鄉(xiāng)村振興背景下集聚提升型村莊土地制度創(chuàng)新

張偉 楊安華

摘 要：【目的/意義】集聚提升型村莊占我國村莊的大多數(shù)，是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，而土地制度是農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)和核心，通過聚焦集聚提升型村莊的土地制度創(chuàng)新，拓寬農(nóng)村土地改革的整體性視野，以期推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施?！痉椒?過程】以江蘇省泗洪縣S村土地改革為研究對象，運(yùn)用案例研究和跟蹤調(diào)查法進(jìn)行分析。【結(jié)果/結(jié)論】研究發(fā)現(xiàn)：土地制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵解鎖點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是土地制度的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、公共空間再造與村莊共同體重塑，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村振興，但該模式下仍面臨農(nóng)民發(fā)展的非同步性和不確定性風(fēng)險(xiǎn)。未來集聚提升型村莊土地制度改革應(yīng)強(qiáng)化實(shí)施包括宏觀與微觀方面的總體策略，通過完善頂層設(shè)計(jì)，確保改革實(shí)踐的有效運(yùn)行，積極穩(wěn)妥地推動鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：集聚提升型村莊;鄉(xiāng)村振興;適應(yīng)性治理;土地制度創(chuàng)新

中圖分類號：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1637-5617（2021）02-0029-07

Abstract： 【Objective/Meaning】The gathering and upgrading villages account for the majority of villages in China， which are the focus of rural revitalization， while the land system is the foundation and core of rural institutional system. By focusing on the innovation of land system in the gathering and upgrading villages， the overall vision of the rural land reform was broadened to promote the implementation of the rural revitalization strategy. 【Methods/Procedures】By taking the land reform in S village of Sihong County in Jiangsu Province as the research object， the case study and tracking survey methods were used to analyze. 【Results/Conclusions】It was found that the innovation of land system was the key unlocking point of rural revitalization. Its essence was that the optimization of land system achieved the optimal combination of rural production factors， the reconstruction of public space and the remodeling of village community， thus to promote the rural revitalization. However， there were still unsynchronized and uncertain risks of farmersdevelopment in this mode. In the future， the reform of land system in the gathering and upgrading villages should strengthen the implementation of the overall strategy including the macroscopic and microscopic aspects， and ensure the effective operation of the reform practice by improving the top-level design， so as to actively and steadily promote the rural revitalization.

Key words： gathering and upgrading village; rural revitalization; adaptive governance; innovation of land system

土地制度是一個(gè)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基本的制度[1]。農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)和核心，是全面深化改革的重點(diǎn)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵解鎖點(diǎn)。因其特殊性地位，農(nóng)地制度創(chuàng)新成為了國家政策聚焦的關(guān)鍵領(lǐng)域，2013年中共中央出臺《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民承包地、宅基地相關(guān)權(quán)利;2017年黨的十九大報(bào)告提出深化土地制度改革;同時(shí)，2013-2020年“中央一號”文件以及近期十九屆五中全會均強(qiáng)調(diào)“土地制度改革與創(chuàng)新”，并提出了諸如農(nóng)地三權(quán)分置、宅基地三權(quán)分置、集體建設(shè)用地改革等多樣化試點(diǎn)方略，以多樣化改革試點(diǎn)推動農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。密集的政策文件的出臺與多樣化改革試點(diǎn)的開展突出體現(xiàn)了農(nóng)地制度創(chuàng)新的重要性與急迫性。

與此同時(shí)，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》強(qiáng)調(diào)“順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，……，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切”，并將我國農(nóng)村分為“集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷拆并”四大類。而作為涵蓋較大規(guī)模中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊的集聚提升型村莊因其占村莊類型的大多數(shù)而成為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。集聚提升型村莊存在特定的制度環(huán)境，并衍生形成了特殊的制度需求。因而，推動集聚提升型地區(qū)土地制度創(chuàng)新，對精準(zhǔn)釋放鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)區(qū)域的土地紅利、革新農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村分類治理與分類振興具有重要意義。

據(jù)此，本研究聚焦于集聚提升型村莊的土地制度創(chuàng)新，旨在構(gòu)建集聚提升型村莊的承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地整體性分析框架，拓寬農(nóng)村土地改革的整體性視野?；卩l(xiāng)村振興背景，以適應(yīng)性治理理論和產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，擺脫既往割裂承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的碎片化研究范式，構(gòu)建集聚提升型村莊土地制度創(chuàng)新體系，拓寬農(nóng)村土地改革的整體性視野。將地權(quán)問題置于鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、糧食安全等現(xiàn)實(shí)背景之下，進(jìn)而推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效，并助力鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略的實(shí)施。

1 文獻(xiàn)綜述

土地制度變革一直是國內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，其研究成果已汗牛充棟，主要包括：

1.1 農(nóng)地制度改革研究

由于研究視角差異，不同學(xué)者提出了差異化的實(shí)現(xiàn)路徑：冒佩華等[2]認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)能夠顯著提升農(nóng)戶收入，主張完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化路徑;王海娟[3]主張平衡集體土地權(quán)力和農(nóng)民土地權(quán)利關(guān)系的綜合型路徑;曹錦清[4]主張應(yīng)堅(jiān)持土地集體所有制，而文貫中[5]主張實(shí)行農(nóng)地私有制變革。

1.2 宅基地制度改革問題

學(xué)界對宅基地改革的急迫性和有償退出達(dá)成初步共識，并對宅基地取得、退出等不同制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新進(jìn)行了探索。（1）宅基地取得制度改革。田傳浩等[6]認(rèn)為宅基地取得的無償性、耕地紅線與農(nóng)民受益難以共存;高圣平等[7]主張革新宅基地取得制度，建立有償付費(fèi)制度。（2）宅基地使用權(quán)制度改革。劉守英[8]主張應(yīng)明確宅基地用益物權(quán)屬性;鄭尚元[9]則認(rèn)為宅基地不是用益物權(quán)能夠詮釋，背后所涉權(quán)利相當(dāng)復(fù)雜;桂華[10]認(rèn)為忽視公有制的物權(quán)化改革缺乏法理和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。（3）宅基地退出制度改革。宅基地有償退出已獲得學(xué)界普遍認(rèn)可，但其實(shí)現(xiàn)模式仍有差異。楊麗霞、王兆林主張基于村莊差異而實(shí)施不同的賠償方案[11-12];龔宏齡等[13]主張基于農(nóng)戶個(gè)體差異而實(shí)施差異化補(bǔ)償方案。

1.3 關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是學(xué)界目前的階段性共識，但是在其實(shí)現(xiàn)方式認(rèn)知卻存在差異。高圣平[14]主張登記設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，并賦予其轉(zhuǎn)讓、出資、出讓、抵押等權(quán)能;吳昭軍[15]主張將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收中的土地增值收益分配機(jī)制統(tǒng)一，建立兼顧國家、集體和個(gè)人的分配機(jī)制;周應(yīng)恒[16]主張建立新型的建設(shè)用地指標(biāo)管理體系，放松入市用途管制，確立差異化調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn);申端帥[17]主張政府應(yīng)繼續(xù)充當(dāng)“掌舵人”角色，還權(quán)于市場，厘清政府與市場的界限;楊遂全[18]主張免征集體土地交易稅，增加集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體房居住權(quán)、土地開發(fā)權(quán)交易等。

綜上所述，國內(nèi)研究從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)等諸多學(xué)科視角分別探究了土地制度改革中的承包地改革、宅基地改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革。但因其研究視角限制，諸多研究割裂了承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地之間的聯(lián)系，忽視了三塊地間可相互轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)情況;此外，大量研究在人口流動、人地粘度異化、地方財(cái)政差異背景下仍將發(fā)展不平衡不充分的農(nóng)村視為一個(gè)同質(zhì)性整體，而忽視了對異質(zhì)性區(qū)域的分類探討，也背離了國家分類振興的政策要求。故而現(xiàn)有研究的系統(tǒng)性與精確度仍存在不足，研究目標(biāo)定位也存在一定的偏差，尤其未能立足于發(fā)展不平衡不充分視角下鄉(xiāng)村分類振興目標(biāo)來構(gòu)建農(nóng)村土地制度體系。而集聚提升型村莊作為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，其缺乏城鄉(xiāng)融合、特色保護(hù)型村莊的優(yōu)勢稟賦，但又較搬遷撤并型村莊有著更好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有著不同于其他類型村莊的人地粘度和資源稟賦。因此，需基于集聚提升型村莊的特定資源稟賦，厘清相關(guān)主體利益訴求與作用機(jī)理，以期優(yōu)化土地制度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的分類振興。

2 鄉(xiāng)村振興下土地制度創(chuàng)新：客觀要求、現(xiàn)實(shí)困境與潛在風(fēng)險(xiǎn)

集聚提升型村莊是較大規(guī)模中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊，即為我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的多數(shù)村莊。該類村莊雖較搬遷拆并型村莊具備更多的發(fā)展動力，但較城市及城郊村而言，其動力仍極其有限，使得在城鄉(xiāng)收入杠桿的作用下，農(nóng)民大量向城市遷徙，大量農(nóng)地、宅基地、集體建設(shè)用地利用效率較低、亟待流轉(zhuǎn)。集聚提升型村莊面臨差異化的市場動力，同時(shí)也因人地粘度異化而導(dǎo)致其土地制度有著特殊的制度需求。

2.1 集聚提升型村莊土地制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的客觀要求

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)，其總要求為產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。而以土地制度創(chuàng)新為紐帶的集聚提升型村莊改革路徑，能夠有效地推動鄉(xiāng)村要素的優(yōu)化組合，推動鄉(xiāng)村振興。

2.1.1 充分放活土地經(jīng)濟(jì)活力，推動生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺

土地制度創(chuàng)新的首要功能即為推動生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，使土地、資本、經(jīng)營者才能的組合優(yōu)化。集聚提升型村莊通常為人口流出量較大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)型村莊，持續(xù)性的人口外流使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式淪為“老人農(nóng)業(yè)”，而阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展[19]。土地制度創(chuàng)新的重要目標(biāo)即為盤活閑置農(nóng)地、宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地，通過優(yōu)化產(chǎn)權(quán)制度與管理制度，使得土地的經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)得以有效放活，吸引城市資本注入土地與技術(shù)專家經(jīng)營土地，實(shí)現(xiàn)土地績效最大化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展。

2.1.2 有效整合鄉(xiāng)村土地資源，推動鄉(xiāng)村更新，建設(shè)宜居村莊

一方面，隨著農(nóng)民非同步、漸進(jìn)性地城市化，部分農(nóng)居逐步走向衰敗，甚至淪為危房。但由于宅基地的使用權(quán)和房屋所有權(quán)仍屬于農(nóng)民，所以該類破敗農(nóng)房也缺乏有效的退出途徑。另一方面，農(nóng)業(yè)稅取消以來，村集體式微，大量鄉(xiāng)村河流、溝渠、荒地等公共空間得不到有效的治理，而垃圾、水草等堵塞聚集，甚至滋生異味、蚊蟲，極大地降低了鄉(xiāng)村的宜居性。故而鄉(xiāng)村振興要求有效地退出荒廢破敗宅基地和整理廢棄公共空間，推動鄉(xiāng)村有機(jī)更新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村的宜居性。

2.1.3 重塑群體認(rèn)同，再造鄉(xiāng)村共同體，建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)

鄉(xiāng)村衰敗的表征之一即為鄉(xiāng)村文化的空心化，其深層次表現(xiàn)為農(nóng)民大量外流而居村農(nóng)民缺乏有效組織。城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得部分農(nóng)民選擇永久外遷和季節(jié)性遷徙，加上缺乏對居村農(nóng)民的再組織，使外流農(nóng)民的房屋破敗空置。鄉(xiāng)村振興要求重塑鄉(xiāng)村共同體，將已城鎮(zhèn)化的農(nóng)民從村莊中移除，有效實(shí)現(xiàn)村民的再組織，重塑群體認(rèn)同，建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)。

2.1.4 賦權(quán)村集體組織，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地管理制度，助推治理有效

農(nóng)業(yè)稅取消和農(nóng)村空心化趨勢使得農(nóng)村集體組織日趨式微，難以對村集體進(jìn)行有效的管理，村莊集體行動也難以為繼。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)必須賦權(quán)村集體組織。而農(nóng)村土地集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，發(fā)揮著重要的政治職能，通過健全農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)配置能夠有效地強(qiáng)化公有制特性，進(jìn)而強(qiáng)化村集體組織權(quán)力。同時(shí)，土地制度創(chuàng)新過程中，必然涉及村莊規(guī)劃、日常管理等制度安排，也能夠賦予村集體進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃的權(quán)力，進(jìn)而強(qiáng)化村莊集體行動能力。

2.1.5 釋放剩余農(nóng)村勞動力，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，助力生活富裕

一方面，農(nóng)村土地兼具財(cái)產(chǎn)性權(quán)能和保障性權(quán)能兩種，而二權(quán)合一背景下，通常由于國家政治需要，強(qiáng)化保障性權(quán)能而弱化財(cái)產(chǎn)性權(quán)能[20]。鄉(xiāng)村振興亟待喚醒農(nóng)村土地沉睡的價(jià)值，即通過兩權(quán)分離的方式保障農(nóng)地的保障性權(quán)能，同時(shí)強(qiáng)化農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)能。另一方面，在我國人多地少的背景下，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)如此大規(guī)模的農(nóng)民居村致富，通過土地流轉(zhuǎn)和支付地租形式保障農(nóng)民土地經(jīng)營收益，同時(shí)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)釋放農(nóng)村剩余勞動力有利于增加農(nóng)民收入。

鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)背景，而土地制度優(yōu)化又會助力鄉(xiāng)村振興，二者間存在一定的耦合性。土地經(jīng)濟(jì)放活能夠有效地助力產(chǎn)業(yè)興旺與生活富裕，推動土地產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化配置;土地保障與穩(wěn)定功能，要求土地制度繼續(xù)發(fā)揮保障民生、糧食安全與生態(tài)安全的職能，同時(shí)與廢舊宅基地整理共促生態(tài)宜居;土地制度創(chuàng)新以維持集體所有權(quán)為底線，而土地制度創(chuàng)新需要公權(quán)力的引導(dǎo)，即賦予了集體組織更多鄉(xiāng)村治理的職能，重塑鄉(xiāng)風(fēng)文明與治理有效。

2.2 鄉(xiāng)村振興下集聚提升型村莊土地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境

土地制度是鄉(xiāng)村最為關(guān)鍵的制度設(shè)計(jì)之一，旨在明確村莊的人地之間的產(chǎn)權(quán)管理與管理制度，但由于現(xiàn)行頂層設(shè)計(jì)及發(fā)展環(huán)境約束，現(xiàn)實(shí)困境凸顯，具體表現(xiàn)為法律制度缺失、支持體系缺失與發(fā)展主體缺失。

2.2.1 現(xiàn)行法律制度限制使得土地制度創(chuàng)新滯緩

雖然政策層面已有部分區(qū)域開始探索農(nóng)地三權(quán)分置、宅基地三權(quán)分置、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)等改革，但試點(diǎn)范圍仍十分有限，制約了土地制度創(chuàng)新。一方面，大量農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民暫無法享受改革紅利，仍受限于原有無法流轉(zhuǎn)土地困境。另一方面，少量試點(diǎn)地區(qū)的權(quán)限仍僅限于村內(nèi)或農(nóng)村間流轉(zhuǎn)，城市資本難以有效推動農(nóng)村土地創(chuàng)新。此外，現(xiàn)有的土地改革更多割裂三者間關(guān)系，諸如宅基地三權(quán)分置、農(nóng)地三權(quán)分置等，未能夠有效地建立三者間的聯(lián)系，而宅基地、農(nóng)用地和集體建設(shè)用地，實(shí)則僅是社會對其土地性質(zhì)的認(rèn)可，缺乏相互轉(zhuǎn)化的有效路徑，而在農(nóng)村空心化背景下，諸如宅基地向農(nóng)用地的有效轉(zhuǎn)化已成為了集聚提升型村莊土地改革的重要目標(biāo)。

2.2.2 支持體系缺失致使土地創(chuàng)新發(fā)展動力不足

支持體系缺失即現(xiàn)行土地制度優(yōu)化的配套設(shè)施滯后。農(nóng)村土地制度極其復(fù)雜，并非只是單一法律因素掣肘土地制度創(chuàng)新，而具體包括金融支持體系、農(nóng)地市場及相應(yīng)的農(nóng)村保障系統(tǒng)等。首先，土地制度放活必須依賴于金融資本，諸如推動閑置宅基地的有效退出、農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化與現(xiàn)代化，必須建立相應(yīng)的抵押、貸款制度。其次，農(nóng)村土地創(chuàng)新發(fā)展必須有農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)市場支持，通過市場化流轉(zhuǎn)，進(jìn)而有效地降低流轉(zhuǎn)過程中的交易成本。再次，農(nóng)村土地蘊(yùn)含著重要的保障性權(quán)能，諸如農(nóng)地可保障農(nóng)民基本的生產(chǎn)需要，宅基地可保障農(nóng)民的生活需要，為其城市化失敗后提供返回農(nóng)村的路徑，但現(xiàn)有的農(nóng)村土地保障功能的替代性保障制度仍有缺乏。

2.2.3 發(fā)展主體缺失導(dǎo)致土地制度創(chuàng)新實(shí)踐主體缺位

發(fā)展主體缺失指收入剪刀差下，集聚提升型村莊農(nóng)民大量外流，導(dǎo)致農(nóng)村治理空心化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營老年化特點(diǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育不足，難以適應(yīng)土地制度改革。而現(xiàn)行農(nóng)村土地制度限制農(nóng)地、宅基地向村外主體流轉(zhuǎn)，極大程度上限制了有種植才能實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營主體與土地的有效結(jié)合，同時(shí)也限制了資本與土地的有效結(jié)合，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營技術(shù)和規(guī)模都難以擴(kuò)張，實(shí)際上限制了土地制度的創(chuàng)新。

2.3 鄉(xiāng)村振興下集聚提升型村莊土地制度創(chuàng)新的潛在風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的客觀要求，但其制度變革的潛在社會風(fēng)險(xiǎn)，可能虛化集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格（承包）權(quán)和使用（經(jīng)營）權(quán)流轉(zhuǎn)困境。

2.3.1 集聚提升型村莊土地制度創(chuàng)新中集體所有權(quán)虛化困境

農(nóng)村土地集體所有制是社會主義公有制的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)村土地改革的底線，但現(xiàn)有制度旨在放活財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地改革，潛在損害集體所有制的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，一方面，土地產(chǎn)權(quán)長期穩(wěn)定背景下村集體發(fā)包權(quán)存在名義上意義而無實(shí)質(zhì)意義，集體所有權(quán)極其受限;另一方面，土地流轉(zhuǎn)背景下個(gè)體農(nóng)民和各類經(jīng)營者擴(kuò)張自身權(quán)利，進(jìn)而致使集體所有權(quán)淪為“公共池塘”，而公權(quán)力難以有效發(fā)揮;此外，集聚提升型村莊大量農(nóng)民外流，而集體所有權(quán)又缺乏明確的權(quán)利個(gè)體，致使宅基地所有權(quán)缺乏有效行使。

2.3.2 集聚提升型村莊土地制度創(chuàng)新中農(nóng)戶資格（承包）權(quán)虛化困境

農(nóng)村土地的資格（承包）權(quán)是社會主義制度重要體現(xiàn)，是保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民權(quán)益的重要組成部分。但在土地制度創(chuàng)新過程中，極易因制度扭曲執(zhí)行而威脅農(nóng)戶權(quán)益。土地投資不同于其他類型的短期投資，如通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地發(fā)展農(nóng)家樂等均需要較大的投資和較長的收益期限，而農(nóng)地投資因經(jīng)營的持續(xù)性和交易成本等限制，通常周期也較長。而較長的周期使得農(nóng)戶實(shí)際上在該期限內(nèi)無法行使其資格（承包）權(quán)，實(shí)際上使得該項(xiàng)虛化。

2.3.3 集聚提升型村莊使用（經(jīng)營）權(quán)流轉(zhuǎn)困境

放活農(nóng)村土地使用（經(jīng)營）權(quán)是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的核心問題，是規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建立的重要前提。但是現(xiàn)行使用（經(jīng)營）權(quán)面臨著意愿差異、流轉(zhuǎn)壁壘和主體匱乏困境：一方面，農(nóng)地經(jīng)營效率提升體現(xiàn)在其規(guī)模性，而現(xiàn)行流轉(zhuǎn)困境的重要體現(xiàn)就是農(nóng)民階層分化下的異質(zhì)性流轉(zhuǎn)意愿，致使農(nóng)地難以規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，且流轉(zhuǎn)周期因個(gè)體差異而存在地權(quán)的不穩(wěn)定性與收益不可知性;另一方面，因農(nóng)村土地具備穩(wěn)定器功能，故存在著較強(qiáng)的流轉(zhuǎn)壁壘，致使生產(chǎn)要素難以在城鄉(xiāng)間，乃至不同農(nóng)村間的有效配置;此外，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營要求經(jīng)營主體具備科學(xué)化的經(jīng)營技術(shù)和較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量有限，難以滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體老齡化后的代際承接需要。

誠然，土地制度創(chuàng)新面臨著現(xiàn)實(shí)困境，其改革過程也存在潛在的制度風(fēng)險(xiǎn)，但也是鄉(xiāng)村振興的客觀要求和必由之路，鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)必須尋找土地制度創(chuàng)新的“最佳實(shí)踐”與可行路徑，以期復(fù)制推廣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興。

3 集聚提升型村莊的土地制度創(chuàng)新探索：S村的土改實(shí)踐

3.1 選點(diǎn)依據(jù)與個(gè)案概述

集聚提升型村莊是我國農(nóng)村的大多數(shù)，通常遠(yuǎn)離城市且無旅游資源。基于代表性原則和可復(fù)制性原則，本文選擇了蘇北地區(qū)的S村，并長期追蹤S村的土地改革動向與農(nóng)戶參與意愿，以期通過S村的改革模式為我國集聚提升型村莊土地制度創(chuàng)新提供借鑒。

泗洪縣位于蘇北宿遷市境內(nèi)，下轄3個(gè)街道、13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2019年GDP總額為495.45億元，位于江蘇41個(gè)縣（含縣級市，不含區(qū)）的第33位，第一產(chǎn)業(yè)占比為16.4%，也為全國平均值的1倍以上，是我國典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。泗洪縣戶籍人口為109.52萬人，常住人口為89.92萬人，城鎮(zhèn)人均GDP為29303元，農(nóng)村人均可支配收入為17713元，為41縣市中第38位。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口流動結(jié)構(gòu)等均表明泗洪縣為典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。S村距離縣城約6 km，由9個(gè)村民小組構(gòu)成，近年來由于城鄉(xiāng)及區(qū)域的收入剪刀差，大量農(nóng)民外流，該區(qū)空心化特征明顯，也面臨著傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)所具有的產(chǎn)業(yè)空心化、人口空心化及治理空心化等問題，為典型的集聚提升型村莊。

3.2 S村土地制度演進(jìn)及其效果

2010年，該村尚未開啟土地改革，但受快速城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)收入差距影響，大量青壯年外出務(wù)工，致使村莊常住人口數(shù)僅為戶籍人口的40%左右;同時(shí)，部分農(nóng)民完成向城市搬遷后，其宅基地閑置破敗。該村農(nóng)地主要由老人經(jīng)營，老人農(nóng)業(yè)特征極其明顯，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地也面臨著產(chǎn)權(quán)不明的困境，且大量灘涂、溝渠等小塊土地歸屬模糊。

3.2.1 第一階段：“三個(gè)集中”改革

2011年，為了應(yīng)對農(nóng)地經(jīng)營低效、宅基地閑置、集體土地權(quán)屬不明的困境，該村響應(yīng)縣政府號召，進(jìn)行了“三個(gè)集中”改革，其中最重要的就是土地集中與人口集中。通過對農(nóng)民進(jìn)行拆遷補(bǔ)助的形式，將農(nóng)民集中安置于現(xiàn)代化新型小區(qū)，由宅基地復(fù)墾出的農(nóng)地的承包權(quán)分配給原戶主。農(nóng)村土地重新確權(quán)登記，在尊重農(nóng)民意愿的前提下統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。值得強(qiáng)調(diào)的是，該村的土地改革并非激進(jìn)式地強(qiáng)制推動，而是以漸進(jìn)式的動員為主，在農(nóng)民集中安置階段，該村進(jìn)行了長達(dá)4個(gè)月的政策宣傳，由鎮(zhèn)村干部逐戶宣傳;同時(shí)，對于不愿搬遷的農(nóng)民，不予強(qiáng)制搬遷，而強(qiáng)調(diào)“用效果說話”，以先搬遷者的實(shí)踐效果來激勵(lì)后搬遷者;此外，合理分配增減掛鉤帶來的收益，盡可能地實(shí)現(xiàn)拆遷款與購房款相等，且在拆舊居而未交付新居空擋，予以租房補(bǔ)助，最大限度的保證政策平穩(wěn)運(yùn)行。在土地集中環(huán)節(jié)，仍遵循著加強(qiáng)引導(dǎo)，農(nóng)民自愿的原則。若農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)，則在村莊邊界重新劃一塊不低于原有土地面積、質(zhì)量的土地予以耕種，保證連片現(xiàn)代化經(jīng)營。

通過“三個(gè)集中”改革，有效地實(shí)現(xiàn)了連片現(xiàn)代化經(jīng)營，盤活了農(nóng)村閑置土地，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)興旺，通過“三個(gè)集中”改革，新增耕地約17.33 hm2，承包權(quán)無償劃撥農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上統(tǒng)一流轉(zhuǎn)至種植大戶。農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地，每667 m2獲得租金850元/年，且與水稻價(jià)格掛鉤，隔年調(diào)整。此外，通過流轉(zhuǎn)土地有效地解放了農(nóng)村剩余勞動力，農(nóng)民能夠通過外出務(wù)工、給經(jīng)營大戶務(wù)工等形式獲得收益，大大提升了農(nóng)民收入。在土地整治之前，該村2000余人中，常年有600余人居村專職務(wù)農(nóng)，戶均務(wù)農(nóng)收入僅1.1萬元左右;而土地集中后，約150人常年受聘于農(nóng)業(yè)公司，為公司穩(wěn)定的零工（雖然農(nóng)業(yè)公司的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平已極大提高，但是部分環(huán)節(jié)仍需人工經(jīng)營），日均收入100、120、200元不等，僅單人的年收入已達(dá)原來戶均1.1萬元標(biāo)準(zhǔn)。此外，剩下450人中，約一半進(jìn)城或就地務(wù)工，單人年收入2萬～5萬元不等，收入總體顯著提升。

3.2.2 第二階段：全域土地整治

2016年，為了進(jìn)一步完善土地制度與利用格局，打造地方樣板，該村開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，對村莊內(nèi)的灘涂、河溝等閑置無主土地進(jìn)行清理。同時(shí)，按照現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)生產(chǎn)需要，平整農(nóng)地坡度、調(diào)整電線高度、水網(wǎng)疏浚、道路拓寬，保證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營需要，由村集體進(jìn)行土地用途監(jiān)管和流轉(zhuǎn)管理。同時(shí)，培育并招募新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將原有的稻麥輪作改為大棚農(nóng)業(yè)、果樹農(nóng)業(yè)與稻麥輪作并存的立體化產(chǎn)業(yè)格局。此外，村集體積極培育新鄉(xiāng)賢和生態(tài)環(huán)境整治，旨在打造現(xiàn)代化示范村，動員老黨員、村校老教師參與環(huán)境監(jiān)督。

通過全域土地整治，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了土地、資本、企業(yè)家才能的有效組合，進(jìn)一步強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)興旺與農(nóng)民富裕的新格局。截至2019年，該村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已初具規(guī)模，混合農(nóng)業(yè)收益明顯，已引進(jìn)的3家農(nóng)業(yè)種植大戶和在本村培育的20余家種植大戶，其經(jīng)營模式、經(jīng)營理念現(xiàn)代化特征明顯;而農(nóng)民大量外出務(wù)工，部分老人受雇于20余家種植大戶，收入均顯著提升。同時(shí)，通過賦權(quán)村集體進(jìn)行用途管制與流轉(zhuǎn)管理，強(qiáng)化并具象化了村集體的所有權(quán)，有效地保證了治理有效;引入新鄉(xiāng)賢參與生態(tài)環(huán)境管制與監(jiān)管，實(shí)際上也助力鄉(xiāng)風(fēng)文明、生態(tài)宜居的治理體系。但與此同時(shí)，該種經(jīng)營模式也存在2種困境：（1）生活富裕并非共同富裕，原有生計(jì)脆弱家庭在新的土地格局下仍然較為貧困（調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)1戶父母去世，祖母帶2個(gè)孫輩，以及2戶孤寡老人仍處于貧困邊緣）;（2）經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方?jīng)_突明顯，經(jīng)營者難以滿足農(nóng)戶地租提升需求，且少量農(nóng)戶有退出流轉(zhuǎn)意愿，使得規(guī)模經(jīng)營的存續(xù)存在困難。

3.3 案例分析：S村土地改革促鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐路徑

3.3.1 土地制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的必然要求，能夠有效地助力鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

首先，土地制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺與生活富裕的前提與基礎(chǔ)，其中介變量為制度創(chuàng)新帶來的集中經(jīng)營與農(nóng)村勞動力的解放。S村對土地的整理有效實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕，具體而言，S村通過集中連片和土地整治構(gòu)造了規(guī)?；?jīng)營面積，并通過內(nèi)部制度引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了集中流轉(zhuǎn)，有效吸引了城市資本注入土地與技術(shù)專家經(jīng)營土地，而使得土地績效最大化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展;而與此同時(shí)，農(nóng)民保留地租的同時(shí)，解放了自身人力資源，加速了單一農(nóng)業(yè)經(jīng)營的家庭業(yè)態(tài)向多樣化就業(yè)轉(zhuǎn)化，即低收入向高收入的轉(zhuǎn)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了生活富裕。其次，空間的整治強(qiáng)化了鄉(xiāng)村宜居程度，其中介變量為生活方式轉(zhuǎn)化。S村的空間整治使得農(nóng)民由分散居住向集中居住、農(nóng)家小院向現(xiàn)代樓房轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)殖行為在新式住房中難以實(shí)現(xiàn)，而亂扔垃圾等行為更易被鄰居感知，進(jìn)而能有效降低不文明行為并提升生態(tài)宜居水平。再次，土地制度改革能有效強(qiáng)化村莊治權(quán)，進(jìn)而推動治理有效的實(shí)現(xiàn)。我國農(nóng)村土地集體所有的背景下，土地改革往往伴隨著村集體的審批、監(jiān)管等權(quán)限的擴(kuò)張，使得村集體有更大的權(quán)威來推動鄉(xiāng)村治理，進(jìn)而能夠有效彌補(bǔ)空心化下治理權(quán)能流失困境，助推治理有效。最后，鄉(xiāng)賢力量的引入一定程度上提升了鄉(xiāng)村文明程度。鄉(xiāng)村道德權(quán)威的引入，能夠?qū)︵l(xiāng)村精神文明建設(shè)發(fā)揮導(dǎo)向作用，提升鄉(xiāng)風(fēng)文明水平。由此可知，土地制度創(chuàng)新既是鄉(xiāng)村振興的客觀要求，又是鄉(xiāng)村振興的必由之路，土地資源的有效盤活直接作用于鄉(xiāng)村發(fā)展與振興。

3.3.2 集聚提升型村莊存在著特定的治理路徑，即“土地整治+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育”

集聚提升型村莊通常以人口大量外流、老人農(nóng)業(yè)為典型特征，而該模式下農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系更新滯緩，人地粘度降低。故而，S村的土地制度創(chuàng)新或可為該類農(nóng)村提供一種新路徑，即通過“土地整治”實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的有效利用和農(nóng)地的集中連片，并建設(shè)配套機(jī)用道路、溝渠、坡度的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;同時(shí)，通過“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”來推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的優(yōu)化升級，而集中流轉(zhuǎn)的模式也有效地解放了剩余勞動力，并通過就業(yè)方式多元化有效提升了農(nóng)戶生計(jì)水平。此外，“三塊地”并非割裂地存在，而需系統(tǒng)性治理。既往研究通常獨(dú)立地研究宅基地、農(nóng)用地或集體經(jīng)營性建設(shè)用地等某塊土地，而在實(shí)際治理實(shí)踐中，“三塊地”可互相轉(zhuǎn)化，諸如S村的宅基地向耕地轉(zhuǎn)化。

3.3.3 鄉(xiāng)村振興難有完美無缺的路徑，仍存在著風(fēng)險(xiǎn)與不足

S村的以土地制度創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村振興的模式，雖然明顯使得鄉(xiāng)村由衰敗走向振興，但該模式中仍存在著明顯的不足。一方面，是鄉(xiāng)村振興于農(nóng)民個(gè)體而言的非同步性，即多數(shù)農(nóng)民生活得到了明顯提升，但仍存在著部分農(nóng)民仍停滯不前，甚至仍在貧困線徘徊，但該原因并非土地制度改革所誘發(fā)的新困頓，而是土地制度創(chuàng)新并非鄉(xiāng)村振興的帕累托最優(yōu)，而是帕累托改進(jìn)，對于部分勞動能力匱乏的家庭仍需以社會保障制度創(chuàng)新予以改善;另一方面，該種鄉(xiāng)村振興模式仍存在著不確定因素，即農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿問題，影響著該模式的可持續(xù)性。盡管如此，該模式也為我們推進(jìn)集聚提升型區(qū)域鄉(xiāng)村振興提供了可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，而在復(fù)制推廣過程中需與地方特色相結(jié)合。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興不應(yīng)追求一勞永逸的實(shí)踐路徑，而應(yīng)樹立適應(yīng)性治理思維，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展階段，不斷調(diào)適實(shí)踐模式，推動鄉(xiāng)村的漸進(jìn)式振興。

4 結(jié)論與討論

分類治理與分類振興是鄉(xiāng)村振興的最佳抉擇，土地制度作為農(nóng)村的根本制度之一，其實(shí)踐與創(chuàng)新也應(yīng)注重區(qū)域異質(zhì)性。本文突破原有將鄉(xiāng)村作為同質(zhì)性整體的土地改革研究視角，強(qiáng)調(diào)區(qū)域間人地粘度、人口流動等差異性，旨在探索鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)區(qū)域——集聚提升型村莊土地制度創(chuàng)新的實(shí)踐路徑，以期推動鄉(xiāng)村土地資源的分類治理與有效盤活。本文通過江蘇泗洪S村土地改革實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，土地制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的必然要求。而作為人口外流、人地粘度降低的集聚提升型村莊可通過“土地整治+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育”的模式，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、公共空間再造與共同體重塑，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村振興。但同時(shí)應(yīng)警惕該模式下農(nóng)民發(fā)展的非同步性和不確定性困境。故而未來集聚提升型村莊應(yīng)發(fā)揮土地制度創(chuàng)新引領(lǐng)的鄉(xiāng)村發(fā)展的作用，同時(shí)預(yù)防潛在風(fēng)險(xiǎn)與不足，從而積極穩(wěn)妥地推動鄉(xiāng)村振興。

集聚提升型村莊是全國農(nóng)村的大多數(shù)與鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，土地制度創(chuàng)新能有效推動該類村莊走向振興，但土地制度創(chuàng)新并非獨(dú)立存在，而應(yīng)完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化“三塊地”改革的統(tǒng)籌視角，以期保證改革實(shí)踐的有效運(yùn)行。集聚提升型村莊土地制度改革應(yīng)加強(qiáng)推進(jìn)包括宏觀方面的人才供給機(jī)制、城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)、農(nóng)村金融體系再造、失宅失地農(nóng)民預(yù)防與保障體系建設(shè)，以及微觀方面的集體經(jīng)營性建設(shè)用地適度放活、承包地規(guī)模經(jīng)營、宅基地多樣式退出等改革。具體而言：一是完善人才供給體系，包括人才培訓(xùn)體系、建立校村對接體系和人才下鄉(xiāng)體系;二是城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場建立是放活土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要前提，既需建設(shè)城鄉(xiāng)征地統(tǒng)一市場，又需完善城鄉(xiāng)間土地經(jīng)營（使用）權(quán)流轉(zhuǎn)市場;三是農(nóng)村金融市場是土地改革的金融支撐，需完善農(nóng)地抵押體系、農(nóng)民經(jīng)營信貸體系、農(nóng)民經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系;四是農(nóng)地作為國家穩(wěn)定器和蓄水池，其功能發(fā)揮基于保障性權(quán)能，故而土地改革必須建立農(nóng)民失宅失地預(yù)防與保障體系;五是集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)放寬流轉(zhuǎn)對象限制和適度放活流轉(zhuǎn)用途;六是承包地因其投入回報(bào)周期短，且本身作為生產(chǎn)資料，而普適性可適用于三權(quán)分置，同時(shí)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營具備更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)效益，故而需探索三權(quán)分置背景下承包地規(guī)模經(jīng)營體系;七是集聚提升型村莊廣泛分布于全國各地區(qū)，諸如人地粘度、地方財(cái)政水平等稟賦存在差異，而宅基地建設(shè)匯報(bào)周期較長，三權(quán)分置模式普遍不適宜遠(yuǎn)離城郊、缺乏旅游潛力的集聚提升型村莊，故而應(yīng)探索諸如土地整治、村規(guī)民約等多種形式推出方式。此外，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)注重政策的漸進(jìn)式推進(jìn)，恰如S村土地改革歷程，注重政策動員、合理分配政策紅利、充分尊重農(nóng)民意愿，避免諸如“合村并組”“集中安置”等政策激進(jìn)式推進(jìn)帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，以期實(shí)現(xiàn)土地制度創(chuàng)新實(shí)踐的平穩(wěn)運(yùn)行與鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)展。

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