黨領導法治建設的百年征程與經(jīng)驗

馮玉軍

中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終堅持高舉馬克思主義理論與中國實踐相結合的偉大旗幟，深刻總結國內(nèi)外國家和法律制度建設的正反兩方面經(jīng)驗，面對挑戰(zhàn)和問題不斷創(chuàng)新和發(fā)展法治理論，形成了系統(tǒng)的法治理論，尤其是習近平法治思想，為全面依法治國提供了根本遵循和行動指南。

黨的領導是推進全面依法治國的根本保證，這是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，是堅持黨的本質(zhì)屬性的必然要求。

法治是中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方式。中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終堅持領導人民不斷探索實踐，實現(xiàn)了從有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究向科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了從依法治國向全面依法治國、建設法治中國的偉大跨越；中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終堅持高舉馬克思主義理論與中國實踐相結合的偉大旗幟，深刻總結國內(nèi)外國家和法律制度建設的正反兩方面經(jīng)驗，面對挑戰(zhàn)和問題不斷創(chuàng)新和發(fā)展法治理論，形成了系統(tǒng)的法治理論，尤其是習近平法治思想，為全面依法治國提供了根本遵循和行動指南；中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終堅守民主建政、依法辦事的路線方針政策，經(jīng)過長期的探索實踐，走上中國特色社會主義法治道路，形成中國特色社會主義法律制度和法律體系，為當代中國發(fā)展進步、實現(xiàn)中華民族偉大復興“中國夢”提供了制度保障。

黨領導法治的理論與實踐發(fā)展

中國共產(chǎn)黨對依法治國問題的認識經(jīng)歷了一個不斷深化的過程，法治實踐也貫穿于黨領導人民進行革命建設的全部歷史。

1931年，在江西瑞金中央革命根據(jù)地頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，1941年制定了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，1946年實施了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，在這些根本大法基礎上又頒布了大量有關土地、婚姻、契約、刑法以及司法制度等方面的法律文件，為建立和鞏固新民主主義革命勝利成果奠定了牢固的制度基礎。1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領》，具有臨時憲法性質(zhì)，確立了新的國家政權與人民解放事業(yè)的偉大成果，是新民主主義革命法治建設經(jīng)驗的總結和反映。

“新中國成立初期，我們黨在廢除舊法統(tǒng)的同時，積極運用新民主主義革命時期根據(jù)地法治建設的成功經(jīng)驗，抓緊建設社會主義法治，初步奠定了社會主義法治的基礎。”具體而言，以《共同綱領》為依據(jù)，先后制定和實施了有關懲治反革命罪、貪污罪等刑事法律法規(guī)，有關婚姻家庭、土地改革、公私合營、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等民事經(jīng)濟法律法規(guī)，有關法院、檢察院和人民調(diào)解委員會等組織條例，有關刑事拘留逮捕與審判程序的法律法規(guī)。新設了各類法學教育機構，培養(yǎng)新中國發(fā)展所需要的新型法律人才。1954年通過的憲法，以根本大法形式規(guī)定了我國的國體、政體、國家機構、公民基本權利和義務，并以此為依據(jù)制定了國家機構組織法，確立了新中國立法、司法制度，標志著社會主義法治道路探索與實踐的重大突破。

1957年以后，隨著“反右”擴大化，特別是“文化大革命”十年，法制遭到嚴重破壞，教訓深刻。改革開放以后，民主法制得以恢復發(fā)展。黨的十一屆三中全會在治國理政的指導思想上“撥亂反正”，提出發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”成為新時期法制建設的基本方針。鄧小平提出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！?981年6月召開的十一屆六中全會通過了《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，強調(diào)要把逐步建設高度民主的社會主義政治制度作為社會主義革命的根本任務之一，根據(jù)民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關，在基層政權和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主，完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量，使社會主義法制成為維護人民權利，保障生產(chǎn)秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級敵人破壞活動的強大武器。這個階段，以制定1982年憲法和民法通則、刑法、刑事訴訟法等一系列重要法律為標志，推進多輪民主與法制變革，重建社會管理秩序，保障基本人權和民主，確定建立社會主義市場經(jīng)濟法律體系的戰(zhàn)略取向，初步實現(xiàn)了社會治理的法律化、制度化。

之后，進入社會主義法治快速發(fā)展時期。1996年，黨的十五大明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略。法治的地位和作用獲得空前重視，法律價值成為國民精神和國家形象的重要元素，法律權威日益受到執(zhí)政黨和國家機關的維護和尊重，憲法權威、保障人權、限制公權、程序公正等法律原則在法律規(guī)范體系建構和法律實施中得到體現(xiàn)，法律宣傳和普及水平日益提升，法學教育和法律研究日益繁榮。

2012年，黨的十八大作出全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署。十八屆三中全會進一步把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，強調(diào)既要堅持人民當家作主的政治基礎，又要通過持續(xù)的制度創(chuàng)新和法治進步提升社會主義制度優(yōu)越性；十八屆四中全會則由線到面、由面到體，凝聚全黨全國人民智慧，確立了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標，科學系統(tǒng)地提出全面推進依法治國的基本原則、工作布局和重點任務，這是當代中國社會主義法治建設史上的第三次重大突破，標志著中國進入法治新時代。

黨的十九大以來，中國特色社會主義法治理論隨著法治實踐的發(fā)展不斷得以豐富，隨著中國特色社會主義制度和國家治理體系的形成完善不斷得到檢驗，最終形成并確立了習近平法治思想。

黨的領導是社會主義法治之魂

黨的領導是推進全面依法治國的根本保證，這是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，是堅持黨的本質(zhì)屬性的必然要求。

法治國家建設必須堅持黨的領導。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展的“定海神針”。堅持和加強黨對社會主義法治國家建設的全面領導，是全面依法治國的題中應有之義。究其原因，其一是由中國特色社會主義的本質(zhì)所決定的。中國特色社會主義法治國家建設是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，堅持和加強黨的領導也是法治國家建設的根本所在。其二是由社會主義法治國家建設的性質(zhì)決定。依法治國首先是我們黨提出來的，把依法治國上升為黨領導人民治理國家的基本方略也是我們黨提出來的。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，才能確保法治國家建設的社會主義性質(zhì)和正確的政治方向，才能實現(xiàn)人民當家作主，才能有序推進國家和社會生活制度化、法治化。只有堅持和加強黨對法治國家建設的領導，才能更好發(fā)揮全面依法治國在“四個全面”戰(zhàn)略布局中的基礎性、保障性作用，才能充分彰顯法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的獨特價值。其三是由統(tǒng)籌推進社會主義法治國家建設的現(xiàn)實需求所決定。全面推進依法治國是一項系統(tǒng)工程，充滿了復雜性、長期性，需要付出長期艱苦的努力。當前，全面依法治國任務依然繁重。立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環(huán)節(jié)，法治領域改革面臨許多難啃的硬骨頭，迫切需要從黨中央層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總體設計。只有堅持和加強黨的領導，才能有效克服和解決法治國家建設中的諸多挑戰(zhàn)與難題，才能實現(xiàn)建設社會主義法治體系和社會主義法治國家的總體目標。

同時，堅持全面依法治國是深刻總結我國社會主義法治建設成功經(jīng)驗和深刻教訓作出的重大抉擇。在領導新民主主義革命的過程中，我們黨就注重運用法律手段鞏固革命成果，不斷推進革命根據(jù)地和解放區(qū)法制建設，積累了豐富的法制建設經(jīng)驗和成果。新中國成立初期，我們黨在廢除舊法統(tǒng)的同時，積極運用新民主主義革命時期根據(jù)地法制建設的成功經(jīng)驗，抓緊建設社會主義法治，初步奠定了社會主義法治的基礎。而且，堅持全面依法治國是新時代建設中國特色社會主義的內(nèi)在要求。黨的十九大強調(diào)“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”。從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”到“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，我們黨對法治的認識提高到了一個前所未有的高度。只有在黨的堅強有力的領導下，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢，發(fā)揮各級黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨員先鋒模范作用，凝聚社會各界和廣大人民群眾的智慧和力量，才能有效破除全面推進依法治國過程中的各種困難和障礙，順利實施建設中國特色社會主義法治體系的各項改革和發(fā)展舉措。

把黨的領導貫徹到依法治國全過程

習近平總書記指出：“堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須具體體現(xiàn)在黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。”必須推進黨的領導制度化、法治化，不斷完善黨的領導體制和工作機制，把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面。

堅持黨的領導，具體體現(xiàn)在黨領導立法上，是指黨要善于通過法定程序使黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵尽⑸仙秊閲曳?，從制度上、法律上保障黨的路線方針政策的貫徹實施。黨的十八屆四中全會提出，要完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨領導立法，意味著要善于通過人大立法，將黨的政策和主張上升為國家意志、變成全體人民的共識和共同行動。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！币贫ǔ鋈嗣袢罕姖M意、管用、能解決問題的法律，必須在黨的集中統(tǒng)一領導之下，抓住科學立法這個關鍵，完善立法工作機制和程序，擴大公眾對立法過程的有序參與，推進科學立法、民主立法與依法立法的有機統(tǒng)一，使各項立法整體上符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求，充分發(fā)揮立法的引領和推動作用。

堅持黨的領導，具體體現(xiàn)在黨保證執(zhí)法上，是指在黨的領導下，推進依法行政、建設法治政府，保證嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，樹立執(zhí)法公信力和法治權威。習近平總書記強調(diào)指出，法律的生命力在于實施。如果有了法律而不實施，束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。執(zhí)法是行政機關履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務的主要方式。各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。在黨的集中統(tǒng)一領導下，各級黨委要保證行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證公民法人和其他社會組織合法權益得到切實保障，堅決排除對執(zhí)法司法活動的干預。各級政府要做嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、維護法律權威的表率。各級人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監(jiān)督本單位及其工作人員模范遵守憲法法律，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權、以權謀私等行為。

堅持黨的領導，具體體現(xiàn)在黨支持司法上，是指各級黨委要支持司法機關依法獨立公正高效權威地行使司法權。習近平總書記指出：“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。所謂公正司法，就是受到侵害的權利一定會得到保護和救濟，違法犯罪活動一定要受到制裁和懲罰?！眻猿贮h對司法工作的領導與支持，是進一步深化司法體制改革、實現(xiàn)司法公平正義的重要支持和保證。只有堅持黨對司法工作的絕對領導，才能夠從根本上保障司法權力始終是圍繞著人民利益運行，為人民服務。只有堅持黨對司法工作的絕對領導，才能夠保證司法體制改革的政治方向，通過頂層設計和總體把握，對現(xiàn)有司法體制中存在的問題提出有效的改革方案。

堅持黨的領導，具體體現(xiàn)在黨帶頭守法上，是指黨的各級組織和機構以及每一個黨員都模范遵守憲法法律，依照憲法法律行使權力或權利，沒有超越憲法法律的特權，也絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。要求每一位黨員領導干部切實增強依法執(zhí)政本領，成為尊法學法守法用法的模范。習近平總書記強調(diào)指出，各級領導干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。領導干部應當不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，自覺抵制違法行為，自覺維護法治權威。

（摘自7月7日《檢察日報》。作者為中國人民大學法學院教授、習近平法治思想研究中心主任）