我國糧食補貼政策演進、體系構(gòu)成與優(yōu)化辦法

張雄慶

（中國機械設(shè)備工程股份有限公司，北京 100055）

國內(nèi)糧食補貼政策總經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，在多年的探索中，漸漸形成了直接補貼和價格支持導向的制度格局。當然在三本齊升與三量齊增現(xiàn)象出現(xiàn)的同時，如今國內(nèi)的農(nóng)業(yè)補貼遇到了全新挑戰(zhàn)。實施初期，補貼政策有著非常明顯的激勵效果，從長遠角度來看，補貼邊際收益陷入遞減問題。此外小農(nóng)戶和大市場直接對接、農(nóng)村發(fā)展形勢變化，暴露出糧食補貼不夠精準的問題。對此需要分析國內(nèi)糧食補貼政策演進歷史和發(fā)展現(xiàn)狀，為我國的農(nóng)業(yè)補貼提供建議。

一、國內(nèi)糧食補貼政策演進過程

（一）1949 至1978 年的無補貼

新中國成立之初，為了讓百廢待興的工業(yè)復產(chǎn)，國家全面實施工業(yè)戰(zhàn)略。在西方國家經(jīng)濟、政治封鎖以及國內(nèi)本身的工商基礎(chǔ)薄弱限制下，國內(nèi)最初的工業(yè)積累和發(fā)展無奈只能依靠農(nóng)業(yè)。1952 年我國結(jié)束土地改革，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。為了保障糧食供應以及推動工業(yè)發(fā)展，國內(nèi)采用了統(tǒng)購統(tǒng)銷糧食政策[1]。該政策背景下，國家低價為居民和工業(yè)部門提供糧食資源，確保了工業(yè)企業(yè)能夠用低成本和低工資創(chuàng)造更多的工業(yè)利益。有資料顯示，1954 年至1978 年，我國政府用這樣的方法獲得農(nóng)業(yè)剩余5100 億元。1950 年至1956 年期間，我國以人口年收入作為征收賦稅參考，并制定了比例為10%至15%。該階段國內(nèi)農(nóng)業(yè)并沒有任何補貼，反而還要為我國的工業(yè)發(fā)展提供資源。

（二）1978 至2003 年的弱補貼

自進入改革開放時代，我國開始用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，用城市輔助農(nóng)村發(fā)展。此時因國家整體經(jīng)濟實力獲得提高，糧食的補貼制度開始出現(xiàn)，補貼力度不斷提高。1978 年后，市場化改革讓我國農(nóng)業(yè)進入發(fā)展轉(zhuǎn)折點。該階段經(jīng)歷了重大制度變革，我國糧食從過去的統(tǒng)籌通宵變成糧價雙軌，隨后又走進糧食流通機制。我國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)在改革開放前，幾乎沒有得到任何發(fā)展，陷入了停滯，缺少足夠的糧食供應能力。為了讓農(nóng)民產(chǎn)生生產(chǎn)積極性，我國從1979年開始，不斷提高糧食統(tǒng)購價格，在此之后，國內(nèi)糧價開始上升。當然此時的糧食價格一直為購銷倒掛，財政部門承擔了比較大的負擔[2]。為改變這種局面，開始實行糧食價格雙軌制度。

在國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從過去的計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟以后，國內(nèi)的糧食產(chǎn)量開始提高，到了1984年，已經(jīng)達到歷史頂點。此時國家取消了糧食統(tǒng)購方式，糧食生產(chǎn)銷售變成了合同訂購，除了國家訂購的糧食，農(nóng)民可以選擇自由上市其余糧食。就此社會出現(xiàn)糧食價格雙軌制度，后續(xù)我國政府開始執(zhí)行三掛鉤補貼政策[3]。1990 年國家糧食定購制度逐漸取代了過去的糧食合同訂購，并建立了全新的儲糧制度。此時糧食補貼做法主要是購銷糧食企業(yè)購銷差價和經(jīng)營費用。

1993 年，國內(nèi)放開糧食價格，出現(xiàn)了糧食市場。已經(jīng)執(zhí)行了39 年的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度就此離開歷史舞臺。我國展開了對糧食價格市場化的探索。糧食價格完全根據(jù)市場情況決定。比如1993 年，南方某些地區(qū)的糧食價格增長幅度甚至達到20%，這表示我國此時并沒有完善的糧食價格管理制度。于是在1995 年，國家開始實行糧食省長負責制。

1997 年，國有糧企在購銷價格倒掛中，虧損非常嚴重。于是國家啟動按保護價收購余糧方法。不過保護價收購極大地增加了國家財政負擔。于是在1 年后，國務院頒布全新的條例，設(shè)定了全新的補貼目標。該階段我國農(nóng)業(yè)稅增長數(shù)倍，從1991 年90 億，增加到2001 年482 億。雖然增加了很多農(nóng)稅，但因為增加了許多財政支農(nóng)方面的資金，所以提升了農(nóng)民保護支持程度。2000年國務院調(diào)整糧食收購范圍，讓長江以南玉米退出最低保護價范圍。2001 年，國務院又下發(fā)了指導意見，極大地提高了糧食產(chǎn)量和農(nóng)民種糧積極性。

（三）2004 至2016 年扶持小農(nóng)

21 世紀后，因為WTO 本身的限制以及發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)政策方面的調(diào)整，使得我國同樣展開了農(nóng)業(yè)補貼改革。2002 年，正式啟動補貼改革，選取吉林和安徽兩個試點，補貼直接走向農(nóng)民，使用最低收購價，支持和保護農(nóng)民利益。2006 年實現(xiàn)了補貼政策的深化改革，取消了農(nóng)業(yè)稅，設(shè)置了直接補貼。此時國內(nèi)的補貼結(jié)構(gòu)為最低收購價、專項生產(chǎn)補貼、農(nóng)民直接補貼并用。2008年經(jīng)濟危機使得一些農(nóng)產(chǎn)品價格開始下跌，于是我國政府啟動臨時收儲政策，解決農(nóng)民難以賣糧的問題。

（四）2013 至現(xiàn)在深化改革

為轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)模式，達成規(guī)?；a(chǎn)。財政部安排了大量資金用于農(nóng)業(yè)補貼。最初選擇的五個省份為黑龍江、遼寧、山東、安徽與江西[4]。2014 年我國對糧食價格的支持系統(tǒng)進行了一系列改革，比如2014 年調(diào)整了大豆的收儲價格，16 年，調(diào)整為補貼加市場化收購，標志著我國正式開啟糧食品種價補分離時代。2017 年，國家發(fā)改委發(fā)布了最新的價格改革意見，不斷完善小麥、稻谷等產(chǎn)品的最低收購價。

二、糧食補貼體系構(gòu)成

以財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的財政強農(nóng)惠農(nóng)政策劃分，當前國內(nèi)所用政策包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與流通、農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)資源保護利用、新型經(jīng)營主體培育、農(nóng)業(yè)防災減災和鄉(xiāng)村建設(shè)等共36 個項目。以新時代背景下的糧食安全戰(zhàn)略要求，國家出臺了許多宏觀政策，為的是讓農(nóng)民能夠主動種糧。在社會環(huán)境變化的同時，糧食補貼政策全面改革與深化，逐漸形成了最低收購價與直接補貼政策系統(tǒng)，如圖1 所示。

圖1 國內(nèi)糧食補貼政策

三、新時期糧食補貼政策建議

（一）完善頂層明確政策目標

按國內(nèi)外在農(nóng)業(yè)補貼中的表現(xiàn)和效果來看，不同發(fā)展時期農(nóng)業(yè)補貼目標不同。所以國家有必要按照自身發(fā)展規(guī)律，選擇相應的支持辦法。發(fā)達國家用多年的補貼經(jīng)驗為我國提供參考與支持?？紤]到資源和國情差異，應分析其中機理，合理選擇借鑒內(nèi)容。高強度補貼很有可能導致糧食過剩，并增加國家財政負擔，必須注意。糧食補貼政策的制定，需要妥善處理糧食補貼方式和標準，提高補貼效率。

（二）構(gòu)建和規(guī)定匹配的政策體系

應盡可能減少貿(mào)易與生產(chǎn)的黃箱政策，運用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不掛鉤的綠箱措施和收入支持。面對全球貿(mào)易大環(huán)境與背景，我國糧食政策必須和WTO 保持平行。許多發(fā)達國家過去農(nóng)業(yè)政策采用的是一般價格支持，自烏拉圭回合談判后，漸漸降低價格支持政策依賴度，使用直接補貼方法。歐美國家從價格支持轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a貼，操作方法為對品種范圍進行調(diào)整，重要農(nóng)產(chǎn)品仍舊使用價格支持。我國在探索時，需要創(chuàng)建新型體系，尤其是注意改革口糧品種，防止種糧收益降低。

（三）統(tǒng)籌利益補償

產(chǎn)量大縣以及糧食主產(chǎn)區(qū)是保障我國糧食安全的核心區(qū)，為了發(fā)展糧食，所以放棄了種植其他高經(jīng)濟效益作物的機會。因此從人均財政收入和規(guī)模經(jīng)營補貼兩個指標來看，大部分產(chǎn)量大縣的人均財政收入和適度規(guī)模經(jīng)營補貼均低于非產(chǎn)量大區(qū)，而這顯然不利于提高產(chǎn)量大縣與糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量能力。所以需要將其作為重點補償對象，不斷完善補償機制，應加大獎補力度和轉(zhuǎn)移支付力度。將其和糧食輸出、產(chǎn)量、種植面積機制聯(lián)系到一起，加大新成果、技術(shù)補貼標準和范圍。支持新型設(shè)備、技術(shù)和設(shè)施建設(shè)，打造高標準現(xiàn)代農(nóng)田，提高種糧地區(qū)生產(chǎn)能力與生產(chǎn)效益。

結(jié)語：我國是農(nóng)業(yè)大國，糧食生產(chǎn)關(guān)系到社會安全。唯有深入研究糧食補貼政策的演變和體系結(jié)構(gòu)，才能制定最適合我國國情的糧食補貼制度與方案，推動社會發(fā)展，保障國家安定。