人工智能時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的預(yù)算信息公開(kāi)

王宏

摘? ?要： 人工智能時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放給傳統(tǒng)行政治理理念和治理體系帶來(lái)了新的變革與風(fēng)險(xiǎn)，依存于政府信息公開(kāi)制度之下的預(yù)算信息公開(kāi)也在新的治理變革的趨勢(shì)下暴露出許多新的問(wèn)題。隨著以復(fù)雜、多元和碎片化為特征的數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，現(xiàn)有的政府信息公開(kāi)理論不足以有效抑制政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)法回應(yīng)政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息公開(kāi)的有效治理的需求。如何界定“信息”或“數(shù)據(jù)”權(quán)屬，如何打破傳統(tǒng)封閉行政管理模式對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的壁壘，如何實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)從“信息孤島”到“數(shù)據(jù)開(kāi)放共享”的轉(zhuǎn)變，這些問(wèn)題的解決亟待實(shí)現(xiàn)從行政管制到多元共治理念的轉(zhuǎn)變，也需要構(gòu)建預(yù)算信息公開(kāi)與共享的多元監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 預(yù)算信息公開(kāi);治理變革;法治化;政府大數(shù)據(jù);人工智能

中圖分類號(hào)：TP18? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1004-8634（2021）04-0089-（10）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.04.010

人工智能的發(fā)展離不開(kāi)三大要素：算法、算力和大數(shù)據(jù)。近年來(lái)，國(guó)家政策導(dǎo)向充分表明大數(shù)據(jù)正成為國(guó)家治理層面新的方式和合作治理的新模式。1 從實(shí)踐來(lái)看，大數(shù)據(jù)對(duì)于預(yù)算信息公開(kāi)確實(shí)帶來(lái)了前所未有的積極變革，一方面人工智能技術(shù)帶來(lái)行政工作效率的突飛猛進(jìn)，另一方通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，使不同部門不同階段政務(wù)行為高度融合，促進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)程序高效透明，這是傳統(tǒng)依靠人工收集、處理信息所無(wú)法達(dá)到的。但是在其實(shí)施中也暴露出許多問(wèn)題，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放2 與預(yù)算信息公開(kāi)在立法、執(zhí)法上也存在差異，如何處理好數(shù)據(jù)開(kāi)放技術(shù)運(yùn)用過(guò)程中信息公開(kāi)與個(gè)人信息自決的法律問(wèn)題，如何解決預(yù)算信息公開(kāi)主體與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主體不一的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如何在政府決策固化的模式下依靠數(shù)據(jù)開(kāi)放技術(shù)實(shí)現(xiàn)更有效、更合理的預(yù)算監(jiān)督，都成為擺在我們面前值得探討的法律問(wèn)題。

一、人工智能時(shí)代的數(shù)據(jù)開(kāi)放與預(yù)算信息公開(kāi)

1.信息與數(shù)據(jù)

隨著大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合發(fā)展，一個(gè)集信息流、數(shù)據(jù)流、技術(shù)流于一體，基于萬(wàn)物萬(wàn)聯(lián)、跨界融合、人機(jī)共生以及高度自動(dòng)化的人工智能時(shí)代逐漸來(lái)臨。人工智能的到來(lái)生成了新事物，也對(duì)傳統(tǒng)法律概念構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在“數(shù)據(jù)與信息的概念”這一問(wèn)題上，很多學(xué)者都認(rèn)為，數(shù)據(jù)與信息是有區(qū)別的。如鄭磊認(rèn)為，“‘?dāng)?shù)據(jù)是第一手的原始記錄，既未經(jīng)加工與解讀，又不具有明確意義，而‘信息則是經(jīng)過(guò)連接、加工或解讀之后被賦予了意義的數(shù)據(jù)”。1鄭躍平等認(rèn)為，“與結(jié)構(gòu)化的信息不同，數(shù)據(jù)是一種未經(jīng)過(guò)加工的原始資源，往往處于孤立和分散的狀態(tài)，具有半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的特征”。2

盡管學(xué)界較為一致地認(rèn)為“信息”和“數(shù)據(jù)”兩者是有著明顯區(qū)別的，但是在中央和地方立法中卻往往存在混用的現(xiàn)象。表1以國(guó)務(wù)院、最高人民法院、貴陽(yáng)、杭州、上海為例，列舉了在信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放方面不同的法律文件規(guī)定。

從表1來(lái)看，基本可以分為兩類：一種是認(rèn)為“信息”和“數(shù)據(jù)”是一致的，如貴陽(yáng)市政府對(duì)兩者的定義是完全一致的。另一類則是在文本上存在不一致，主要的區(qū)別有以下幾個(gè)方面：

第一，“數(shù)據(jù)開(kāi)放”的主體與“信息公開(kāi)”的主體明顯不一致。如從上海市、杭州市的法律文件看，數(shù)據(jù)開(kāi)放的主體與信息公開(kāi)的主體明顯是不一致的。上海市規(guī)定中數(shù)據(jù)開(kāi)放的主體范圍要大于信息公開(kāi)的主體范圍;3 杭州市 “各級(jí)行政機(jī)關(guān)”的規(guī)定要大于“各級(jí)人民政府及其職能部門”，數(shù)據(jù)開(kāi)放的主體范圍也要大于信息公開(kāi)的主體范圍。

第二，來(lái)源方式不同。如從上海市的規(guī)定看，“信息”的來(lái)源方式是有權(quán)行政機(jī)關(guān)“制作或獲取”，“數(shù)據(jù)”的來(lái)源方式是“采集和產(chǎn)生”。具體來(lái)說(shuō)，“信息”的來(lái)源有兩種方式，一是行政機(jī)關(guān)在履行行政職權(quán)過(guò)程中制作的信息，二是行政機(jī)關(guān)在履行行政職權(quán)過(guò)程中獲取的信息。信息公開(kāi)的過(guò)程包含了行政機(jī)關(guān)能動(dòng)作為的內(nèi)涵，無(wú)論是制作的還是獲取的，行政機(jī)關(guān)在信息的制作上享有更大的自由裁量權(quán)。而數(shù)據(jù)的采集更多牽涉到個(gè)人信息的隱私權(quán)。由于數(shù)據(jù)開(kāi)放的主體并不都是行政機(jī)關(guān)，更強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)集成而非信息制作，因而在數(shù)據(jù)開(kāi)放上，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)相對(duì)較小。

第三，“數(shù)據(jù)開(kāi)放”與“信息公開(kāi)”的范圍不同。1如從最高人民法院《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條的規(guī)定看，“數(shù)據(jù)”的范圍明顯要大于“信息”的范圍。

2.“預(yù)算信息”的界定

從《預(yù)算法》上看，不僅在第1條中明確以建立“公開(kāi)透明的預(yù)算制度”作為立法宗旨，而且多處明確規(guī)定了預(yù)算公開(kāi)，如第14條、第89條、第92條等。財(cái)政部也多次發(fā)布意見(jiàn)明確列出應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的預(yù)算信息。2 毫無(wú)疑問(wèn)，作為政府預(yù)算的基本信息屬于應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)的信息，不僅應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)，而且應(yīng)盡可能詳盡。作為預(yù)算信息公開(kāi)主體的各級(jí)政府財(cái)政部門及其他部門在預(yù)算信息公開(kāi)方面肩負(fù)著嚴(yán)格披露的義務(wù)?？梢钥闯觯?cái)政部的《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》正是體現(xiàn)了這一要求。

從預(yù)算信息本身看，可將其分為五類：一是政府預(yù)算信息，主要指行政機(jī)關(guān)在履行行政職權(quán)過(guò)程中制作和獲取的預(yù)算信息;二是人大預(yù)算信息，主要指立法機(jī)關(guān)在履行其立法監(jiān)督職能過(guò)程中制作和獲取的預(yù)算信息;三是具有公共管理和服務(wù)職能的被授權(quán)組織在行使其公共管理職能過(guò)程中制作和獲取的預(yù)算信息;四是具有公共管理和服務(wù)職能的受委托的組織在行使被委托職能過(guò)程中制作和獲取的預(yù)算信息;五是不具有公共管理和服務(wù)職能的其他組織內(nèi)部管理過(guò)程中制作和獲取的預(yù)算信息。實(shí)際上，預(yù)算信息因產(chǎn)生的原因、方式、主體、內(nèi)容的差異，并不能都納入預(yù)算信息公開(kāi)的范圍。根據(jù)《預(yù)算法》《政府信息公開(kāi)條例》，預(yù)算信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)僅包括公共預(yù)算信息，即行政機(jī)關(guān)以及被授權(quán)組織在行使其職權(quán)范圍或者授權(quán)范圍內(nèi)制作和獲取的預(yù)算信息，不包括立法機(jī)關(guān)或其他行政機(jī)關(guān)在履行立法監(jiān)督職能或行政監(jiān)督職能過(guò)程中制作和獲取的預(yù)算信息，也不包括受委托組織、不具有公共管理和服務(wù)職能的組織制作和獲取的預(yù)算信息，以及被授權(quán)組織超出授權(quán)范圍以外制作和獲取的預(yù)算信息。

3.政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、共享與預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督行為

在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面，法學(xué)界多從公私法兩個(gè)視角切入，公法視角重在關(guān)注數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策框架設(shè)計(jì)、立法保障、程序完善、標(biāo)準(zhǔn)界定等;私法視角重在關(guān)注數(shù)據(jù)的法律屬性。3在理解政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法律性質(zhì)上一般有三種：一是認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放屬于政府信息公開(kāi)的延續(xù)，兩者在具體機(jī)制上對(duì)接擴(kuò)展，是一種政府法律義務(wù)而非單純的公共服務(wù);4二是從民法視角理解，基于財(cái)產(chǎn)理論，將公共數(shù)據(jù)視為“公物”，主張其“公共性”并視為“公有財(cái)產(chǎn)”，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)納入國(guó)有資產(chǎn)管理框架;三是在前者基礎(chǔ)上將政府?dāng)?shù)據(jù)因使用目的、方式和范圍不同而對(duì)應(yīng)不同的法律屬性、適用不同的制度規(guī)則，供內(nèi)部公務(wù)使用時(shí)屬于“公用物”、公共開(kāi)放時(shí)屬于“公共用物”、商業(yè)化經(jīng)營(yíng)時(shí)屬于“國(guó)有私產(chǎn)”。1 盡管政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與信息公開(kāi)不是一種行為，也有其不同的法律法規(guī)依據(jù)，但在數(shù)據(jù)治理的模式下，信息本身就是一種數(shù)據(jù)，信息公開(kāi)本身就是一種政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的行為。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)據(jù)共享是否屬于同一種行為？在地方立法中一般認(rèn)為兩者是不同的，如從《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》第3條的規(guī)定2 可以看出，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是針對(duì)公民、法人或者其他組織的，其行為性質(zhì)屬于外部行政行為，而政府?dāng)?shù)據(jù)共享則大部分是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行為，也有發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)之間的行為。隨著加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的呼聲日益高漲，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督作為一種新型有效的監(jiān)督方式被各級(jí)人大普遍推廣和采用，各地都紛紛出臺(tái)《預(yù)算審查監(jiān)督條例》，明確將構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)的方式作為一種重要的監(jiān)督方式并付諸實(shí)施 。3 不過(guò)，盡管采取了數(shù)據(jù)化的技術(shù)，但預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)只是在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間構(gòu)建了共享平臺(tái)，屬于數(shù)據(jù)共享的一種方式，并不對(duì)公眾開(kāi)放，從性質(zhì)上看屬于立法監(jiān)督行為和行政監(jiān)督行為復(fù)合的性質(zhì)。構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)是各地人大通過(guò)制定地方性法規(guī)形式明確規(guī)定的，主要是立法監(jiān)督行為，但預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督本身涉及多個(gè)部門，如山東省濱州市構(gòu)建預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中提到“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督部門在與財(cái)政部門聯(lián)通的基礎(chǔ)上，逐步與國(guó)資、社保、稅務(wù)、審計(jì)、人行國(guó)庫(kù)等部門聯(lián)通”，4 所以，數(shù)據(jù)治理的模式下必然會(huì)包含行政機(jī)關(guān)之間的行政監(jiān)督行為。

二、數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)影響預(yù)算信息公開(kāi)的現(xiàn)狀分析

1.數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)助推預(yù)算信息公開(kāi)的積極影響

2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，5 財(cái)政部近年來(lái)也出臺(tái)了系列文件，6 對(duì)加強(qiáng)和落實(shí)地方預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)和辦法。隨著云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等人工智能新技術(shù)的大力推廣，許多地方政府都在積極推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息化，創(chuàng)新數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)新模式，以業(yè)務(wù)規(guī)范、數(shù)據(jù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以預(yù)算項(xiàng)目管理為源頭，提升預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整的信息化水平。這不僅體現(xiàn)在預(yù)算信息的數(shù)據(jù)化方面，也體現(xiàn)在創(chuàng)新打造涵蓋基礎(chǔ)信息庫(kù)、中期規(guī)劃、預(yù)算編審及預(yù)算調(diào)整的預(yù)算管理全過(guò)程的新預(yù)算一體化平臺(tái)等舉措上。

目前學(xué)界關(guān)于數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)對(duì)政府治理的積極作用基本可以達(dá)成一致認(rèn)識(shí)。盡管研究者評(píng)估的維度不同，但均持普遍肯定的態(tài)度，如公共治理維度上，典型觀點(diǎn)如何欣峰、7王山8 等;政府預(yù)算監(jiān)管維度上，典型觀點(diǎn)如王銀梅、曲豐逸、1趙術(shù)高、李珍2 等。

總的來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)對(duì)于預(yù)算信息公開(kāi)的積極影響可以歸納為以下三個(gè)方面：

第一，有助于解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的信息不對(duì)稱問(wèn)題。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，電子政務(wù)就成為提升國(guó)家治理水平的一種新的治理手段，然而，將預(yù)算數(shù)據(jù)電子化并不能解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。事實(shí)上，中國(guó)大部分政府預(yù)算單位財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)各自分散處理、數(shù)據(jù)分散存放、上下級(jí)業(yè)務(wù)脫離、財(cái)務(wù)監(jiān)控依賴上門查賬、會(huì)計(jì)信息孤立，不能很好地滿足財(cái)政部門對(duì)下級(jí)單位數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計(jì)和業(yè)務(wù)監(jiān)管的要求。大數(shù)據(jù)區(qū)別于傳統(tǒng)的電子政務(wù)，它實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的集成。通過(guò)大數(shù)據(jù)可以達(dá)到數(shù)據(jù)的跨平臺(tái)交流、跨部門合作和實(shí)時(shí)監(jiān)控。大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)必然會(huì)打破“信息孤島”等不對(duì)稱現(xiàn)象。

第二，有助于提高政府行政決策和信息公開(kāi)工作的效率。與傳統(tǒng)政府治理的低效率、高出錯(cuò)的低水平行政模式相比，數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)極大地促進(jìn)了政府的行政決策，也提升了信息公開(kāi)工作的效率。依賴人工的預(yù)算數(shù)據(jù)輸入，無(wú)論是效率還是質(zhì)量上都不可能優(yōu)于依賴信息化技術(shù)的人工智能。而數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)也在很大程度上為政府的行政決策提供了快速、高效、便捷、全面的決策支持。

第三，有助于形成多元參與的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，有利于腐敗的防控。數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)助推多元預(yù)算監(jiān)督機(jī)制形成的一個(gè)典型實(shí)例就是預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。事實(shí)上，根據(jù)全國(guó)人大工作部署的要求，各地紛紛探索建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督機(jī)制，這種數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的構(gòu)建無(wú)疑會(huì)帶來(lái)前所未有的變化。如山東費(fèi)縣建立預(yù)算在線監(jiān)督系統(tǒng)，設(shè)立了一個(gè)融部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督為一體的查詢端口，與縣財(cái)政局聯(lián)網(wǎng)，獲取財(cái)政預(yù)算支出數(shù)據(jù)，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目監(jiān)控、決算分析、政府性基金、社保基金、政府資產(chǎn)、審計(jì)整改、預(yù)警防控、資料查詢九大功能。3而軟件系統(tǒng)集中部署在財(cái)政部門，各單位都在一個(gè)信息系統(tǒng)中開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)，財(cái)政信息相互共享，能更好地滿足財(cái)務(wù)管理的需要，減少了各單位重復(fù)建設(shè)的浪費(fèi)現(xiàn)象。4 預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督在數(shù)據(jù)集成基礎(chǔ)上可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)共享和多元參與，實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)在不同部門之間共享，這是運(yùn)用傳統(tǒng)監(jiān)管手段所無(wú)法形成的局面。

2.數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)運(yùn)用于預(yù)算信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)壁壘

從技術(shù)上說(shuō)，構(gòu)建不同部門之間的預(yù)算數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息實(shí)時(shí)共享和開(kāi)放并不存在技術(shù)上的障礙，但因受制于行政決策的固化模式，常常會(huì)在具體實(shí)施時(shí)遇到法律法規(guī)、國(guó)家政策以及行政管理傳統(tǒng)模式的制約，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息從采集、制作到集成、共享、開(kāi)放的體系化，也必然在很大程度上降低公眾參與預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際效果?？傮w來(lái)看，數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)存在三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)障礙：

第一，行政管理?xiàng)l塊分割、各成一體的行政自我控制的固化模式。中國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部信息系統(tǒng)主要有預(yù)算編制系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、政府采購(gòu)執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng)、部門決算系統(tǒng)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)、內(nèi)部控制系統(tǒng)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)，目前各系統(tǒng)之間相互獨(dú)立，數(shù)據(jù)不能相互共享推送，形成一個(gè)個(gè)“信息孤島”。即使是各地構(gòu)建的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)的也僅是人大內(nèi)部的聯(lián)網(wǎng)或人大與相關(guān)財(cái)政預(yù)算部門的單向預(yù)算信息備案，并沒(méi)有向社會(huì)公眾公開(kāi)，更不要說(shuō)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通。

第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放背景下預(yù)算信息公開(kāi)與市場(chǎng)外部化的挑戰(zhàn)。隨著數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的行政法規(guī)和地方性法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與共享的法律機(jī)制正在快速構(gòu)建，政府與企業(yè)在數(shù)據(jù)開(kāi)放上開(kāi)展了全方位的合作，企業(yè)不僅提供技術(shù)平臺(tái)，也成為數(shù)據(jù)平臺(tái)具體的運(yùn)營(yíng)者。然而，一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放無(wú)法離開(kāi)企業(yè)去實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)化;另一方面，市場(chǎng)機(jī)制并不能解決政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的所有問(wèn)題，如法律責(zé)任分配、數(shù)據(jù)壟斷、個(gè)人隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)獨(dú)裁及數(shù)據(jù)倫理等問(wèn)題是市場(chǎng)本身所不能解決的。5 可以預(yù)見(jiàn)，數(shù)據(jù)將起到越來(lái)越重要的作用，而數(shù)據(jù)市場(chǎng)化本身會(huì)帶來(lái)數(shù)據(jù)獨(dú)裁、數(shù)據(jù)壟斷等外部化問(wèn)題，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)監(jiān)管的能力提出了挑戰(zhàn)。1

第三，政府預(yù)算數(shù)據(jù)內(nèi)部制作與外部采集無(wú)法避免的主觀性導(dǎo)致的數(shù)據(jù)偏向性。在信息量匱乏和交流不暢的過(guò)程中，政府主要依賴過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)判斷進(jìn)行可預(yù)測(cè)性管理。有限的信息量（政府所能獲得的信息基本都來(lái)自其內(nèi)部）導(dǎo)致政府缺少有力的治理決策信息來(lái)源，決策者大多依靠自身素養(yǎng)盡可能地尋求“足夠好”的決策，不可避免地帶有行政主觀判斷，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)偏向性。2

三、預(yù)算信息公開(kāi)運(yùn)用大數(shù)據(jù)存在的法律問(wèn)題

1.行政自我規(guī)制與信息公開(kāi)的悖論

信息公開(kāi)強(qiáng)調(diào)，“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，數(shù)據(jù)開(kāi)放則更注重?cái)?shù)據(jù)的互聯(lián)互通，但固執(zhí)于“權(quán)力增減”的行政自我規(guī)制會(huì)一直在“自我控權(quán)”的悖論里打轉(zhuǎn)繞圈。撇開(kāi)“權(quán)力”的角度，我們間接地從“信息”的視角來(lái)觀察，則行政權(quán)的不當(dāng)運(yùn)用或者濫用等問(wèn)題，在一定程度上可歸因于行政機(jī)關(guān)天然地會(huì)對(duì)信息加以保密與截留，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與公民之間、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“信息不對(duì)稱”。3 另外，預(yù)算信息公開(kāi)的范圍十分有限，還受到相關(guān)法律法規(guī)的特殊限制。除了“三安全一穩(wěn)定”的公開(kāi)例外，部分法律法規(guī)本身就對(duì)“數(shù)據(jù)”或“信息”的公開(kāi)做了限制，如《統(tǒng)計(jì)法》第25條。4 這與“互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放、共享、自由、平等的核心價(jià)值觀和技術(shù)規(guī)則”以及“無(wú)歧視、無(wú)選擇、無(wú)條件的互聯(lián)互通” 網(wǎng)絡(luò)治理準(zhǔn)則顯然是不相容的。然而，不僅政府在行政自我規(guī)制中常常采取“筑高墻”的行為，而且當(dāng)前中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)與流量也采取了越來(lái)越多的“筑高墻”行為。5 這些都與信息公開(kāi)的基本原則相悖，也不符合進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理的政府改革理念。

2.“公共預(yù)算信息”權(quán)屬爭(zhēng)議

盡管“數(shù)據(jù)”與“信息”不同，但是它們?cè)诜蓪傩陨鲜勤呌谝恢碌?。信息?shí)際上也可以視為加工后的數(shù)據(jù)。“在由數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)和智慧組成的DIKW（Data-Information-Knowledge-Wisdom）體系中，數(shù)據(jù)位于金字塔的最底層，產(chǎn)生于最原始的觀察和量度行為，是信息、知識(shí)和智慧的原材料?！? 探討兩者的法律屬性，完全可以放在一個(gè)層面上來(lái)談。數(shù)據(jù)（或信息）因其價(jià)值性、可控性與獨(dú)立性被學(xué)界普遍認(rèn)為可以成為一項(xiàng)新財(cái)產(chǎn)。7 張文顯認(rèn)為國(guó)家權(quán)力、人身人格、行為、法人、物、精神產(chǎn)品、信息七類利益或利益載體可以構(gòu)成法律關(guān)系的客體。8 然而，信息或數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬于誰(shuí)？如果將政府信息或數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬于政府，那么個(gè)人信息被政府收集后是否導(dǎo)致了財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移？信息或數(shù)據(jù)被收集后再經(jīng)過(guò)制作、傳播等過(guò)程，其在不同階段的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬是否是一致的？公共預(yù)算信息或數(shù)據(jù)到底應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有財(cái)產(chǎn)來(lái)保護(hù)還是按照公用物來(lái)對(duì)待？1如何在數(shù)據(jù)流通過(guò)程中界定哪些數(shù)據(jù)屬于行政機(jī)關(guān)所有，哪些屬于個(gè)人信息，哪些又屬于公用物的范疇？這些問(wèn)題都有待回答。

數(shù)據(jù)集成人工智能技術(shù)往往是由外部主體提供的，他們負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)作和維護(hù)。在這一政企合作模式下，外部主體及其人員必然會(huì)實(shí)質(zhì)性地介入數(shù)據(jù)的采集、處理、制作、公開(kāi)這些特定環(huán)節(jié)，“這些技術(shù)主體將會(huì)通過(guò)自動(dòng)化系統(tǒng)對(duì)行政程序產(chǎn)生一定的潛在影響，其又并非行政機(jī)關(guān)的一部分”，2 這可能會(huì)引發(fā)該類數(shù)據(jù)的權(quán)屬爭(zhēng)議。

3.數(shù)據(jù)收集行為內(nèi)部許可的合法性質(zhì)疑

嚴(yán)格的“告知—許可—例外”隱私權(quán)保護(hù)模式至今依然在世界范圍內(nèi)流行。3 歐盟在數(shù)據(jù)治理框架下，賦予數(shù)據(jù)主體反對(duì)權(quán)和解釋權(quán)等新型算法權(quán)利，形成了算法治理的核心思路。美國(guó)則遵循技術(shù)正當(dāng)程序的思路，賦予公眾對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域算法應(yīng)用的知情、參與、異議和救濟(jì)等程序性權(quán)利，著力構(gòu)筑以算法問(wèn)責(zé)為核心的外部治理框架。4 美國(guó)《隱私法》第3條第1款對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)中的隱私權(quán)保護(hù)”做了原則性規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)在尚未取得公民的書(shū)面許可前，不得公開(kāi)關(guān)于此人的記錄”，而緊接著在第2款列舉了“機(jī)關(guān)內(nèi)部使用”“常規(guī)使用”及“緊急情況下，基于健康或安全”等“無(wú)需本人同意”的12種例外情況。5 在新浪訴脈脈一案中，法院認(rèn)為，數(shù)據(jù)開(kāi)放的前提是必須獲得用戶個(gè)人與平臺(tái)的同時(shí)授權(quán)。而且，法院為了強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的重要性，還提出了“用戶授權(quán)”+“平臺(tái)授權(quán)”+“用戶授權(quán)”的“三重授權(quán)”模式，即數(shù)據(jù)的提供方首先取得用戶同意而收集數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)提供方向第三方平臺(tái)授權(quán)使用此類信息時(shí)，第三方平臺(tái)還應(yīng)當(dāng)明確告知用戶其使用的目的、方式和范圍，再次取得用戶的同意。6 法院的這一判決理由意味著，個(gè)人和平臺(tái)對(duì)于數(shù)據(jù)都擁有一定的權(quán)利主張，數(shù)據(jù)在一定程度上為個(gè)人與平臺(tái)所共有。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放涉及的信息也必然包括預(yù)算信息，7政府部門在收集、存儲(chǔ)、制作和運(yùn)用預(yù)算信息過(guò)程中必然會(huì)向社會(huì)和公眾收集數(shù)據(jù)。然而，在預(yù)算信息公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定中，政府在收集、存儲(chǔ)、制作和運(yùn)用預(yù)算信息時(shí)并沒(méi)有相應(yīng)的許可制度設(shè)計(jì)，這使得政府有權(quán)部門（包括行政機(jī)關(guān)以外的具有公共管理職能的組織）在預(yù)算信息化公開(kāi)中，對(duì)于向社會(huì)和公眾收集的信息及其后期存儲(chǔ)、制作和運(yùn)用缺乏制約的條款。8 雖然在相關(guān)法律中也有“認(rèn)證”的規(guī)定，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》第17條、第23條、第24條，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)規(guī)定了“認(rèn)證”制度：一是網(wǎng)絡(luò)專用產(chǎn)品和關(guān)鍵設(shè)備的認(rèn)證和檢測(cè);二是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的資格認(rèn)證;三是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者對(duì)用戶身份的認(rèn)證，但這些均不涉及對(duì)收集信息的主體在信息公開(kāi)或者數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中行使相關(guān)權(quán)力的許可問(wèn)題。

4.“最小負(fù)擔(dān)手段原則”與預(yù)算信息公開(kāi)

最小負(fù)擔(dān)手段原則（the least onerous measure）也可稱為“最少侵害原則”“最小夠用原則”“必要性原則”，它指的是，“如果對(duì)于既定的目標(biāo)，有多種相同有效的手段，政府必須選擇對(duì)個(gè)人自由限制最小的手段”，9 這是行政法上公認(rèn)的重要原則。最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組在《中華人民共和國(guó)民法典人格權(quán)編理解與適用》一書(shū)“個(gè)人信息處理必要性原則的內(nèi)容”一節(jié)中對(duì)“必要性原則”下了定義：“所謂必要性原則，是指在從事某一特定活動(dòng)時(shí)可以收集、處理，也可以不收集、處理個(gè)人信息時(shí)，要盡量不收集、處理。在必須使用并征得權(quán)利人許可時(shí)，要盡量少地進(jìn)行收集、處理。這應(yīng)是必要原則在個(gè)人信息收集方面的體現(xiàn)。必要原則也被稱為最小化原則或最少夠用原則?！敝軡h華認(rèn)為，“最少夠用原則，除與個(gè)人信息主體另有約定外，只處理滿足個(gè)人信息主體授權(quán)同意的目的所需的最少個(gè)人信息類型和數(shù)量。目的達(dá)成后，應(yīng)及時(shí)根據(jù)約定刪除個(gè)人信息”。1 預(yù)算信息公開(kāi)作為一項(xiàng)行政行為也必然要求符合必要性原則，政府有關(guān)部門在收集信息過(guò)程中不僅應(yīng)當(dāng)向公眾和企業(yè)履行告知義務(wù)，告知收集目的、收集范圍、未來(lái)的使用方式等基本事項(xiàng)，還應(yīng)當(dāng)采取減少數(shù)據(jù)收集頻度、減少重復(fù)收集等符合“必要性原則”的行政措施等。然而，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2010]31號(hào)）只規(guī)定了“對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的預(yù)算信息，可以不予提供”，卻沒(méi)有規(guī)定預(yù)算公開(kāi)機(jī)關(guān)在收集、存儲(chǔ)、制作和運(yùn)用信息時(shí)需要遵循的“必要性原則”。

四、人工智能時(shí)代預(yù)算信息公開(kāi)的法治路徑

1.明確“信息”權(quán)屬，形成系統(tǒng)化個(gè)人信息賦權(quán)、利用和保護(hù)的法律制度

2020年5月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》第111條和《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》第2條2 充分表明，個(gè)人信息權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利已被立法所確認(rèn)，也必將成為以后立法重點(diǎn)保護(hù)的領(lǐng)域。3 盡管在行政、民事、刑事4 領(lǐng)域中，都體現(xiàn)了對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，但誠(chéng)如前文所討論的，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的“預(yù)算信息”的權(quán)屬并不明確。民法、刑法、行政法對(duì)“信息”的法律保護(hù)不盡相同，因此，有必要“在民法、刑法、行政法等多角度形成系統(tǒng)化的個(gè)人信息賦權(quán)、利用和保護(hù)的法律制度，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人利益、數(shù)據(jù)采集方的經(jīng)濟(jì)利益與國(guó)家公共利益的有機(jī)統(tǒng)一”。5 筆者認(rèn)為，除了必須將民法、刑法、行政法領(lǐng)域的相關(guān)立法作為一個(gè)立法體系來(lái)考慮外，還需要對(duì)“預(yù)算信息”進(jìn)行區(qū)分，如僅產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公務(wù)信息、行政機(jī)關(guān)直接向社會(huì)或公眾收集的信息、行政機(jī)關(guān)在收集信息基礎(chǔ)上制作的信息等，從而更科學(xué)地確定其權(quán)屬?？偟膩?lái)說(shuō)，可以從以下三點(diǎn)來(lái)考慮：

第一，“僅產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公務(wù)信息”是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)基于履行其行政職權(quán)的需要而產(chǎn)生的內(nèi)部信息，僅供內(nèi)部公務(wù)使用。這類信息從權(quán)屬上看，若屬于必須公開(kāi)的范圍，則應(yīng)定性為“公共用物”;若屬于可以不予公開(kāi)的范圍，則應(yīng)定性為“公用物”。

第二，“行政機(jī)關(guān)直接向社會(huì)或公眾收集的信息”直接來(lái)源于社會(huì)或公眾，并未進(jìn)行過(guò)加工，無(wú)論是否經(jīng)過(guò)合法授權(quán)，從性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于“個(gè)人信息”的范疇，屬于“私有物”。當(dāng)這些信息經(jīng)過(guò)合法授權(quán)后，若向社會(huì)或公眾公開(kāi)，并不改變其私有性質(zhì)，只是在其授權(quán)的范圍內(nèi)允許行政機(jī)關(guān)使用而已（這種使用應(yīng)以授權(quán)的范圍為限）;向社會(huì)或公眾公開(kāi)后，也同樣排除第三人的非法使用。

第三，“行政機(jī)關(guān)在收集信息基礎(chǔ)上制作的信息”可以分為兩種情況。一種是收集后制作的信息僅供行政機(jī)關(guān)內(nèi)部使用，并不對(duì)外公開(kāi)，其權(quán)屬應(yīng)視情況而定：若是合法收集基礎(chǔ)上制作的信息則屬“公用物”，若是非法收集基礎(chǔ)上制作的信息則屬“私有物”。另一種是收集后制作的信息向社會(huì)或公眾公開(kāi)，其權(quán)屬也要區(qū)分不同情況：若是合法收集基礎(chǔ)上制作的信息且用于商業(yè)化經(jīng)營(yíng)則屬“國(guó)有私產(chǎn)”;若是在使用非法手段收集基礎(chǔ)上制作的信息且用于商業(yè)化經(jīng)營(yíng)則屬“私有物”;若是出于滿足公眾知情權(quán)的目的而非商業(yè)化經(jīng)營(yíng)向公眾開(kāi)放，則合法手段收集基礎(chǔ)上制作的信息應(yīng)屬“公共用物”，非法手段收集基礎(chǔ)上制作的信息則應(yīng)屬“私有物”。

2.設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，確立預(yù)算信息公開(kāi)內(nèi)部行政許可制度

正如前文所述，政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開(kāi)放涉及個(gè)人信息的收集、儲(chǔ)存、使用，在這一過(guò)程中，會(huì)存在個(gè)人信息未經(jīng)許可被收集并使用的情形。要使這種行為合法合規(guī)，途徑有兩個(gè)：一是可設(shè)置專門的數(shù)據(jù)行政管理機(jī)構(gòu)，賦予其許可行政機(jī)關(guān)收集預(yù)算信息的權(quán)力，未經(jīng)許可的機(jī)關(guān)或公共管理組織不得向社會(huì)或公眾收集信息，也不能將非法收集的信息向社會(huì)或公眾公開(kāi);二是應(yīng)承認(rèn)信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)默示許可，即當(dāng)個(gè)人被明確告知或明知其被收集的信息將用于網(wǎng)絡(luò)傳播仍然上傳個(gè)人信息，或權(quán)利人向具有法定職責(zé)的特定機(jī)構(gòu)簽發(fā)使用許可授權(quán)時(shí)，除非在其上傳時(shí)明確表示不能用于網(wǎng)絡(luò)傳播，則默示其許可信息的網(wǎng)絡(luò)傳播。在預(yù)算信息公開(kāi)中，預(yù)算信息持有人通常是信息優(yōu)勢(shì)方且容易壟斷信息，“即使其他交易者愿意花費(fèi)很大的信息搜尋成本，也難以獲得比較充分的信息。事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，信息優(yōu)勢(shì)方對(duì)信息的壟斷是產(chǎn)生信息不對(duì)稱問(wèn)題的一個(gè)重要原因”，1 “從平衡論的角度分析，既然行政許可持有人是信息優(yōu)勢(shì)方且容易壟斷信息，因此，要實(shí)現(xiàn)各方的信息均衡，就必須削弱行政許可持有人的信息優(yōu)勢(shì)，打破其信息壟斷地位”。2 在預(yù)算信息內(nèi)部許可制度欠缺的情況下，更有必要打破這種信息壟斷，設(shè)立預(yù)算信息內(nèi)部許可制度，保護(hù)個(gè)人信息權(quán)。

3.規(guī)范預(yù)算信息公開(kāi)中數(shù)據(jù)開(kāi)放的程序性規(guī)則

預(yù)算信息公開(kāi)一直未形成系統(tǒng)性的程序規(guī)則，散見(jiàn)于各個(gè)規(guī)范性法律文件之中，如《政府信息公開(kāi)條例》的第15條、第32條等。不僅如此，對(duì)于公民個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、制作和利用的程序性規(guī)則過(guò)于原則，缺乏可操作性，且賦予了行政主體很大的自由裁量權(quán)（如《政府信息公開(kāi)條例》第32條“依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息公開(kāi)會(huì)損害第三方合法權(quán)益的”，損害如何界定完全由行政主體主觀判斷）。3 信息開(kāi)放較信息公開(kāi)在法律程序規(guī)則設(shè)置上要求更高，誠(chéng)如劉定基所指出的：“政府信息開(kāi)放較政府信息公開(kāi)有更多的要求，前者強(qiáng)調(diào)政府主動(dòng)開(kāi)放相關(guān)信息，后者強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)（被動(dòng)）公開(kāi);前者強(qiáng)調(diào)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)，后者多通過(guò)閱覽、紙本復(fù)制等傳統(tǒng)方式公開(kāi)，政府信息開(kāi)放已超過(guò)政府信息公開(kāi)法制可以承載的范圍?！? 程序規(guī)則的確立在數(shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)代對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)顯得尤為重要：“在信息技術(shù)革命對(duì)物理空間的生活限制的邊界突破下，單獨(dú)設(shè)置行政程序的唯一模式也阻斷了外界信息對(duì)技術(shù)平臺(tái)內(nèi)在交易關(guān)系的及時(shí)介入。”5 因而，劉定基建言：“應(yīng)當(dāng)建立個(gè)人信息保護(hù)的正當(dāng)程序，如政府應(yīng)進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估、允許人民以書(shū)面形式對(duì)影響評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容及開(kāi)放決定表示意見(jiàn)、有公正中立的決定者等?！? 當(dāng)然，中國(guó)目前雖然欠缺統(tǒng)一的《行政程序法》，但地方立法的嘗試卻是引人注目的：“截至2019年底，全國(guó)各地總共制定了‘行政執(zhí)法程序規(guī)定32部、‘規(guī)范性文件制定程序規(guī)定100多部、‘重大行政決策程序決定170多部、‘政府信息公開(kāi)規(guī)定90部、‘行政程序規(guī)定16部?！? 其中，《湖南省行政程序規(guī)定》采用了三分結(jié)構(gòu)模式，對(duì)“行政決策+行政執(zhí)法+特別行為/應(yīng)急行為”分別設(shè)計(jì)相應(yīng)的行政程序，是很好的嘗試。然而，地方性立法除了存在差異化外，從立法法角度看，由地方立法先行先試，上位法缺位，難免面臨合法性質(zhì)疑。而且數(shù)據(jù)開(kāi)放背景下的預(yù)算信息公開(kāi)，無(wú)法直接適用地方程序規(guī)則，因此，有必要在《行政程序法典》出臺(tái)之前，先行修改《政府信息公開(kāi)條例》，或者由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確預(yù)算信息公開(kāi)的程序性規(guī)則。如可在《信息公開(kāi)條例》中增加收集個(gè)人信息的前置許可程序和權(quán)利人明示同意程序;可對(duì)第15條和第32條的規(guī)定進(jìn)一步具體化;可明確“第三方的同意程序”等。

4.構(gòu)建預(yù)算信息公開(kāi)與共享的多元監(jiān)督機(jī)制

信息的開(kāi)放與共享要求多元合作和共治，僅靠一方是無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的。人工智能時(shí)代的預(yù)算信息公開(kāi)也必然體現(xiàn)這一要求，如果不尋求與企業(yè)合作、多元共治，在傳統(tǒng)行政機(jī)制下的各自為政、單兵作戰(zhàn)，完全無(wú)法適應(yīng)數(shù)據(jù)化的要求。事實(shí)上，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的有益嘗試已經(jīng)包含了多元共治的理念。數(shù)據(jù)治理時(shí)代，需要進(jìn)一步擴(kuò)大多元監(jiān)督的主體及合作的范圍。數(shù)據(jù)能力在世界范圍內(nèi)正成為評(píng)價(jià)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，預(yù)算信息公開(kāi)也必然包含更加開(kāi)放、更加包容和更加透明的公開(kāi)原則。如果說(shuō)人工智能時(shí)代未到來(lái)前，行政自我規(guī)制可以實(shí)現(xiàn)自我運(yùn)行，那么，在人工智能時(shí)代，面對(duì)更加開(kāi)放的世界和行政法治，必須打破行政自我規(guī)制、自我壟斷的壁壘，構(gòu)建起預(yù)算信息公開(kāi)與共享的多元監(jiān)督機(jī)制。

Abstract： The opening of government data in the era of artificial intelligence has brought new changes and risks to traditional administrative governance concepts and governance systems. The disclosure of budget information under the government information disclosure system has also exposed many new problems under the trend of new governance reforms. With the advent of the data era characterized by complexity， diversification and fragmentation， the existing government information disclosure theory is not sufficient to effectively suppress the legal risks caused by government data disclosure， nor can it respond to the governments demand for effective governance of budget information disclosure in the process of data openness. How to define the ownership of “information” or “data”， how to break the barriers of the traditional closed administrative management model to data opening， and how to realize the transformation of information disclosure from “information islands” to “data open sharing”， the solution of these problems urgently needs to realize the transformation from administrative control to the concept of multiple co-governance， and it is also necessary to build a multiple supervision mechanism for the disclosure and sharing of budget information.

Key words： disclosure and sharing of budget information， governance change， legalization， government big data， artificial intelligence

（責(zé)任編輯：蘇建軍）