數(shù)字經(jīng)濟全球化下競爭政策協(xié)調(diào)困境與對策

林子櫻

【關鍵詞】 數(shù)字經(jīng)濟? 全球化? 競爭政策? 消費者福利

【中圖分類號】D996? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.10.015

在經(jīng)濟全球化背景下，數(shù)字經(jīng)濟是各國共同面臨的機遇和挑戰(zhàn)，各國非常重視競爭政策在激勵數(shù)字平臺創(chuàng)新發(fā)展中的重要作用。競爭、數(shù)字化與全球化的探討被置于更寬泛的政策背景下，各國以平衡和實踐為基礎，對競爭政策的定位進行重新評估，尤其注重競爭政策的協(xié)調(diào)合作。2020年10月，中國國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局與歐盟競爭司在北京聯(lián)合舉辦第20屆中歐競爭政策研討會，就競爭政策的制定與執(zhí)行進行技術討論與合作。2020年11月，歐盟委員會起草了《歐盟—美國全球變化新議程》，旨在推動“以共同的價值觀、共同利益及全球影響為基礎的全球合作”，該文件還表明，歐盟希望以2021年上半年的歐盟—美國峰會為起點，重建跨大西洋貿(mào)易與科技領域的合作關系，共同應對數(shù)字市場帶來的競爭挑戰(zhàn)。

競爭政策國際協(xié)調(diào)的復雜性

由于國家政治、經(jīng)濟體制的差異及不同時期國家利益的驅(qū)使，各國競爭政策雖能反映本國發(fā)展的需要，卻難以滿足經(jīng)濟全球化對全球數(shù)字市場競爭秩序保護的需求。[1]同時，數(shù)據(jù)的大規(guī)模泄露和消費者個人信息被不當使用等事件頻發(fā)，政府在制定數(shù)據(jù)安全政策和隱私保護政策時應對此類問題引起高度重視。隨著競爭與國際貿(mào)易、數(shù)據(jù)安全、隱私保護等問題的相互關系日益密切，政策協(xié)調(diào)的復雜性也逐步加深。

競爭政策與貿(mào)易政策的沖突?？萍贾鲗У匚坏臓帄Z隱藏在世界各國緊張的貿(mào)易關系中，國家之間的貿(mào)易沖突使某一國家的競爭政策及其全球競爭力面臨愈發(fā)復雜的環(huán)境。越來越多的國家意識到，恪守自由競爭，對市場“袖手旁觀”的做法已經(jīng)不合時宜，數(shù)字經(jīng)濟時代不能“一刀切”地拒絕產(chǎn)業(yè)政策。各國之間的競爭政策與貿(mào)易政策相互協(xié)調(diào)，要求實現(xiàn)利益的微妙平衡，這也是很多國家開始采取扶植“國家冠軍企業(yè)”策略的原因，某些國家甚至由政府牽頭組建壟斷性企業(yè)。由此可見，在數(shù)字經(jīng)濟背景下，全球多邊貿(mào)易體系正努力形成新的經(jīng)濟增長模式、新的商業(yè)實體和貿(mào)易保護主義政策。

從全球視角來看，數(shù)字經(jīng)濟由發(fā)達國家主導，使得全球競爭政策與貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)變得更加復雜。一方面，數(shù)字平臺促使發(fā)展中國家的中小企業(yè)通過第三方B2B（business to business）平臺進入全球價值鏈并接觸境外客戶，增加跨境貿(mào)易機會，帶動經(jīng)濟發(fā)展;另一方面，發(fā)展中國家正處于數(shù)字化經(jīng)濟發(fā)展過程的不同階段。發(fā)展中國家是否能從數(shù)字科技中獲益，取決于其政策的靈活性，即能否通過調(diào)整其經(jīng)濟和工業(yè)政策及國家監(jiān)管框架，來促進數(shù)字經(jīng)濟的基礎設施和數(shù)字化能力建設。發(fā)展中國家需要確保相關貿(mào)易和投資規(guī)則不妨礙其緊隨技術革命的腳步。而實際上，貿(mào)易保護政策限制了企業(yè)之間的良性競爭，對新進入者造成威脅，對經(jīng)濟增長已經(jīng)產(chǎn)生負面影響。盡管“數(shù)字全球化”正在擴張，但其很難打破數(shù)字貿(mào)易的壁壘，競爭政策與貿(mào)易政策之間的矛盾沖突愈發(fā)明顯。

競爭政策與數(shù)據(jù)安全及隱私保護政策協(xié)調(diào)的困境。發(fā)達國家利用技術優(yōu)勢獲取發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)，直接威脅處于信息技術劣勢的發(fā)展中國家的國家安全與社會安全，帶來數(shù)據(jù)安全和隱私保護的難題，可能使“數(shù)字全球化”面臨數(shù)據(jù)使用限制從而產(chǎn)生分裂。[2]競爭政策制定者面臨另一個困境，即如何實現(xiàn)競爭政策、數(shù)據(jù)安全及隱私保護三者的政策協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)安全政策通過法律法規(guī)維護政府內(nèi)部、企業(yè)及個人的數(shù)據(jù)安全，以達到保障國家安全和企業(yè)、公民合法權益的政策目標。隱私保護政策是數(shù)據(jù)安全政策在個人信息安全方面的體現(xiàn)。大量復雜的維護數(shù)據(jù)安全的義務，給中小企業(yè)帶來了不成比例的合規(guī)成本和市場壁壘，削弱了中小企業(yè)的競爭力。而數(shù)據(jù)安全規(guī)則下的數(shù)據(jù)可攜帶權（right to data portability），可通過將數(shù)據(jù)所有權交還給消費者的方式，方便消費者自由更換服務提供商，降低新興企業(yè)進入市場及擴張的壁壘，達到提高企業(yè)競爭力的效果。全球范圍內(nèi)的競爭政策制定者和競爭執(zhí)法機構都面臨一個共同問題：數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟商業(yè)模式的核心部分，那么數(shù)據(jù)安全及隱私保護是否應當作為對數(shù)字平臺進行競爭評估的考慮因素之一？有觀點認為，隱私應當被視為非經(jīng)濟要素，應被置于競爭政策之外的其他政策調(diào)整范疇;也有觀點認為，應尊重合同自由，將數(shù)據(jù)安全和隱私政策視為數(shù)字服務供應商與用戶之間經(jīng)濟協(xié)議的一部分。理想情況下，競爭政策與數(shù)據(jù)安全及隱私保護政策之間應相互協(xié)調(diào)，減少不必要的政策沖突，以達到共同促進競爭、維護數(shù)據(jù)安全和保護隱私的效果。

政策協(xié)調(diào)困境的根本原因

競爭法是競爭政策最直觀的體現(xiàn)和實現(xiàn)方式。數(shù)字經(jīng)濟背景下的政策協(xié)調(diào)困境出現(xiàn)的根本原因是競爭政策的核心價值目標之爭，即競爭法是否堅持以保障消費者福利為標準。競爭法的目標是保護競爭而非競爭者。經(jīng)濟制度和發(fā)展水平不同的國家的競爭政策，以及國家處于不同發(fā)展時期的競爭政策，追求的價值目標有所差異。消費者福利標準專注于“福利最大化”，不考慮收入分配問題。在數(shù)字經(jīng)濟時代，消費者福利的價值目標被各國重新審視。以歐盟、中國和美國為例：歐盟堅持以提升消費者福利為核心價值目標，不僅關注價格，也盡量將可選擇性、質(zhì)量和創(chuàng)新等其他非價格因素置于考察范圍之內(nèi)。2020年12月15日，歐盟委員會公布兩項新的數(shù)字法案——《數(shù)字服務法》（Digital Services Act， DSA）和《數(shù)字市場法》（Digital Markets Act， DMA），以進一步限制科技巨頭的市場行為，規(guī)范歐盟數(shù)字市場秩序，為歐盟數(shù)字企業(yè)創(chuàng)造自由、公平的競爭環(huán)境，確保消費者能夠獲得多樣化的安全產(chǎn)品和服務。雖然中國學術界有觀點主張競爭法的實施前提是對競爭秩序的維護，即如果不損害市場競爭秩序，對侵害消費者利益行為的規(guī)制與救濟只能尋求其他途徑;然而，《中華人民共和國反不正當競爭法》（2019年修正版）第1條和《中華人民共和國反壟斷法》修訂草案（公開征求意見稿）第1條都明確提出，要保護消費者的合法權益，可見，中國在立法上仍明確將消費者福利作為競爭法的核心價值目標。相較而言，美國在將消費者福利作為競爭法核心價值目標方面存在較大爭議，甚至展開了一場數(shù)字經(jīng)濟下的“大爭論”。其中，保守派和激進派都堅持以消費者福利為立法目的，僅在經(jīng)濟制度上存有爭議;而新布蘭迪斯學派（New Brandeis School）則主張放棄將消費者福利標準作為競爭法的價值目標，認為該標準注重的是“效率和低價”的競爭結果，忽視了市場結構和競爭過程。新布蘭迪斯學派認為，“零價格”用戶獲取的信息并不是完全免費的，“零價格”下存在一定的制約因素和成本，實則可能產(chǎn)生損害消費者福利的影響。服務和質(zhì)量的數(shù)據(jù)難以觀測，導致對消費者在交易中真正得到的“福利”也難以判斷。現(xiàn)行消費者福利標準過分關注短期價格效應，而不足以充分把握高技術商業(yè)形式市場勢力組成結構的核心要素。[3]

競爭政策協(xié)調(diào)的對策

解決政策協(xié)調(diào)困境的基礎。美國對消費者福利標準的爭論，實質(zhì)是干預主義與自由主義關于面對數(shù)字經(jīng)濟對競爭政策的挑戰(zhàn)時所應采取的應對方式的爭論。因此，在數(shù)字經(jīng)濟背景下，應當堅持將提升消費者福利作為競爭法的核心價值追求，并對其進行動態(tài)解釋，通過創(chuàng)新投資及未來品質(zhì)的提升來評價新產(chǎn)品或服務。首先，在數(shù)字經(jīng)濟與全球化相互作用的背景下，許多數(shù)字業(yè)務是全球性的。數(shù)字化突破了國界的限制，數(shù)字經(jīng)濟改變了全球投資模式，并正在改變?nèi)騼r值鏈取向。堅持消費者福利標準，為維護全球競爭秩序的國際組織提供了合作的基礎，有利于對全球市場中的數(shù)字化跨國企業(yè)進行動態(tài)化監(jiān)督。其次，相較于數(shù)字服務供應商所獲得的經(jīng)濟利益而言，數(shù)字安全及隱私問題對消費者的最終影響更加值得關注。個人信息的收集和使用不僅是支付多少錢的問題，其實質(zhì)是數(shù)字交易施加于消費者一方的目標成本。這些目標成本被隱藏，消費者完全處于被動地位，不具備能夠與之相抗衡的力量，而這些被隱藏因素恰恰是影響數(shù)字市場競爭的關鍵因素。因此，競爭政策應當將數(shù)據(jù)安全和隱私保護納入評估反競爭效果的考察范圍，數(shù)據(jù)安全政策和隱私保護政策也應當將對競爭的影響納入考察范疇。在個人信息保護方面，美國采用“消費者保護模式”，防止企業(yè)從事欺詐交易和不公平交易，體現(xiàn)了競爭政策與隱私保護政策的不可分割。政策制定者應充分考慮政策之間的相互協(xié)調(diào)，由此方能控制成本，實現(xiàn)政策資源的合理分配。[4]當合理解釋與消費者相關的所有競爭因素時，仍應將消費者福利標準作為競爭法的邏輯起點和價值目標，應當意識到每一個人都是消費者，這既印證了競爭法的目的是保護對全民有利的競爭，而不是保護以自身利益為核心的競爭者，又與數(shù)字安全政策及隱私保護政策的價值目標相契合，符合貿(mào)易政策制定與發(fā)展的價值追求，有利于發(fā)揮政策協(xié)調(diào)效力，促進數(shù)字經(jīng)濟與消費者福利的平衡發(fā)展。

優(yōu)化競爭政策協(xié)調(diào)的路徑。從全球化視角審視和制定數(shù)字經(jīng)濟競爭政策，各國已基本達成共識。在厘清價值目標的基礎上，競爭政策的國際協(xié)調(diào)主要有以下幾種路徑。

第一，在WTO框架下協(xié)調(diào)競爭政策與貿(mào)易政策。WTO在解決國際經(jīng)濟糾紛、消除貿(mào)易限制方面一直發(fā)揮著重要作用，在WTO框架內(nèi)協(xié)調(diào)各國競爭政策、建立國際統(tǒng)一的競爭法規(guī)則亦是競爭政策國際協(xié)調(diào)的發(fā)展趨勢。WTO規(guī)則中已有的有關競爭的規(guī)則，用于在一定程度上解決貿(mào)易自由化和競爭政策之間的沖突，為政策協(xié)調(diào)打下基礎。面對新一輪科技革命和數(shù)字經(jīng)濟變革帶來的機遇和要求，WTO改革也在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中逐步向前推進。各國正積極加強貿(mào)易政策協(xié)調(diào)方面的溝通，共同尋求解決方案，促使WTO更好發(fā)揮全球經(jīng)濟治理的作用，提升運行效率;同時積極探索革新WTO爭端解決機制，確保全球貿(mào)易治理體系的有效運轉(zhuǎn)。[5]以WTO為核心的多邊貿(mào)易體制是經(jīng)濟全球化和自由貿(mào)易的基石，因此，在數(shù)字經(jīng)濟時代，協(xié)調(diào)競爭政策與貿(mào)易政策應在WTO框架下進行。

第二，構建國際層面的共同規(guī)則。在全球范圍內(nèi)，制度的可預測性和趨同性將有利于科技及投資創(chuàng)新。因此，建議構建國際層面的共同規(guī)則，包括競爭規(guī)則、數(shù)據(jù)安全規(guī)則及隱私保護規(guī)則。目前，國際上暫無具有強制約束力的多邊競爭規(guī)則，全球運營企業(yè)要遵從130個不同司法轄區(qū)的競爭制度，這在一定程度上給跨國企業(yè)的科技創(chuàng)新及發(fā)展造成了阻礙。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）和國際競爭網(wǎng)絡（ICN）等國際組織正在努力填補此空白，并分別在數(shù)字經(jīng)濟競爭問題上出具報告，幫助競爭執(zhí)法者達成共識，找到共同的原則并加強執(zhí)法領域的國際合作。數(shù)字經(jīng)濟帶來的競爭政策協(xié)調(diào)困境，理應從國際層面予以回應。在科技無國界的基礎上，共同制定國際競爭規(guī)則能夠產(chǎn)生長遠的有利影響。國際統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟競爭規(guī)則，不僅可以創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，將競爭引入本地市場并降低合規(guī)成本，還可以在跨境價值鏈的基礎上，促進國際貿(mào)易。

當前，世界各國都已經(jīng)意識到促進數(shù)據(jù)自由流動和保護個人數(shù)據(jù)隱私的重要性，但對數(shù)據(jù)安全及隱私保護的相關立法差異很大，甚至存在沖突。例如，谷歌根據(jù)美國《愛國者法案》（USA Patriot Act）的規(guī)定，將歐洲資料中心的信息交給美國情報機構，無疑是不符合歐洲數(shù)據(jù)安全政策與隱私保護政策的行為。國際統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全標準及隱私保護措施，有利于跨境數(shù)據(jù)流動和數(shù)字經(jīng)濟背景下的隱私保護。正確而全面地解釋消費者福利標準，包括價格、質(zhì)量和選擇等影響競爭的因素，并將數(shù)據(jù)安全及隱私保護納入競爭考慮范圍，積極發(fā)揮政策協(xié)同的最大效應，可以為合作建立國際層面的共同規(guī)則提供政策導向。

注釋

[1]金善明：《困境與路徑：競爭法國際化的規(guī)范分析》，《社會科學》，2012年第11期。

[2]Catherine L Mann， "For Better or Worse， Has Globalization Peaked？ Understanding Global Integration"，? https：//www.citivelocity.com/citigps/catherine-mann-globalization-peak.

[3]吳漢洪、王申：《數(shù)字經(jīng)濟的反壟斷：近期美國反壟斷領域爭論的啟示》，《教學與研究》，2020年第2期。

[4]閆倩、馬海群：《我國開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的協(xié)同探究》，《圖書館理論與實踐》，2018年第5期。

[5]趙東喜、陳偉雄：《G20促進全球貿(mào)易政策協(xié)調(diào)的成效、困境及對策分析》，《經(jīng)濟研究參考》，2019年第24期。

責 編∕陳璐穎