基于政策工具的我國中醫(yī)藥教育政策文本量化分析

孫靖凱，朱春雪，汪曉凡

（北京中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，北京 100029）

2016年《中華人民共和國中醫(yī)藥法》發(fā)布，將中醫(yī)藥發(fā)展提升到了國家戰(zhàn)略層面，同時也為中醫(yī)藥高等教育的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。中華人民共和國成立以來，我國中醫(yī)藥高等教育飛速發(fā)展，在課程體系、培養(yǎng)機制、繼續(xù)教育、對外交流等方面取得了非常矚目的成就，為中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展提供了強勁動力[1]。但是目前我國中醫(yī)藥高等教育的發(fā)展仍存在一些不足，而系統(tǒng)梳理國家層面的中醫(yī)藥教育發(fā)展相關(guān)政策，能從宏觀政策角度找出中醫(yī)藥教育發(fā)展的問題?；诖耍狙芯恳灾嗅t(yī)藥教育政策為研究對象，從政策工具角度探究我國中醫(yī)藥教育政策的不足之處，為我國中醫(yī)藥高等教育發(fā)展提供政策建議。

1 資料與方法

1.1 資料來源

以“中醫(yī)藥教育”“中醫(yī)教育”“中醫(yī)藥人才培養(yǎng)”為檢索詞，在國務(wù)院及相關(guān)部委網(wǎng)站中進(jìn)行題名及內(nèi)容檢索。檢索時間為1997年至今，最終獲得包含關(guān)鍵詞的政策文件32篇。

1.2 政策文本納入排除標(biāo)準(zhǔn)

納入標(biāo)準(zhǔn)：（1）由政府及相關(guān)部委發(fā)布的官方政策文件；（2）政策內(nèi)容是針對中醫(yī)藥教育的規(guī)劃、決定、意見及通知等。排除標(biāo)準(zhǔn)：（1）提及中醫(yī)藥教育，但是與中醫(yī)藥人才培養(yǎng)無關(guān)聯(lián)性；（2）提及中醫(yī)藥教育，但是針對性不強的政策文件；（3）相關(guān)政策重復(fù)出現(xiàn)的只保留1篇。嚴(yán)格按照納入排除標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選，最終排除政策10篇，納入本研究的政策22篇。

1.3 研究方法

1.3.1 政策工具分類 由于政策工具能將單一維度的政策文本置于結(jié)構(gòu)化的框架中進(jìn)行分析，因此被廣泛應(yīng)用于公共政策的評價與分析之中。但是現(xiàn)階段對政策工具的分類標(biāo)準(zhǔn)尚沒有形成統(tǒng)一的規(guī)定，Rothwell等[2]將政策工具按照供需關(guān)系劃分為供給型、需求型與環(huán)境型3類，國內(nèi)也有相當(dāng)多的學(xué)者用此框架進(jìn)行了研究[3-4]。當(dāng)然，也有學(xué)者根據(jù)政策的約束效力將政策工具劃分為權(quán)威型、激勵型、能力建設(shè)型、象征與勸誡、系統(tǒng)變革和學(xué)習(xí)型工具進(jìn)行研究[5]。

由于目前中醫(yī)藥高等教育最需要解決的是供需問題，故本研究采用Rothwell的政策工具分類方法進(jìn)行分析，供給側(cè)需要解決的是中醫(yī)藥教育的師資、基礎(chǔ)設(shè)施、資金支持、信息化及教育內(nèi)容的問題，以此來推動中醫(yī)藥教育的發(fā)展。而需求側(cè)則需要從學(xué)生引進(jìn)、中醫(yī)藥教育示范項目、海外交流、產(chǎn)學(xué)研合作這幾個方面來拉動中醫(yī)藥教育的需求。環(huán)境型政策工具需要從目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、政策宣傳、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及策略性措施這幾個層面來影響中醫(yī)藥教育的發(fā)展，政策工具分析邏輯見圖1，具體的政策分類條目見表1。

圖1 中醫(yī)藥教育政策工具

表1 1997年以來我國中央政府層面發(fā)布的中醫(yī)藥教育相關(guān)政策文件

1.3.2 政策文本單元編碼 對納入研究的政策文本單元進(jìn)行編碼，編碼方法參考Lasswell編碼，比如1-1-2-2表示的是表1第一個政策中的第二章第二條，即“今后15年中醫(yī)藥教育改革和發(fā)展的主要目標(biāo)是：中醫(yī)藥教育規(guī)模適宜、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量和效益明顯提高”。對22個政策進(jìn)行文本單元編碼，最終形成104個有效的文本單元。

1.3.3 分析方法 將文本單元編碼錄入Excel中，從政策工具角度對錄入的文本單元進(jìn)行內(nèi)容分析，基于分析框架歸納政策文本單元，并進(jìn)行定量的描述性統(tǒng)計分析。

2 結(jié)果

在104個政策文本單元中，環(huán)境型政策工具占比最高，為56個（53.85%），需求型政策工具占比最低，為17個（16.35%），供給型政策工具有31個（29.81%），見表2。

表2 政策工具分布情況

2.1 供給型政策工具

我國中醫(yī)藥高等教育的供給型政策工具有31個，總體來說總量適中，但是供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布不均。其中，基礎(chǔ)設(shè)施被使用得較多，為10個，占供給型政策工具的32.26%。中醫(yī)藥教育信息化被使用得較少，為3個，占供給型政策工具的9.68%，而中醫(yī)藥教育師資、資金支持、中醫(yī)藥教育內(nèi)容政策工具的使用適中，均占供給型政策工具的19.35%。

2.2 環(huán)境型政策工具

我國中醫(yī)藥高等教育的環(huán)境型政策工具有56個，使用最多，且環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，其中中醫(yī)藥教育的目標(biāo)規(guī)劃使用最多，占環(huán)境型政策工具的32.14%，政策宣傳工具使用得最少，占環(huán)境型政策工具的3.57%，而策略性措施、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)管制分別占環(huán)境型政策工具的30.36%、26.79%、7.14%。

2.3 需求型政策工具

我國中醫(yī)藥高等教育的需求型政策工具有17個，使用最少，且需求型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)失衡，其中產(chǎn)學(xué)研合作的措施被使用得最多，占需求型政策工具的47.06%；學(xué)生引進(jìn)政策被使用得最少，占需求型政策工具的5.88%；而中醫(yī)藥教育示范項目、海外交流的使用均占需求型政策工具的23.53%。

3 討論

從整體上看，中醫(yī)藥教育政策文本包含了供給型、環(huán)境型和需求型，但是3者的整體分布并不均衡。

3.1 供給型政策工具分析

雖然供給型政策工具的使用較為適中，但是其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也存在失衡現(xiàn)象。首先，在供給型政策工具里，缺乏教育信息化的使用，在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的現(xiàn)階段，學(xué)生在傳統(tǒng)教學(xué)模式下的學(xué)習(xí)效率較低，而信息化能有效改善這一問題[6]。此外，中醫(yī)藥教育的師資、資金支持以及中醫(yī)藥教育內(nèi)容使用得也較少。師資力量、資金支持是中醫(yī)藥教育發(fā)展的保障，需要同步進(jìn)行。而中醫(yī)藥教育內(nèi)容則是中醫(yī)藥教育的內(nèi)核，制定出合理的中醫(yī)藥課程體系、規(guī)范的實踐流程及配套的繼續(xù)教育系統(tǒng)是中醫(yī)藥教育內(nèi)容需要解決的核心問題。

3.2 需求型政策工具分析

需求型政策工具是指利用學(xué)生引進(jìn)、中醫(yī)藥教育示范項目、海外交流、產(chǎn)學(xué)研合作等方式來拉動中醫(yī)藥教育的發(fā)展。由上述結(jié)果可知，需求型政策工具使用較為缺乏，造成需求型政策工具使用較少的主要原因是缺乏政府層面的學(xué)生引進(jìn)，沒有對應(yīng)的普惠政策吸引更多的學(xué)子接受中醫(yī)藥教育。同時也缺乏中醫(yī)藥教育的示范項目及海外交流政策，示范項目能為所有中醫(yī)藥院校及其他中醫(yī)藥教育機構(gòu)提供范本，從而整體提高中醫(yī)藥教育質(zhì)量。而海外交流能創(chuàng)新中醫(yī)藥教育的方式，通過融合其他國家的教育優(yōu)勢來吸引更多的人接受中醫(yī)藥教育，進(jìn)而拉動中醫(yī)藥教育事業(yè)的發(fā)展。

3.3 環(huán)境型政策工具分析

由上述研究結(jié)果可知，環(huán)境型政策工具的使用較多，但是內(nèi)部政策工具仍存在失衡的情況。首先，缺乏政策宣傳的使用，政策宣傳可以擴大中醫(yī)藥教育的參與主體范圍，讓中醫(yī)藥教育的場所不僅僅局限于中醫(yī)藥院校，此外還能鼓勵青年群體接受中醫(yī)藥教育，同時影響中醫(yī)藥教育的供需雙方，推動中醫(yī)藥教育的發(fā)展。在環(huán)境型政策工具的使用中，法規(guī)管制的使用也較少，法規(guī)管制政策工具使用不多，說明中醫(yī)藥教育領(lǐng)域不合規(guī)現(xiàn)象較少，但是為了保障中醫(yī)藥教育供需雙方的利益，也應(yīng)當(dāng)適量提高法規(guī)管制的使用。

4 建議

4.1 增加需求型政策工具的使用

為了有效吸引廣大人才接受中醫(yī)藥教育，可參照師范類院校，制定定向培養(yǎng)計劃，引進(jìn)優(yōu)秀人才，為優(yōu)秀人才免除學(xué)費等。此外，政府可以在全國中醫(yī)藥發(fā)展水平較高的地方出臺一些激勵政策，例如為中醫(yī)藥教育優(yōu)秀人才提供落戶申請資格，推動中醫(yī)藥教育優(yōu)秀人才流動到當(dāng)?shù)?。同時，政府可以為這些中醫(yī)藥教育人才提供一定額度的一次性生活補貼或是每月生活補貼。政府要充分發(fā)揮試點項目的帶頭作用，以各大中醫(yī)藥院校的優(yōu)勢學(xué)科為基礎(chǔ)開展試點。同時實施項目人才晉級獎勵制度，設(shè)立“中醫(yī)藥教育杰出人才”獎項，按照中醫(yī)藥教育人才職稱不同等級分別給予不同額度獎勵，給予為中醫(yī)藥教育發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的人才額外獎勵。以點帶面，推動形成規(guī)?；茝V格局。積極促進(jìn)各大中醫(yī)藥高校設(shè)立國際班，進(jìn)行定點培養(yǎng)，設(shè)立中醫(yī)藥海外交流專項留學(xué)基金，選送大批優(yōu)秀中醫(yī)藥教育優(yōu)秀人才參加與海外高校合作設(shè)立的培訓(xùn)項目，與海外高校聯(lián)手合作，參與國際中醫(yī)藥創(chuàng)新大賽，深入探究國內(nèi)外中醫(yī)藥教育發(fā)展模式，深化高層次中醫(yī)藥教育人才培養(yǎng)，增加中醫(yī)藥教育海外交流的政策支持。

4.2 加強中醫(yī)藥教育信息化建設(shè)，優(yōu)化供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)

供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡的最重要原因是缺乏信息化政策工具的使用，要加強信息化政策工具的使用，可從以下幾個方面制定政策。第一，促進(jìn)中醫(yī)藥院校與工信部合作，強化各中醫(yī)藥高校對建設(shè)教學(xué)環(huán)境信息化的認(rèn)識，聯(lián)系中醫(yī)藥院校信息化建設(shè)負(fù)責(zé)人，擴充中醫(yī)藥教育的慕課課程，積極促進(jìn)中醫(yī)藥高等教育信息化優(yōu)質(zhì)課程資源共享，鼓勵學(xué)生利用信息化手段自主學(xué)習(xí)；第二，促進(jìn)建設(shè)中醫(yī)藥教育系統(tǒng)，加強中醫(yī)藥教育師資隊伍的教學(xué)信息化技術(shù)培訓(xùn)，從而提升教師與學(xué)生的中醫(yī)藥教育信息化素養(yǎng)，利用創(chuàng)新信息化技術(shù)推動中醫(yī)藥教育模式革新，有利于推動中醫(yī)藥教育事業(yè)的傳承與創(chuàng)新。

4.3 加大政策宣傳力度，優(yōu)化環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)

環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡的主要原因是缺乏政策宣傳工具的使用，而有效的中醫(yī)藥教育政策宣傳能夠迅速促進(jìn)中醫(yī)藥教育事業(yè)的發(fā)展。首先，可以邀請相關(guān)專家對中醫(yī)藥教育政策的實質(zhì)和意義進(jìn)行解讀，利用新媒體和傳統(tǒng)媒體媒介發(fā)布，以此促進(jìn)公眾對中醫(yī)藥教育政策的了解。此外，在政策實施后，要對政策執(zhí)行情況與政策了解情況展開調(diào)研，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果合理調(diào)整政策內(nèi)容；同時，要在政策實施后及時收集反饋結(jié)果，通過主流媒體渠道報道中醫(yī)藥教育政策執(zhí)行過程中的成果和出現(xiàn)的問題，給制定中醫(yī)藥教育政策的相關(guān)政府部門提供豐富全面的信息，有助于中醫(yī)藥教育政策的繼續(xù)完善。