何一個小的民生問題或政策都會掀起熱烈討論，甚至導(dǎo)致時間和空間上的一系列連鎖反應(yīng)。

因此文章將在財政分權(quán)的背景下，從改善民生的角度結(jié)合理論與實證分析來考察財政分權(quán)對民生支出占比的影響。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)國外文獻(xiàn)

在國外分權(quán)體制的背景下，地方政府圍繞資源和財政控制權(quán)的分配以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的競爭活動將促進(jìn)公眾對這些產(chǎn)品需求偏好的表露，從而使地方政府能夠更好地滿足選民的要求，更為合理地提供地方公共產(chǎn)品(Tiebout，1956)。公共產(chǎn)品的投資可以給地區(qū)的勞動力和資本帶來正效應(yīng)，擴(kuò)大地方政府的稅基，因此為了保持轄區(qū)低稅率以吸引外部投資，地方官員不得不使其支出水平低于由 “邊際收益等于邊際成本” 規(guī)則所決定的有效水平。對于那些無法給促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生直接效益的項目，就更是如此(Oates，1972)。因此，地方間稅收競爭往往會導(dǎo)致低于有效水平的地方公共服務(wù)產(chǎn)出，且對于促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長沒有直接效益的項目往往集中于社會保障和就業(yè)、教育和醫(yī)療等與民生密切相關(guān)的領(lǐng)域。在貧困地區(qū)，這顯然會惡化當(dāng)?shù)鼐用竦母＠麪顩r(Mauro，1998)。

Zhuravskaya選取俄羅斯和中國作為比較對象，觀察兩國財政分權(quán)與政府間的關(guān)系，結(jié)果顯示中國地方政府受到的分權(quán)激勵與其提供公共產(chǎn)品的效率呈正向關(guān)系；而俄羅斯的分權(quán)體制與地方政府受到的財政激勵之間聯(lián)系不大。但也有不少研究指出財政分權(quán)會對地方政府提供公共產(chǎn)品和實施福利政策造成負(fù)面影響，原因在于地方財政收入在同一時期內(nèi)是給定的，地方政府為了爭奪流動性資本會競相改善本地投資環(huán)境，從而擠占教育、醫(yī)療和社會保障等民生支出。

(二)國內(nèi)文獻(xiàn)

喬寶云等研究發(fā)現(xiàn)中國的財政分權(quán)并沒有提升地區(qū)教育類公共品的供給有效性，跨區(qū)域的人口流動以及政治上的垂直管理體制導(dǎo)致地方政府進(jìn)行吸引外部投資以推動經(jīng)濟(jì)增長的財政競爭活動，而激烈的財政競爭會擠壓民生類公共品方面的財政支出。也有學(xué)者對分稅制改革以來地方公共財政支出結(jié)構(gòu)對GDP增長等外生變量的敏感性進(jìn)行了實證檢驗，結(jié)果表明財政分權(quán)下的激勵制度導(dǎo)致了地方公共財政支出的扭曲和偏差，使得區(qū)域公共品供給不足(平新喬和白潔，2006)。

張恒龍和陳憲研究指出，在追求財政收入增長和地方產(chǎn)出最大化的目標(biāo)激勵下，地方政府對資本的追逐會導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡。究其根源，官員委任制和以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出為主要指標(biāo)的考核機(jī)制等因素對地方政府支出偏好存在激勵作用。同時政府預(yù)算軟約束可以為政府投資基建的資源提供保障，滋養(yǎng)了政府間的不良競爭。

楊繼麒通過實證檢驗了財政分權(quán)對民生性支出的影響，結(jié)果顯示財政分權(quán)對民生性財政支出有顯著負(fù)影響。其他學(xué)者也通過實證檢驗表明，財政支出分權(quán)對醫(yī)療衛(wèi)生支出效率具有顯著的正向效果，而財政收入分權(quán)和財政自主度對其具有抑制作用，并呈現(xiàn)非線性特征(朱德云等，2020)。

綜上所述，國內(nèi)外不少學(xué)者都圍繞財政分權(quán)對民生支出的影響做出了研究，文章將從財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)角度研究財政分權(quán)對民生支出的影響，并提出相應(yīng)建議。

三、理論基礎(chǔ)

參考傅勇和張晏有關(guān)地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論模型，文章在財政分權(quán)機(jī)制背景下對面臨政績考核的地方政府過度追求GDP經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，而導(dǎo)致民生支出等公共支出相對不足的現(xiàn)實進(jìn)行推導(dǎo)論證。

首先假定各轄區(qū)之間不存在異質(zhì)，技術(shù)水平一致且資本在各地區(qū)之間充分自由地流動。地方政府的目標(biāo)函數(shù)設(shè)定如下:

其中，Ui代表地方政府i的總效用水平，Yi代表地區(qū)GDP，Ci代表地區(qū)i的居民所能享受到的公共品和服務(wù)，U(Ci)代表各地區(qū)政府投資公共品所帶來的效用水平，滿足邊際效用遞減的規(guī)律:U′(Ci)>0，U″(Ci)<0。

面對中央政府設(shè)定的績效考核目標(biāo)，在公式中可以用λ(λ>0)代表地方政府對投資基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)建設(shè)等迅速提升GDP目標(biāo)的產(chǎn)品及投資能夠提升社會整體福利水平的公共品之間的權(quán)重，同時也可以反映考核機(jī)制對于地方政府所造成的扭曲程度。假定λ＝1時，地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)代表了當(dāng)?shù)鼐用竦恼鎸嵠?；?1時，地方政府偏好投資能快速拉動GDP增長的產(chǎn)品。

同時，地方財政支出面臨預(yù)算約束。支出一般分為:Ii——用于基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的生產(chǎn)性支出和Ci——直接進(jìn)入居民效用函數(shù)的部分。假定地方政府的財政收入由固定的部分T和隨著稅基擴(kuò)大而增加的部分組成(很大程度上依賴于地方GDP)，地方政府面臨如下預(yù)算約束:

其中，β(Yi)表示地區(qū)i的稅收隨GDP增長的變化幅度。進(jìn)一步簡化為線性模型，即

在不考慮其他影響因素的情況下，將(3)式代入(1)式，可得

因為地方GDP(Yi)的增加對基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出Ii的依賴性很強(qiáng)，所以Yi可以看作Ii的函數(shù)，在(4)式中對Ii求一階偏導(dǎo)可得:

?Yi/?Ii可以看作地區(qū)i在最優(yōu)財政支出結(jié)構(gòu)下投資生產(chǎn)性支出的邊際收益，μi可理解為生產(chǎn)性支出投資的邊際成本。所以，在生產(chǎn)性支出投資邊際收益等于邊際成本的地方，會實現(xiàn)最優(yōu)財政支出結(jié)構(gòu)。

前文假定了地區(qū)無差異和資本自由流動，那么通過加大對地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，可以提高地區(qū)私人資本的邊際回報率從而吸引競爭性資本的流入，最終可以間接增加地區(qū)GDP。因此，對于所有地區(qū)來說，地方政府間競爭帶來的生產(chǎn)性支出投資的增加直接導(dǎo)致了其財政支出結(jié)構(gòu)的偏向，生產(chǎn)性支出投資的邊際收益增加至?Yi/?Ii＋?Yi/?γi·?γi/?Ii，會大于原先的邊際成本μi1，即邊際成本增加后的μi2>μi1，即[λ/U′(Ci1)＋β]－1<[λ/U′(Ci2)＋β]－1。在λ>0的情況下，U′(Ci1)Ci2。由此可見，在財政分權(quán)體制下，中央政府的考核機(jī)制帶來的政府間競爭會使得財政支出結(jié)構(gòu)偏離民生性支出。

四、研究設(shè)計

(一)計量模型構(gòu)建

根據(jù)上述分析和已有文獻(xiàn)的研究經(jīng)驗，為考察財政分權(quán)對民生支出的影響，現(xiàn)以財政分權(quán)(FD)為核心解釋變量，民生支出(Lihe)為被解釋變量，將函數(shù)公式設(shè)定為如下形式:

在以上公式中，Lihe表示民生支出，下標(biāo)i表示地區(qū)，下標(biāo)t表示時間，F(xiàn)D表示財政分權(quán)(FDinc表示財政收入分權(quán)，F(xiàn)Dexp表示財政支出分權(quán))，IS表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，UR表示城市化，Lndp表示人口密度，OP表示對外開放度，F(xiàn)air表示固定資產(chǎn)投資率，β0為常數(shù)項，ε為隨機(jī)誤差項。

(二)變量說明

基于已有文獻(xiàn)和研究，文章對變量的描述如表1所示:

表1 變量的定義與測度

續(xù)表

(三)數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計

文章選擇2007年至2016年全國31個省、市、自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局官網(wǎng)和《中國統(tǒng)計年鑒》。表2是各變量的描述性統(tǒng)計。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計

五、實證研究

為了確定合適的實證模型，文章進(jìn)行了Hausman檢驗，P值顯示為0.000，因此文章采用固定效應(yīng)模型。

(一)全樣本回歸分析

表3中模型(1)和(2)核心解釋變量為財政收入分權(quán)度，(1)中只包含核心解釋變量，(2)則加入了控制變量；模型(3)和(4)核心解釋變量為財政支出分權(quán)度，(3)中只包含核心解釋變量，(4)則加入了控制變量。

表3 樣本基礎(chǔ)回歸

回歸結(jié)果顯示，財政收入和支出分權(quán)對民生支出占比有負(fù)向影響，在加入控制變量后，財政收入分權(quán)和支出分權(quán)對民生支出占比的影響更是在1%的水平上顯著為負(fù)。分稅制使得地方政府財權(quán)上移、事權(quán)增多，為了應(yīng)對中央政府的考核機(jī)制，地方政府間競爭和官員晉升壓力使得地方政府傾向于投資基礎(chǔ)建設(shè)等生產(chǎn)性支出項目，在短期內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)收入，而民生支出并不能快速地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，所以其支出占比下降。

在控制變量中，固定資產(chǎn)投資率對民生支出占比有著顯著的負(fù)向影響，這表明固定資產(chǎn)投入會擠壓民生方面的支出。而城市化率對民生支出占比有顯著的正向影響，因為城市化進(jìn)程的加速催促著一系列民生問題的解決，人們對高質(zhì)量生活的追求需要更多的民生支出。

(二)分地區(qū)回歸分析

由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，現(xiàn)進(jìn)行分地區(qū)回歸。表4為區(qū)域劃分，檢驗結(jié)果詳見表5。

表4 區(qū)域劃分

表5 分地區(qū)回歸分析

模型(1)(3)(5)核心解釋變量為財政收入分權(quán)度，模型(2)(4)(6)核心解釋變量為財政支出分權(quán)度，回歸結(jié)果顯示地方財政分權(quán)對民生支出占比存在顯著的負(fù)向影響，即財政分權(quán)度變大會減少民生支出占比。

同時，財政分權(quán)對民生支出占比的負(fù)向影響程度在西部地區(qū)最大，中部地區(qū)次之，東部地區(qū)最小。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，其自身經(jīng)濟(jì)實力創(chuàng)造的財政收入有限，收入很大程度上依賴于中央扶持和一定的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在民生性支出方面的投資偏好會較弱，且民生性支出投資周期長、投資大，不利于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，因此財政分權(quán)對民生支出占比的負(fù)向影響力度就很大。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，其人口密度較大，要全面覆蓋地區(qū)的民生領(lǐng)域支出，資金可能難以為繼；但其支出結(jié)構(gòu)較為合理，基礎(chǔ)建設(shè)比較完善，民生領(lǐng)域的保障體系也較健全，雖然財政分權(quán)會對民生支出占比起反作用，但影響力度不大。最后，在中部地區(qū)，中央政府轉(zhuǎn)移支付力度比西部地區(qū)小，經(jīng)濟(jì)實力創(chuàng)造的財政收入比東部地區(qū)少，因此支出結(jié)構(gòu)傾向于生產(chǎn)性支出，其民生保障體系也不夠完善，所以財政分權(quán)對民生支出占比的負(fù)面影響力度較大。

此外，城市化率對民生支出占比的影響力度在中部地區(qū)最大，東部地區(qū)次之，西部地區(qū)最小，且呈正向關(guān)系。這是因為在西部地區(qū)，城市化進(jìn)程步伐稍顯落后，其人口密度也偏小，由城市化滋生的一系列民生問題嚴(yán)重度不大，對民生支出占比的擠壓力度小。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)，城市化進(jìn)程較快，一系列民生問題的解決較好，對民生支出占比的擠壓程度會比經(jīng)濟(jì)落后、城市化進(jìn)程稍顯落后、解決機(jī)制不夠完善的中部地區(qū)好一點。其他解釋變量對民生支出占比的影響大小與已有研究結(jié)果基本相符。

六、結(jié)論及政策建議

(一)研究結(jié)論

文章基于2007~2016年省際面板數(shù)據(jù)，通過建立計量模型研究了地方財政分權(quán)對民生支出占比的影響。研究發(fā)現(xiàn):現(xiàn)行財政體制下，地方政府財政分權(quán)會對民生支出占比起負(fù)作用。

(二)政策建議

上述研究表明地方財政分權(quán)度增加會使得民生支出占比有所下降。在財政分權(quán)背景下，地方政府想高質(zhì)量、可持續(xù)地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要切實保障民生支出，做好民生工作，穩(wěn)步推進(jìn)民生建設(shè)進(jìn)程。因此，文章提出如下建議:

第一，要緩解地方財權(quán)與事權(quán)不匹配的狀態(tài)。我國地方政府處于財權(quán)上移、事權(quán)下放的態(tài)勢中，財政職能的擴(kuò)大進(jìn)一步惡化了這種狀態(tài)。為此，要加強(qiáng)中央與地方政府間支出責(zé)任與財權(quán)劃分的合理化、政府收支劃分的規(guī)范化，最好以較高層次的法律制度形式確定下來。在地方稅收管理方面，應(yīng)給予地方政府適當(dāng)?shù)恼鞫悪?quán)。我國稅收立法權(quán)高度集中在中央，稅制無法滿足地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，給予地方一定的稅收自主權(quán)可以更好地滿足各地區(qū)需要。同時，要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。一方面，新增加的財政收入要加大對民生支出的扶持力度；另一方面，要從政府自身進(jìn)行 “節(jié)流” ，從嚴(yán)控制 “三公” 經(jīng)費(fèi)，達(dá)到減少或者清除不必要支出的目的。

第二，優(yōu)化不同地區(qū)的民生支出結(jié)構(gòu)。在西部地區(qū)，盡管政策扶持力度大，但民生支出投資力度大、獲益期長等弊端會使得政府對此的投資偏好降低，因此要保障民生資金的精準(zhǔn)性、提高資金支出效率，從而減少西部貧困現(xiàn)象。在東部地區(qū)，民生保障體系較為完善，生產(chǎn)性支出項目多，但人口密度大，為了提高民生資金有效覆蓋率，要加大對民生領(lǐng)域的投入，包括不斷增加教育支出、擴(kuò)大社會保障支出的覆蓋范圍、完善規(guī)范醫(yī)療保險制度，并建立對應(yīng)的長效機(jī)制。對中部地區(qū)，一方面要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對民生領(lǐng)域的投入，保障重點民生項目的投入；另一方面要加大扶持力度，促進(jìn)中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三，保障地方政府在民生支出領(lǐng)域的投入力度。在政府官員晉升考核制度中，將民生支出效率與績效考核掛鉤，謹(jǐn)防官員為提高政府績效而將財政資金大量投入基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽略民生領(lǐng)域的需求。