基于陸海統(tǒng)籌的海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)估研究

王建慶 劉奎 任海波 何叢穎 潘廷耀 邵超 甘付兵

摘要 以寧波市為研究區(qū)域，基于陸海統(tǒng)籌角度，從海洋功能區(qū)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、海洋功能區(qū)劃實(shí)施效益情況、海洋功能區(qū)劃保障措施落實(shí)情況3個(gè)層次出發(fā)，選取18項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)寧波市海洋功能區(qū)劃實(shí)施狀況進(jìn)行了評(píng)估。評(píng)估結(jié)果表明，寧波市海洋功能區(qū)劃實(shí)施總功效系數(shù)F=0.65，功能區(qū)劃實(shí)施效果為二級(jí)，海域使用比較協(xié)調(diào)。依據(jù)評(píng)估結(jié)果和目前實(shí)施管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)后續(xù)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施提出了可行性建議。

關(guān)鍵詞 功能區(qū)劃;評(píng)估;權(quán)熵法;功效系數(shù)法

中圖分類號(hào) X-145? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2021）13-0069-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.13.018

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Study on the Implementation Evaluation of Marine Functional Zoning Based on Land and Sea Overall Planning—Taking Ningbo as an Example

WANG Jian qing，LIU Kui，REN Hai bo et al

（Ningbo Institute of Oceanography，Ningbo，Zhejiang 315211）

Abstract Taking Ningbo City as the research area，based on the land and sea overall planning perspective，from three levels of marine functional zoning target completion，marine functional zoning implementation benefits and marine functional zoning safeguard measures implementation，18 evaluation indicators were selected to evaluate the implementation status of marine functional zoning in Ningbo City.The evaluation results showed that the total efficiency coefficient of the implementation of the marine functional zoning in Ningbo City is F=0.65，the implementation effect of the functional zoning was Class II，and the use of sea areas was relatively coordinated.Based on the results of the assessment and the problems in the current implementation and management process，feasibility suggestions for the implementation of the follow up land and space planning were put forward.

Key words Functional zoning;Evaluation;Weight entropy method;Efficacy coefficient method

2020年是十四五規(guī)劃之年，在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，國(guó)土空間“一張圖”真正走到了眼前，在新一輪的國(guó)土空間規(guī)劃中，海洋功能區(qū)劃不再作為單獨(dú)規(guī)劃編制，而是與陸域規(guī)劃中的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃合而為一，融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃[1]。在國(guó)土空間規(guī)劃中，如何協(xié)調(diào)海洋功能區(qū)劃與陸域規(guī)劃的關(guān)系，形成科學(xué)合理的海洋攻堅(jiān)治理體系，是海洋生態(tài)文明建設(shè)和海洋綜合管理改革面臨的重大課題[2]。為夯實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制基礎(chǔ)，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作，全面掌握功能區(qū)劃實(shí)施以來(lái)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)實(shí)施效果情況，需從陸海統(tǒng)籌角度，開(kāi)展海洋功能區(qū)劃實(shí)施狀況評(píng)估。正是基于這一背景，筆者提出了海洋功能區(qū)劃評(píng)估的具體評(píng)估模型與方法體系。

近年來(lái)國(guó)內(nèi)外學(xué)者開(kāi)展了一些以海域?yàn)檠芯繉?duì)象的評(píng)估研究，但目前大多處于探索階段，尚未形成成熟的理論體系。Vincenzi等[3]基于GIS技術(shù)對(duì)地中海沿海咸水湖的菲律賓綴錦蛤棲息地進(jìn)行了適宜性評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果將咸水湖劃分為6個(gè)不同適宜等級(jí)的區(qū)域;岳奇等[4]通過(guò)參考陸域相關(guān)規(guī)劃評(píng)估方法，提出了海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的方法體系與技術(shù)路線，并對(duì)該方法和體系進(jìn)行了優(yōu)化。楊山等[5]以江蘇省為例，通過(guò)對(duì)數(shù)模型效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)法對(duì)該區(qū)域海洋功能區(qū)劃實(shí)施狀況進(jìn)行了評(píng)價(jià)。丁玉平等[6]以海洋功能區(qū)劃符合性為基礎(chǔ)，通過(guò)構(gòu)建判定矩陣，建立了海洋功能區(qū)劃符合性分析方法。從目前的研究結(jié)果來(lái)看，功能區(qū)劃的評(píng)估大多借鑒陸域評(píng)估體系，尚未形成海洋特色、地域特色明顯的評(píng)估理論與方法。

筆者以寧波市為例，從陸海統(tǒng)籌的角度出發(fā)，在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，利用層次分析法建立評(píng)估指標(biāo)體系，以信息熵的方法計(jì)算評(píng)估指標(biāo)權(quán)重，并通過(guò)計(jì)算評(píng)估對(duì)象的功效系數(shù)，對(duì)寧波市海洋功能區(qū)劃實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)估。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究概況 寧波市地處東南沿海，大陸海岸線中段，長(zhǎng)江三角洲南翼，海岸線綿長(zhǎng)，海域廣闊，地理位置得天獨(dú)厚。地處南北和長(zhǎng)江“T”型結(jié)構(gòu)交匯點(diǎn)，是長(zhǎng)江三角洲南翼經(jīng)濟(jì)中心，“一帶一路"倡議和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略的交匯節(jié)點(diǎn)城市，也是我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的重要港口和南北海運(yùn)的中轉(zhuǎn)港之一。

寧波海洋資源豐富，具有“山、海、灘、島、灣”等資源優(yōu)勢(shì)，全市海域總面積8 041 km2，共有海島611個(gè)，全市海岸線長(zhǎng)達(dá)1 678.1 km，其中大陸岸線長(zhǎng)830.12 km，占全省大陸海岸線的1/3，沿海灘涂面積共有447.935 km2，分布集中、開(kāi)發(fā)條件優(yōu)越，是重要的海水養(yǎng)殖場(chǎng)所。

1.2 寧波市海洋功能區(qū)劃概況 依據(jù)《寧波市海洋功能區(qū)劃（2013—2020）》分類體系，寧波市海洋功能區(qū)劃將全市沿岸海域劃分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、旅游休閑娛樂(lè)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、特殊利用區(qū)、保留區(qū)等7個(gè)一級(jí)類功能類別。其中一級(jí)類海洋基本功能區(qū)43個(gè)，包括海岸基本功能區(qū)31個(gè)，近?；竟δ軈^(qū)12個(gè)。同時(shí)明確到2020年，在全市所轄區(qū)域內(nèi)建成海洋保護(hù)區(qū)面積不低于11.97萬(wàn) hm2，海水養(yǎng)殖功能區(qū)面積不低于41 542 hm2，整治修復(fù)海岸線不低于72.5 km，大陸自然岸線保有量不低于248 km[7-9]。

在該區(qū)劃中，共將7個(gè)一級(jí)類農(nóng)漁業(yè)區(qū)和7個(gè)一級(jí)類港口航運(yùn)區(qū)進(jìn)一步細(xì)化分為57個(gè)二級(jí)類海洋基本功能區(qū)，其中包括二級(jí)類海岸基本功能區(qū)49個(gè)，二級(jí)類近?；竟δ軈^(qū)8個(gè)。其余功能分區(qū)沿用省級(jí)海洋功能區(qū)劃分區(qū)方案，未進(jìn)行二級(jí)類海洋基本功能區(qū)細(xì)化劃分。

2 研究方法及實(shí)證

2.1 功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建 海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)估應(yīng)既能準(zhǔn)確反映目前海洋利用水平，又能反映未來(lái)海域使用的發(fā)展趨勢(shì)。因此海洋功能區(qū)劃的評(píng)估應(yīng)遵循科學(xué)性、代表性、可量化性、區(qū)劃的特殊性等原則[10]。根據(jù)海洋功能區(qū)劃評(píng)估原則，在參考相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，筆者采用層次分析法結(jié)合專家咨詢的方法構(gòu)建指標(biāo)體系。從區(qū)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、區(qū)劃實(shí)施效果、區(qū)劃執(zhí)行情況3個(gè)方面構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系可分為3個(gè)層次，包括目標(biāo)層（實(shí)施評(píng)估總目標(biāo)）、準(zhǔn)則層（區(qū)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、實(shí)施效益情況、保障措施落實(shí)情況）和指標(biāo)層（包括18

2.2 研究數(shù)據(jù)來(lái)源與標(biāo)準(zhǔn)化 該研究定量數(shù)據(jù)來(lái)源于《寧波市海洋功能區(qū)劃（2013—2020）》《寧波市統(tǒng)計(jì)年鑒》《寧波市海洋環(huán)境公報(bào)》《寧波市海洋經(jīng)濟(jì)調(diào)查》及相關(guān)涉海區(qū)劃規(guī)劃、海域動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)。定性數(shù)據(jù)來(lái)源于調(diào)查問(wèn)卷，該調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷120份，收回108份，其中有效問(wèn)卷104份。

2.3 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算 海洋功能區(qū)劃評(píng)估屬于多因素綜合評(píng)價(jià)，評(píng)估指標(biāo)來(lái)源、單位、量綱及功效正負(fù)均有所不同，指標(biāo)數(shù)據(jù)不能直接用于比較，需對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱歸一化處理。筆者選用的歸一化處理計(jì)算方法為隸屬度極大值函數(shù)處理法，具體計(jì)算公式為：

Pij=xij-xmin·jxmax·j-xmin·j? （i=1，2，…，m;j=1，2，…，n）

式中：Pij為評(píng)價(jià)指標(biāo)的歸一化值;Xij為評(píng)價(jià)指標(biāo)的原始值;i為參評(píng)對(duì)象個(gè)數(shù);j為評(píng)價(jià)指標(biāo)個(gè)數(shù)，xmin·j為該文取評(píng)估指標(biāo)的最低值，xmax·j為該文取評(píng)估指標(biāo)的目標(biāo)值。

2.4 指標(biāo)權(quán)重計(jì)算 評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置，關(guān)系到整個(gè)評(píng)估體系結(jié)果的準(zhǔn)確與否，因此需建立科學(xué)準(zhǔn)確的權(quán)重方式、方法。在該文中，海洋功能區(qū)劃?rùn)?quán)重的確定方法為權(quán)熵法，即通過(guò)計(jì)算評(píng)估指標(biāo)信息熵的大小確定各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重[11]。該種確定權(quán)重的方法是依據(jù)原始數(shù)據(jù)，采用數(shù)學(xué)公式計(jì)算所得，能夠有效地避免其他方法所帶來(lái)的人為主觀因素的影響，具有較高的可信度[12]。信息熵H（xj）的計(jì)算公式如下：

H（xj）=-kmi=1PijlogPij （i=1，2，…，m;j=1，2，…，n）

式中，k為調(diào)節(jié)系數(shù)，k=1/lnm，m為樣本數(shù);Pij為第i個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象的第j個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)歸一化值;i為評(píng)價(jià)對(duì)象個(gè)數(shù);j為評(píng)價(jià)指標(biāo)個(gè)數(shù)。

首先計(jì)算不同評(píng)價(jià)指標(biāo)的差異系數(shù)。第j項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的差異系數(shù)hj為：

hj=1-（xj） （j=1，2，…，n）

則第j項(xiàng)參評(píng)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)ej為：

ej=hi/mi=1hj （j=1，2，…，m）

2.5 評(píng)價(jià)模型確定 該研究采用的評(píng)價(jià)方法為功效系數(shù)法。該方法是基于一個(gè)特定目標(biāo)，依據(jù)指標(biāo)體系，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)換處理，依據(jù)權(quán)重和分功效，進(jìn)行加權(quán)綜合，最后形成一個(gè)綜合分值，即總功效系數(shù)，用以評(píng)價(jià)海洋功能區(qū)劃實(shí)施狀況。

假設(shè)海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)估變量為Ui（i=1，2，3，…，n），其值為xi（i=1，2，3，…，n），其中ai為評(píng)估指標(biāo)的極大值，bi為評(píng)估指標(biāo)的極小值。各指標(biāo)對(duì)評(píng)估對(duì)象的作用分為正功效和負(fù)功效，當(dāng)評(píng)估指標(biāo)作用為正功效時(shí)，評(píng)估價(jià)值增大，當(dāng)評(píng)估指標(biāo)作用為負(fù)功效時(shí)，評(píng)估價(jià)值減小。因此，功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)估的功效可以表示為：

U（Xi）=

（xi-bi）ai-bi）×0.4+0.6…U（Xi）（評(píng)估指標(biāo)作用具有正功效）

（bi-xi）bi-ai）×0.4+0.6…U（Xi）（評(píng)估指標(biāo)作用具有負(fù)功效）

評(píng)價(jià)對(duì)象總功效系數(shù)公式：

F=ni=1WiU（Xi）

式中，F(xiàn)為功能區(qū)劃評(píng)估總功效系數(shù)，Wi為第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，U（Xi）為第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的功效系數(shù)值。根據(jù)F值可將功能區(qū)劃實(shí)施效果分為6個(gè)等級(jí)。當(dāng)F≥0.8時(shí)，功能區(qū)劃實(shí)施效果為一級(jí)，海域使用高度協(xié)調(diào);當(dāng)0.6≤F<0.8時(shí)，功能區(qū)劃實(shí)施效果為二級(jí)，海域使用比較協(xié)調(diào);當(dāng)0.5≤F<0.6時(shí)，功能區(qū)劃實(shí)施效果為三級(jí)，海域使用基本協(xié)調(diào);當(dāng)0.4≤F<0.5時(shí)，功能區(qū)劃實(shí)施效果為四級(jí)，海域使用不太協(xié)調(diào);當(dāng)0.2≤F<0.4時(shí)，功能區(qū)劃實(shí)施效果為五級(jí)，海域使用基本不協(xié)調(diào);當(dāng)F<0.2時(shí)，功能區(qū)劃實(shí)施效果為六級(jí)，海域使用處于極不協(xié)調(diào)狀態(tài)。

3 結(jié)果與分析

3.1 評(píng)估結(jié)果計(jì)算 由于現(xiàn)行的海洋功能區(qū)劃文本綱要性較強(qiáng)，區(qū)劃所提供的數(shù)據(jù)性指標(biāo)有限，部分實(shí)施結(jié)果難以具體量化，為考慮指標(biāo)的數(shù)據(jù)可得性和計(jì)算的便利性，海洋功能區(qū)劃保障措施落實(shí)情況準(zhǔn)則層中，采用人為賦分的形式進(jìn)行量化處理。依據(jù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化公式和評(píng)估指標(biāo)權(quán)重計(jì)算公式，寧波市海洋功能區(qū)劃評(píng)估指標(biāo)權(quán)重和數(shù)據(jù)歸一化值如表2所示。

通過(guò)評(píng)估指標(biāo)歸一化值和評(píng)估指標(biāo)權(quán)重，利用功效系數(shù)計(jì)算公式得出，截至2018年，寧波市海洋功能區(qū)劃實(shí)施功效系數(shù)F=0.65，功能區(qū)劃實(shí)施效果為二級(jí)，海域使用比較協(xié)調(diào)。其中在各準(zhǔn)則層中，海洋功能區(qū)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況得分0.57，海洋功能區(qū)劃實(shí)施效益評(píng)估得分0.87，海洋功能區(qū)劃保障措施落實(shí)情況評(píng)估得分0.51。整體來(lái)看，寧波市海洋功能區(qū)劃實(shí)施效果較好，海域使用相對(duì)協(xié)調(diào)。具體得分如表3所示。

3.2 評(píng)估結(jié)果分析

（1）海洋功能區(qū)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況分析。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，海洋功能區(qū)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況得分0.57，區(qū)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況較好。近年來(lái)，浙江省通過(guò)美麗浙江建設(shè)、五水共治等措施，使得入海污染物得到有效控制，近岸海域水質(zhì)得到有效改善。在市一級(jí)海洋功能區(qū)劃中，將農(nóng)漁業(yè)區(qū)進(jìn)行了二級(jí)細(xì)分，劃定了海水養(yǎng)殖用海功能區(qū)，對(duì)養(yǎng)殖用海進(jìn)行了明確的限定，有效保障了漁業(yè)用海需求。圍填海管控方面，由于政策原因，圍填海全面叫停，實(shí)施最嚴(yán)格的圍填海管控政策，取消區(qū)域建設(shè)用海、養(yǎng)殖用海規(guī)劃制度，原則上不再審批一般性填海項(xiàng)目，強(qiáng)化海域管理和海岸線保護(hù)，使得圍填海規(guī)模得到有效管控，自然岸線資源得到有效保護(hù)。同時(shí)省級(jí)海洋生態(tài)紅線劃定方案的出臺(tái)，明確了生態(tài)紅線的具體范圍、保有長(zhǎng)度和管控措施，使得自然岸線得到了一定程度的保護(hù)，“藍(lán)色海灣”“生態(tài)海岸帶”等工程的實(shí)施也促進(jìn)了岸線整治修復(fù)長(zhǎng)度的增加。

（2）海洋功能區(qū)劃實(shí)施效益情況分析。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，海洋功能區(qū)劃實(shí)施效益情況得分0.87，區(qū)劃實(shí)施效果較好。功能區(qū)劃實(shí)施后沿海各縣市經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益得到了有效保障。功能區(qū)劃中，對(duì)每一類功能區(qū)均提出了明確的用途管制要求，指明了該功能區(qū)用海類型、用海方向及整治修復(fù)措施，所有用海項(xiàng)目審批均以此為主要依據(jù)，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，所有新增用海項(xiàng)目功能區(qū)劃符合率100%，實(shí)施效果良好。同時(shí)針對(duì)每一類功能區(qū)，提出了明確的生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)要求，特別是針對(duì)每一類功能區(qū)均有明確的水質(zhì)、水動(dòng)力、沉積物、海洋生物質(zhì)量、污水排放等限制性指標(biāo)或要求，有效地保證了重點(diǎn)功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量的穩(wěn)定。從海洋經(jīng)濟(jì)方面來(lái)看，寧波市海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平得到了有效提升，高于同期地區(qū)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)水平，海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)也得以不斷優(yōu)化。

（3）海洋功能區(qū)劃保障措施落實(shí)情況分析。由表3可知，海洋功能區(qū)劃保障措施落實(shí)情況得分0.51，區(qū)劃各項(xiàng)保障措施得到了較好的落實(shí)。海洋功能區(qū)劃實(shí)施以來(lái)，寧波市相繼出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)章制度保證相關(guān)措施落地執(zhí)行。2018年原寧波市環(huán)境保護(hù)局和原寧波市海洋漁業(yè)局等多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《寧波市近岸海域污染防治行動(dòng)方案》，出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)寧波市水產(chǎn)養(yǎng)殖尾水治理方案（2018—2022）的通知》，完成《寧波市濱海濕地保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃》和《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)規(guī)劃》等規(guī)劃編制。積極申報(bào)國(guó)家藍(lán)色海灣項(xiàng)目，推動(dòng)實(shí)施海域海岸帶生態(tài)修復(fù)，并提出了漁場(chǎng)修復(fù)振興計(jì)劃和一攬子具體實(shí)施方案，開(kāi)展“一打三整治”、伏季休漁等活動(dòng)，切實(shí)保護(hù)海洋漁業(yè)資源，這一系列措施的實(shí)施有效保護(hù)了海洋生態(tài)環(huán)境。同時(shí)海洋管理部分切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)，在海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管建設(shè)中，同步開(kāi)展硬件、軟件能力提升，提高海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力，海洋執(zhí)法部門(mén)定期開(kāi)展海洋專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，嚴(yán)格查處各項(xiàng)海洋違法案件。形成了陸上查、港口堵、海上巡、源頭控的良好態(tài)勢(shì)，使得功能區(qū)劃保障措施得到了很好地落實(shí)。

4 功能區(qū)劃實(shí)施問(wèn)題分析

4.1 陸海分界線不一致，海陸交叉管理混亂 對(duì)寧波市海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行疊加分析發(fā)現(xiàn)，寧波市陸海管理邊界不一，存在功能重疊沖突。經(jīng)計(jì)算，寧波市海岸帶土地利用規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃重疊區(qū)域總面積約56 532.95 hm2。重疊區(qū)域主要集中分布在杭州灣、象山港、三門(mén)灣、大目洋及梅山灣附近海域。其中，杭州灣重疊區(qū)域面積25 949.29 hm2，占重疊區(qū)域總面積的45.90%;象山港重疊區(qū)域面積10 188.34 hm2，占重疊區(qū)域總面積的18.02%;三門(mén)灣重疊區(qū)域面積11 584.18 hm2，占重疊區(qū)域總面積的20.49%;大目洋重疊區(qū)域面積5 755.40 hm2，占重疊區(qū)域總面積的10.18%;梅山灣附近海域重疊區(qū)域面積3 055.75 hm2，占重疊區(qū)域總面積的5.41%。陸?？臻g規(guī)劃的區(qū)域重疊，造成陸?？臻g開(kāi)發(fā)管理的混亂。根據(jù)海洋督查結(jié)果，寧波市有1 813 700 hm2土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批確權(quán)區(qū)域在海洋功能區(qū)劃范圍內(nèi)，而又存在10 800 hm2圍填海項(xiàng)目審批確權(quán)區(qū)域在土地利用規(guī)劃范圍內(nèi)。

4.2 自然岸線保有壓力持續(xù)增大 截至目前，寧波市大陸岸線自然岸線保有率僅30.24%，海島自然岸線保有率為78%，依據(jù)海洋功能區(qū)劃實(shí)施目標(biāo)，大陸自然岸線保有率未達(dá)功能區(qū)劃規(guī)劃時(shí)35%的設(shè)定目標(biāo)，自然岸線保有壓力大。人工岸線的開(kāi)發(fā)利用已趨于飽和，部分港口岸線利用效率低，存在變相使用自然岸線的情況。從各縣區(qū)來(lái)看，不同區(qū)縣岸線使用不均衡，部分地區(qū)仍存在炸山采石開(kāi)路和截彎取直圍墾等簡(jiǎn)單粗放的海岸線開(kāi)發(fā)利用方式，占用自然岸線甚至使其自然屬性消失[13]。海島岸線開(kāi)發(fā)利用缺少整體規(guī)劃，除近岸較大海島外，大部分海島開(kāi)發(fā)利用岸線類型單一。

4.3 海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不足 從寧波市海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果來(lái)看，海洋功能區(qū)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度得分僅0.57，從各評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)看，主要為一、二類水質(zhì)海域的面積和重點(diǎn)功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善率提升空間還相對(duì)較大，也反映出寧波市海洋環(huán)境保護(hù)相對(duì)滯后。海洋功能區(qū)劃設(shè)立的初衷是為了平衡開(kāi)發(fā)利用和海洋保護(hù)之間的關(guān)系[14]，任何的開(kāi)發(fā)利用首先應(yīng)以不破壞海洋環(huán)境為準(zhǔn)則。然而在具體的海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中，一些地區(qū)仍然存在發(fā)展優(yōu)先的慣性思維，重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作以完成上級(jí)指派任務(wù)為準(zhǔn)，缺乏自主環(huán)境保護(hù)意識(shí)。寧波市目前處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速階段，隨著海洋經(jīng)濟(jì)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體量中占的比重越來(lái)越大，用海需求勢(shì)必也會(huì)增加。在海洋的開(kāi)發(fā)利用與審批過(guò)程中，一般只要符合海洋功能區(qū)劃管制要求就能通過(guò)審批。雖然有海域環(huán)評(píng)這一環(huán)節(jié)，但往往僅關(guān)注環(huán)評(píng)報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目后期具體實(shí)施監(jiān)督較少，缺乏常態(tài)化環(huán)境監(jiān)督機(jī)制，容易對(duì)周邊海洋生態(tài)環(huán)境造成一定程度不良影響。

4.4 海洋功能區(qū)劃評(píng)估機(jī)制尚未健全 目前海域開(kāi)發(fā)活動(dòng)的審批均嚴(yán)格按照功能區(qū)劃規(guī)定的管制要求實(shí)行，在一定程度上保護(hù)了海洋環(huán)境，促進(jìn)了海洋資源的合理配置。但對(duì)海洋功能區(qū)劃實(shí)施效果評(píng)估相對(duì)較少，沒(méi)有形成固定的評(píng)估—修改—完善機(jī)制。同時(shí)對(duì)海域海岸帶的資源環(huán)境承載力、海洋發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)域海洋開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度研究也相對(duì)較少，導(dǎo)致未形成統(tǒng)一的功能區(qū)劃評(píng)估方法體系，影響了海洋功能區(qū)劃的進(jìn)一步完善。海洋功能區(qū)劃并入國(guó)土空間總體規(guī)劃后，可借鑒陸域規(guī)劃評(píng)估方法，并依據(jù)海洋自身特點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)化，逐步形成一套完善的海域國(guó)土空間評(píng)估機(jī)制，以指導(dǎo)海域空間規(guī)劃實(shí)施。

5 總結(jié)

筆者對(duì)目前海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系及方法進(jìn)行了一定優(yōu)化，并對(duì)評(píng)估指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行了合理計(jì)算，以提高評(píng)估的科學(xué)性。從評(píng)估結(jié)果來(lái)看，評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估模型用于功能區(qū)劃評(píng)估是可行的，具有精確性、簡(jiǎn)便性和可操作性，該評(píng)估體系能夠很好地反映功能區(qū)劃的實(shí)施狀況。隨著國(guó)土空間總體規(guī)劃的開(kāi)展，陸海統(tǒng)籌提到了一個(gè)新高度，在后期評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)規(guī)劃與實(shí)施的具體狀況，合理優(yōu)化評(píng)估體系與評(píng)估方法，并注重不同評(píng)估方法之間的比較分析，豐富和完善海域空間規(guī)劃評(píng)估體系。

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