生態(tài)文明制度建設(shè)的杭州經(jīng)驗及優(yōu)化思路＊

沈滿洪 陳真亮 楊永亮等

提 要：杭州市之所以被譽為“生態(tài)文明之都”源于生態(tài)文明制度建設(shè)走在全國前列。其基本經(jīng)驗有：始終堅持以生態(tài)空間管制制度保障城市與自然相互融合的組團式的城市規(guī)劃理念，始終堅持在繼承中創(chuàng)新生態(tài)文明制度及生態(tài)文明制度體系，始終堅持在協(xié)調(diào)中推進生態(tài)文明制度的相互補充和配合，始終堅持在上下級和上下游的銜接中進行生態(tài)文明制度整合，始終堅持以研究為基礎(chǔ)推進生態(tài)文明制度建設(shè)，始終堅持以生態(tài)文明制度保障生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)。但是，杭州市生態(tài)文明制度設(shè)計中依然缺乏績效引領(lǐng)，有些制度存在彼此沖突，往往存在制度擁擠，有時還存在制度缺位等問題。因此，要基于制度的替代性加強生態(tài)文明制度選擇，基于制度的互補性加強生態(tài)文明制度耦合，基于制度的沖突性加強生態(tài)文明制度協(xié)同，基于制度的空缺性進行生態(tài)文明制度的查漏補缺，基于評價的定性化健全生態(tài)文明制度績效定量評價制度。

黨的十八大召開后不久，習(xí)近平總書記就對杭州市提出了殷切期望“更加扎實地推進生態(tài)文明建設(shè)，努力使杭州成為美麗中國建設(shè)的樣本”①沈滿洪、謝慧明、余冬筠等：《生態(tài)文明建設(shè)：從概念到行動》，北京：中國環(huán)境出版社，2014 年版，第231 頁。。習(xí)近平總書記在20 國集團工商峰會開幕式上的主旨演講中指出：“杭州也是生態(tài)文明之都，山明水秀，晴好雨奇，浸透著江南韻味，凝結(jié)著世代匠心?！雹诹?xí)近平：《中國發(fā)展新起點 全球增長新藍圖——在二十國集團工商峰會開幕式上的主旨演講》，新華網(wǎng)，2016 年9 月3 日。杭州市生態(tài)文明建設(shè)走在全國前列，其重要原因在于建立了系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。主要包括一是講究制度集成的秩序性，形成了從源頭制度、過程制度到終端制度的制度鏈條；二是明確制度集成的方向性，形成了約束性制度與激勵性制度耦合的制度組合；三是突顯制度集成的匹配性，形成了正式制度、非正式制度及實施機制組成的制度結(jié)構(gòu)，從而為經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境治理奠定了重要的制度基礎(chǔ)。當然，從努力成為新時代全面展示生態(tài)文明制度建設(shè)成果的“重要窗口”的角度看，杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)仍有進一步優(yōu)化的潛力。

一、杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗

（一）從“人地關(guān)系”看，妥善處理好城市與自然的關(guān)系，始終堅持以生態(tài)空間管制制度保障城市與自然相互融合的、組團式的城市規(guī)劃理念

城市規(guī)劃是有規(guī)律可循的。要做到“城市，讓生活更美好”，就必須把城市安放在自然之中。隨著杭州市城市從“西湖時代”逐步走向西湖、錢塘江、京杭運河“三水共導(dǎo)時代”，杭州市在城市總體規(guī)劃及美麗城市建設(shè)規(guī)劃中均越來越強調(diào)“把城市融入自然，把自然融入城市”的理念。城市的生態(tài)隔離帶和生態(tài)隔離區(qū)成為神圣不可侵犯的“生態(tài)紅線”范圍，城市發(fā)展避免了“攤大餅式”的盲目擴張，而是“組團式”發(fā)展的能級提升，形成了人與自然和諧共生的美麗畫卷，造就了詩意盎然的“生態(tài)文明之都”。如今，杭州市已經(jīng)成為千萬人口規(guī)模的超大城市，但其沒有按照圓形的環(huán)狀對外擴展，也沒有按照矩形的“回”字形對外擴展，而是形成了“城中有水、水中有城，城中有山、山中有城”的生態(tài)城市格局。隨著撤市建區(qū)工作的不斷推進，城市組團式發(fā)展、城市功能分區(qū)、云城規(guī)劃理念等越來越展現(xiàn)出生態(tài)城市之美。

（二）從“前后關(guān)系”看，妥善處理前任與后任的關(guān)系，始終堅持在繼承中創(chuàng)新生態(tài)文明制度及生態(tài)文明制度體系

生態(tài)文明制度建設(shè)是一個不斷在繼承中創(chuàng)新的過程，是一個有機迭代、不斷升級的過程。杭州市十分注重生態(tài)文明建設(shè)中的制度傳承，同時，杭州市又十分重視生態(tài)文明建設(shè)中的制度創(chuàng)新。從環(huán)保模范城市的創(chuàng)建到生態(tài)市的建設(shè)，從生態(tài)市的建設(shè)到生態(tài)文明建設(shè)示范市的建設(shè)，從生態(tài)文明建設(shè)示范市建設(shè)再到美麗杭州的建設(shè)，從美麗杭州建設(shè)再到新時代美麗杭州建設(shè)，杭州市一方面始終緊扣綠色主線，堅持“一張藍圖繪到底”“功成不必在我” “一任接著一任干”的“接力棒”精神；另一方面不斷拓展生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵，從狹義的環(huán)境保護拓展到廣義的環(huán)境保護，從生態(tài)環(huán)境拓展到生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)文化、生態(tài)人居等，從滿足生態(tài)環(huán)境安全需要提升到滿足生態(tài)環(huán)境審美需要、生態(tài)環(huán)境多元共治需要等。在具體的生態(tài)文明制度建設(shè)中也充分體現(xiàn)了傳承中創(chuàng)新。例如：杭州市是全國第一個出臺生態(tài)補償制度的省會城市，自2005 年創(chuàng)設(shè)這一制度以來，生態(tài)補償資金的分配先后經(jīng)歷了“按環(huán)境項目分配→按生態(tài)要素分配→按生態(tài)考核結(jié)果進行有獎有懲的分配”三個階段，努力做到讓每一分資金都用在刀刃上，讓每一分資金都產(chǎn)生最高的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。

（三）從“條條關(guān)系”看，妥善處理部門與部門之間的關(guān)系，始終堅持在協(xié)調(diào)中推進生態(tài)文明制度的相互補充和配合

習(xí)近平總書記強調(diào)：“山水林田湖是一個生命共同體?！雹佟读?xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017 年版，第55 頁。這就要求，對自然的保護要堅持系統(tǒng)觀念，同時，生態(tài)環(huán)境保護的工作也要堅持系統(tǒng)觀念。杭州市嫻熟運用了系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法。杭州市在響應(yīng)浙江省委號召大力推進治污水、防洪水、排澇水、抓節(jié)水、保供水“五水共治”的同時，還創(chuàng)造性地推進燃煤煙氣、工業(yè)廢氣、車船尾氣、揚塵灰氣、餐飲排氣“五氣共治”，以及生活固廢、污泥固廢、建筑固廢、有害固廢、再生固廢“五廢共治”。正是各個部門齊抓共管，杭州市重現(xiàn)了“天藍地凈水碧”的天堂人間。在生態(tài)文明制度建設(shè)中，總體上做到了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、人大政協(xié)參與的協(xié)同機制。在生態(tài)文明地方法治建設(shè)中，人大的科學(xué)立法、政府的嚴格執(zhí)法、法檢的公正司法、全民的普遍守法，以及法治政府、法治社會和法治鄉(xiāng)村一體建設(shè)已經(jīng)得到全面推進。比如：在杭州市“五水共治”過程中，成立了以市委書記為領(lǐng)導(dǎo)小組組長的“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立各個部門抽調(diào)產(chǎn)生的“五水共治”辦公室，從而保障各項治水規(guī)劃、治水工程、治水制度等均能夠抓總和協(xié)調(diào)，順利推進了“五水共治”工作。以“千萬工程”為開局、以“五水共治”收官的治水工作終于取得顯著成效，讓廣大群眾充滿獲得感和幸福感。在邁向生態(tài)文明新時代的今天，杭州市城市建設(shè)被賦予了“三生”共贏的新內(nèi)涵，即建設(shè)生產(chǎn)美、生活美、生態(tài)美的美麗中國示范區(qū)。

（四）從“上下關(guān)系”看，妥善處理上級和下級、上游和下游的關(guān)系，始終堅持在上下級和上下游的銜接中進行生態(tài)文明制度整合

法治強調(diào)位階秩序。下位法服從上位法、下位法不得超越上位法、“下級服從上級”等，都是法治位階秩序的外在表現(xiàn)和中國特色的制度安排。①參見周葉中：《“中國之治”的制度密碼》，《光明日報》2019 年11 月22 日。杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)不僅十分注重與上位法律制度的對接，而且往往以更高的標準進行自我加壓。例如：在浙江省號召“忠實踐行‘八八戰(zhàn)略’，奮力打造‘重要窗口’”的進程中，杭州市致力于成為展示“重要窗口”的“頭雁風(fēng)采”排頭兵。在浙江全省域“大花園”建設(shè)中，杭州市拉高標桿，努力成為“大花園”的核心區(qū)。在依法推進美麗浙江建設(shè)進程中，杭州市以最嚴格的制度保護生態(tài)環(huán)境。針對上下游和左右岸之間的環(huán)境矛盾和沖突，杭州市不僅致力于市域范圍內(nèi)的上下游協(xié)調(diào)，而且積極推進本市與其他地區(qū)之間的上下游協(xié)調(diào)。以水生態(tài)保護補償機制建設(shè)為例，無論是杭州市境內(nèi)，還是杭州市與黃山市之間，均建立了生態(tài)保護補償與環(huán)境損害賠償耦合的制度。2018 年，千島湖開始向杭州市配供水，而千島湖的集雨面積50%以上在黃山市。為了保障千島湖水安全，杭州市主動與黃山市對接，提出了新安江流域杭黃合作機制及千島湖生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制等方案。

（五）從“道器關(guān)系”看，妥善處理理論研究與制度建設(shè)的關(guān)系，始終堅持以研究為基礎(chǔ)推進生態(tài)文明制度建設(shè)

無論是地方性法規(guī)還是行政性規(guī)章，每一項制度的出臺必須有學(xué)理、法理支撐，否則可能會出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。理論研究是生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)，否則基礎(chǔ)不牢，地動山搖。杭州市在推進生態(tài)文明制度建設(shè)中，始終做到“以研究帶動立規(guī)”“以研究帶動立法”。無論是《杭州市河道管理條例》《杭州市城市綠化管理條例》等代表一個類的地方立法，還是《杭州西湖水域保護管理條例》《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》代表一個點的地方立法，均是經(jīng)歷了學(xué)者理論研究——政府制度研究——人大立法研究三個環(huán)節(jié)。學(xué)者理論研究，需要根據(jù)問題導(dǎo)向，梳理清楚問題的屬性及本質(zhì)并將現(xiàn)實問題轉(zhuǎn)化為科學(xué)問題，進而針對科學(xué)問題提出解決的思路和方向。政府制度研究需要在理論研究基礎(chǔ)上結(jié)合上下左右的法律、法規(guī)和政策基礎(chǔ)以及制度建設(shè)的目標，提出具有可操作性的制度框架，并在人大立法、政府規(guī)章和政府政策之間做出選擇。人大立法研究則是按照法律制度的規(guī)范要求回答“為何立法”“立什么法”“怎么立法”，重點在于“立什么法”“怎么立法”。例如：關(guān)于千島湖配水工程實施后如何推進淳安縣的“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”問題，就是經(jīng)歷了學(xué)者執(zhí)筆的《關(guān)于建立千島湖特別生態(tài)功能區(qū)的對策建議》、黨政主導(dǎo)的《關(guān)于建立淳安特別生態(tài)功能區(qū)的意見》、人大牽頭的《杭州市淳安特別生態(tài)功能區(qū)條例》三個階段。可以說，杭州市已經(jīng)走上了科學(xué)研究、科學(xué)決策、科學(xué)立法、民主立法的生態(tài)文明制度建設(shè)軌道，體現(xiàn)了地方生態(tài)文明建設(shè)的高質(zhì)量立法、惠民立法、環(huán)保立法、弘德立法、協(xié)同立法“五個立法”新理念與新要求。

（六）從“魚水關(guān)系”看，妥善處理政府與公眾的關(guān)系，始終堅持以生態(tài)文明制度保障生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不是依靠政府單打獨斗，而是需要以政府為主體的政府機制、以企業(yè)為主體的市場機制和以居民與非政府組織為主體的社會機制的三足鼎立、相互制衡、彼此配合。杭州市在推進美麗杭州的建設(shè)進程中，十分注重政府引領(lǐng)、企業(yè)主體、公眾參與的治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。在強調(diào)既要做有為政府和有效政府的同時，杭州市十分尊重企業(yè)和公眾的知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)。無論在西湖周邊的環(huán)境整治、京杭運河沿線的環(huán)境改造、良渚文化村的生態(tài)再造等世界文化遺產(chǎn)的保護方面，還是在西溪國家濕地公園的建設(shè)、湘湖整體環(huán)境整治、新西湖生態(tài)環(huán)境重構(gòu)等重大民生工程建設(shè)方面，始終堅持專家咨詢、公眾票決、政府決策“三位一體”的決策程序，使得重大民生工程建設(shè)基本實現(xiàn)“高分答卷”。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，杭州市將美麗杭州建設(shè)納入“城市大腦”體系，強化數(shù)字賦能城市治理，積極推進數(shù)字環(huán)保第一城建設(shè)，建立健全“環(huán)境醫(yī)院”等生態(tài)環(huán)境咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，建立健全企業(yè)環(huán)境健康碼管理制度。

二、杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)存在的問題

（一）生態(tài)文明制度設(shè)計中缺乏績效引領(lǐng)

生態(tài)文明制度是為了謀求環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益最大化的制度安排，不能搞“不惜一切代價”，而要對包括經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益在內(nèi)的成本— 收益作比較，因此，設(shè)計中始終要堅持績效引領(lǐng)的原則。在實踐中，杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)仍存在下列問題：一是缺乏生態(tài)文明制度績效比較。對于一些替代性制度本應(yīng)通過績效比較進行優(yōu)化選擇，但是相關(guān)政府部門往往簡單基于自身偏好作出取舍，導(dǎo)致更好的制度無法脫穎而出。例如：環(huán)境稅制度“一試就靈”而排污權(quán)制度“光試不推”，其實在排污權(quán)制度實施中政府往往喜歡“多管閑事”——因同時實施“數(shù)量管制”和“價格管制”，導(dǎo)致排污權(quán)市場“有場無市”。二是缺乏生態(tài)文明制度耦合強化。對于具有互補性的制度，通過制度耦合和地方環(huán)境資源立法的綜合化、體系化可以實現(xiàn)“1+1 ＞2”的績效，但實踐中往往滿足于單個制度的“單打獨斗”，如排污總量控制與排污權(quán)交易、用能總量控制與用能權(quán)交易、用水總量控制與水權(quán)交易、碳排放總量控制與碳權(quán)交易等配合起來，均可產(chǎn)生極佳的制度績效。但是，“總量控制”這一前提性制度的忽視，導(dǎo)致“產(chǎn)權(quán)交易”這一結(jié)果性制度難以發(fā)揮作用。三是缺乏生態(tài)文明制度演化分析。單個制度會發(fā)生演化，制度系統(tǒng)也會發(fā)生演化。①參見張旭昆：《制度演化分析導(dǎo)論》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2007 年版，第215-372 頁。生態(tài)文明制度會隨著生態(tài)文明建設(shè)進程的推進而發(fā)生演化和更替。在生態(tài)環(huán)境問題比較突出的情況下，官員問責制度、刑事追責制度、企業(yè)關(guān)停制度等“強制性制度”占據(jù)主導(dǎo)地位，但這些制度往往是環(huán)境效益好而經(jīng)濟效益低。因此，在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的情況下，要及時將以往主打的生態(tài)文明制度轉(zhuǎn)向“選擇性制度”，讓綠色財稅制度和綠色產(chǎn)權(quán)制度充分發(fā)揮作用，兼顧環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。四是缺乏生態(tài)文明制度事后評估。生態(tài)文明制度實施效果如何與效果大小，均需要通過制度事后評估或立法后評估來加以完善。事后評估的缺乏，可能導(dǎo)致“為制度創(chuàng)新而創(chuàng)新”的現(xiàn)象。杭州市在生態(tài)文明建設(shè)過程中，各部門先后出臺了許多規(guī)章制度，部分文件試行多年仍在“試行”。由于缺乏對試行效果的科學(xué)評估，導(dǎo)致該“轉(zhuǎn)正”的制度沒有依法“轉(zhuǎn)正”，該“修補”的制度沒有適時“修補”，該“廢除”的制度沒有及時“廢除”。

（二）生態(tài)文明制度矩陣中存在彼此沖突

不同的生態(tài)文明制度針對不同的微觀主體可以形成制度矩陣。制度矩陣內(nèi)的生態(tài)文明制度本應(yīng)是相互匹配、相互耦合、相互協(xié)作的，實際上卻存在彼此沖突的現(xiàn)象。一是“上位法”存在彼此沖突，導(dǎo)致地方政府無所適從。有時出現(xiàn)由不同部門起草的同類制度存在相互沖突的問題，有時出現(xiàn)由不同部門起草的解決同類問題的制度尺度不一致的問題，由此導(dǎo)致制度“執(zhí)行難”的問題。二是“下位法”存在彼此沖突，導(dǎo)致“多張藍圖不銜接”現(xiàn)象。無論是杭州市全市層面還是縣市區(qū)層面均存在城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的不一致，導(dǎo)致農(nóng)保用地、生態(tài)用地等均不能做到彼此重合。一些制度細節(jié)也存在相互沖突，如：規(guī)定對某些特別生態(tài)功能區(qū)不考核GDP，但是仍然考核招商引資指標，實質(zhì)上還是在考核經(jīng)濟指標。還有，個別部門出臺的政策設(shè)置了過多的前提條件，一部分前提條件根本與政策自身無關(guān)、一部分要求過于嚴格，導(dǎo)致制度實施效果大打折扣，而且容易造成懶政、執(zhí)法怠惰等現(xiàn)象。三是“下位法”與“上位法”不一致，何時應(yīng)高于國家標準缺乏原則。如：關(guān)于千島湖水源保護區(qū)的劃定曾經(jīng)出現(xiàn)遠遠高于國家環(huán)保標準，而節(jié)能減排等應(yīng)該領(lǐng)先于全國的標準則基本停留于“達到國家要求”的水平。在生態(tài)文明制度設(shè)計中，有時存在對上級政策理解不準確的現(xiàn)象。如：“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”并非“只要保護，不要發(fā)展”，而是謀求生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”的綠色發(fā)展。過度嚴格或者不講條件，甚至是“一刀切”執(zhí)行生態(tài)保護制度，反而會影響正常生活原生態(tài)秩序，反而影響制度的可持續(xù)性。

（三）生態(tài)文明制度體系中存在制度擁擠

我國生態(tài)文明制度體系已經(jīng)基本形成，相對而言，杭州市的生態(tài)文明制度更加豐富。國外探索過的制度杭州都嘗試了，如排污權(quán)交易制度；國外沒有的制度杭州也探索了，如“河長制”“湖長制”等?？傮w上看，杭州市的生態(tài)文明制度是“多了”。一是生態(tài)文明制度太多，而主導(dǎo)性制度不清晰，存在諸多制度“渾水摸魚”和“搭便車”現(xiàn)象。有些生態(tài)文明制度形同虛設(shè)，沒有真正發(fā)揮應(yīng)有作用。在節(jié)水制度的實施中，存在“節(jié)約用水，人人有責”變成“節(jié)約用水，無人負責”的現(xiàn)象。例如：杭州市水資源管理涉及部門眾多，每個部門都根據(jù)各自的職責出臺了相應(yīng)的規(guī)章制度，亟需加快提升水利部門的抓總和牽頭作用。二是制度服務(wù)于部門。有時出現(xiàn)生態(tài)文明制度不是服務(wù)于杭州生態(tài)文明建設(shè)，而是服務(wù)于部門利益或服務(wù)于部門“省事”。三是制度實施中，針對同一個問題，出現(xiàn)多個層面多種類型的制度。例如：在生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施過程中，出現(xiàn)不同層級的黨委督察、人大督察、政府督察及部門督察并存的現(xiàn)象，導(dǎo)致基層黨委政府對付生態(tài)環(huán)境保護督察應(yīng)接不暇，無心無力謀求區(qū)域綠色發(fā)展。

（四）生態(tài)文明制度創(chuàng)新中存在制度缺位

生態(tài)文明制度創(chuàng)新和變遷要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與時俱進。杭州市在市場化改革進程中始終走在全國前列，在生態(tài)文明制度創(chuàng)新中也可走在前列。但是，在制度的創(chuàng)設(shè)進程中，存在過于保守的傾向。一是生態(tài)文明制度體系不完整。推進綠色發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，與此對應(yīng)制度創(chuàng)新是制度體系的創(chuàng)新而不是某一個具體制度的創(chuàng)新。例如：農(nóng)村面源污染管控制度缺失。農(nóng)業(yè)面源污染具有分散性、隱蔽性、隨機性、不易監(jiān)測、難以量化等特點，同時又與農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密結(jié)合，致使農(nóng)村的面源污染問題長期持續(xù)、未能得到有效管控。再如：綠色生活方式轉(zhuǎn)變?nèi)狈χ贫纫龑?dǎo)。二是生態(tài)文明制度創(chuàng)新力度不足。關(guān)于碳減排制度、碳交易制度已經(jīng)呼吁了很多年，但是，相關(guān)制度的建設(shè)和實施還處于“空喊”的階段。三是生態(tài)文明制度實施機制不完善。著名新制度經(jīng)濟學(xué)家諾斯認為，制度是由正式制度、非正式制度和實施機制構(gòu)成的制度結(jié)構(gòu)，實施機制在制度實施中發(fā)揮重要的作用。①參見 [美]道德拉斯·C.諾斯著：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994 年版，第50-84 頁。但是，在生態(tài)文明制度建設(shè)中往往忽視實施機制的構(gòu)建。例如：在招商引資過程中，因為缺乏完整的負面清單和正面清單，執(zhí)行過程中政策較為模糊，導(dǎo)致部分綠色項目應(yīng)該落地而沒有落地，部分非綠色項目不該落地而落了地。再如：“兩江一湖”是“美麗杭州”建設(shè)的“靈魂”和最美風(fēng)景線，但缺乏合適的管理機構(gòu)，暫由行政監(jiān)管機構(gòu)代為管理，導(dǎo)致管理者和被管理者合一，出現(xiàn)既當運動員又當裁判員的“治理風(fēng)險”。

三、杭州市生態(tài)文明制度建設(shè)的優(yōu)化思路

（一）基于制度的替代性加強生態(tài)文明制度選擇

當兩種不同的制度可以實現(xiàn)相同或者近似的政策效果的時候，就稱這兩種制度相互之間具有替代性。②參見沈滿洪、郅玉玲、彭熠等：《生態(tài)文明制度建設(shè)研究》，北京：中國環(huán)境出版社，2017 年版，第98-101頁。此時，要準確把握每一種制度的比較優(yōu)勢，選擇更具競爭力的制度。在生態(tài)文明制度選擇中，要實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)向”：一是由局限于政府補償轉(zhuǎn)向政府補償與市場補償相結(jié)合甚至以市場補償為主。在資源產(chǎn)權(quán)不清晰、受益主體難以鎖定的情況下，生態(tài)補償原則上只能采取政府補償模式，但其面臨著運行成本高、財政壓力大以及靈活性差等諸多問題。與之相對，市場補償具有制度運行成本低、資金來源廣和效率高等特點，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、補償方與受償方廣泛參與的情況下，可以更好地實現(xiàn)生態(tài)補償制度的效能。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善，杭州市生態(tài)補償制度的完善方向應(yīng)從主要依靠政府補償過渡到主要通過市場補償。二是由主要依靠環(huán)境稅制度轉(zhuǎn)向主要利用排污權(quán)交易制度。環(huán)境稅制度存在執(zhí)行成本高、尋租風(fēng)險大、政府偏好強等問題。在市場化機制最完善地區(qū)之一的杭州市完全可以試試排污權(quán)交易制度。杭州灣入海污染物的減排需要實施更加強有力的總量控制制度。排污權(quán)交易制度有場無市的癥結(jié)不在于制度本身，而是政府做了不需要做的事情——總量管制和價格管制并舉。而排污權(quán)交易制度的精髓在于只需要總量控制。因此，杭州市要改革排污權(quán)制度的管理方式，放棄排污權(quán)價格管制，嚴格控制排污權(quán)使用數(shù)量，全面推進排污權(quán)交易。

（二）基于制度的互補性加強生態(tài)文明制度耦合

制度互補性是指將兩種以上制度組合起來實施，所帶來的制度績效要大于這些制度獨立實施時的單個制度績效的加總。①參見沈滿洪、郅玉玲、彭熠等：《生態(tài)文明制度建設(shè)研究》，北京：中國環(huán)境出版社，2017 年版，第101-102 頁。因此，就要考慮互補性制度的配合使用，而不宜單打獨斗。杭州市可以探索“兩個耦合”：一是加強總量控制制度與自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度的耦合。自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度必然要與總量控制制度相配合，沒有總量控制就不可能有用水權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)以及碳排放權(quán)等交易發(fā)生。因為只有在總量稀缺的情況下，資源環(huán)境使用主體才需要去購買相應(yīng)的權(quán)利。因此，必須加強用水總量控制制度與水權(quán)交易制度、用能總量控制制度與用能權(quán)交易制度、碳排放總量控制制度與碳排放權(quán)交易制度的耦合。此外，根據(jù)生態(tài)需求遞增理論，隨著人均收入水平的上升，居民對優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境及優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求是遞增的，這就要求污染物排放總量持續(xù)下降。應(yīng)進一步強化總量遞減前提下的污染總量控制制度，通過不斷提升排污權(quán)的稀缺性進而促進其價格穩(wěn)定上升，最終激勵相關(guān)主體不斷提高污染排放效率，以實現(xiàn)社會成本最小化的減排。二是加強生態(tài)保護補償制度和環(huán)境損害賠償制度的耦合。生態(tài)保護補償制度是對生態(tài)環(huán)境保護者發(fā)展機會受限的補償，其只具備正向激勵作用而無負向約束力。環(huán)境損害賠償制度則是用法律手段向生態(tài)環(huán)境破壞者索賠，其具有負向約束力但無正向激勵作用。只有將兩者加以耦合，才能確保對生態(tài)環(huán)境實施有效保護是各經(jīng)濟主體的唯一理性選擇，從而充分保障美麗杭州建設(shè)目標得以實現(xiàn)。針對實踐中環(huán)境損害事件多發(fā)、突發(fā)但起訴難的困境，應(yīng)依據(jù)“誰破壞，誰賠償”的環(huán)境責任原則，進一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，加快完善環(huán)境損害鑒定評估管理、投入保障和運行機制，建立健全清晰嚴格的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償制度。

（三）基于制度的沖突性加強生態(tài)文明制度協(xié)同

由于部門分割導(dǎo)致的部門利益固化和“信息孤島”效應(yīng)，由此導(dǎo)致制度之間相互沖突。因此，對于以綠色發(fā)展為指向的相關(guān)部門，應(yīng)系統(tǒng)梳理優(yōu)化各自負責實施的制度或“三張清單一張網(wǎng)”，彼此協(xié)調(diào)對接，直至形成指向一致的制度合力。杭州市應(yīng)該加強“兩個統(tǒng)籌”：一是統(tǒng)籌多部門生態(tài)文明制度綜合決策機制。生態(tài)文明制度的制定和實施屬于公共選擇問題，其難免受到不同政府部門自身偏好的影響，因此建立科學(xué)合理的決策機制尤為重要。在進行生態(tài)文明制度設(shè)計和選擇的時候，必須要考慮選擇者的自身偏好問題，否則會出現(xiàn)適得其反的效果。例如：實施排污權(quán)制度就意味著原先由相應(yīng)政府部門擁有的行政權(quán)力要被市場機制所取代，從而部門利益會被削弱。在體制障礙尚未被打破之前，會出現(xiàn)部門權(quán)力不愿意讓位于市場機制的現(xiàn)象，因此需要統(tǒng)籌決策。要充分發(fā)揮杭州市生態(tài)文明建設(shè)委員會的牽頭抓總作用，建立生態(tài)文明制度體系的定期分析制度，與重大決策公眾聽證和專家咨詢論證制度有機結(jié)合，強化生態(tài)文明制度綜合統(tǒng)籌決策機制。二是統(tǒng)籌推進多部門聯(lián)合監(jiān)管和多主體聯(lián)合行動機制。切實轉(zhuǎn)變長期以來不同部門各自為戰(zhàn)的碎片化監(jiān)管理念，推行多部門聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同執(zhí)法機制。實行抽查事項清單管理，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查，提高監(jiān)管效能，減輕企業(yè)負擔。建立生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法部門、公安部門、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送和行刑銜接制度，加大生態(tài)環(huán)境與自然資源違法犯罪行為的懲處力度。搭建好“政府—社會—民眾”多方聯(lián)動的全民行動機制。要進一步嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境狀況報告制度，各級政府向本級人大或其常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）報告生態(tài)環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況，推進形成政府自覺履行生態(tài)環(huán)境保護責任、主動接受人大監(jiān)督的長效機制。在充分發(fā)揮各級黨委、人大、政府、政協(xié)力量的同時，通過完善政府及企業(yè)環(huán)保信息公開公告制度和有獎舉報等機制，推動社會各界和公眾廣泛參與美麗杭州建設(shè)。

（四）基于制度的空缺性進行生態(tài)文明制度的查漏補缺

制度的“立改廢釋”往往滯后于杭州市生態(tài)文明建設(shè)實踐的需要，因此必須對已有制度可能存在的短板進行篩查，建立常態(tài)化的生態(tài)文明制度查漏補缺機制，確保生態(tài)文明制度體系運轉(zhuǎn)流暢有效。杭州市要建立健全“兩個+”的機制：一是建立健全“大數(shù)據(jù)+”第三方治理制度。生態(tài)環(huán)境治理數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型意味著傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理必須實現(xiàn)價值、技術(shù)、模式和能力等多維度的重構(gòu)。首先，充分發(fā)揮市場機制的作用，通過完善環(huán)境污染第三方治理制度來加快提升全市環(huán)保治理水平。例如：可采用環(huán)保管家模式實現(xiàn)環(huán)境治理服務(wù)的外包，聘請具有資質(zhì)的企業(yè)承擔污水治理、垃圾收運、環(huán)保宣傳等生態(tài)環(huán)境保護事務(wù)，更好推進生態(tài)環(huán)境保護工作的有效落實，提高基層環(huán)保治理水平。其次，結(jié)合第三方治理，運用大數(shù)據(jù)賦能生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)從智能監(jiān)測、智慧管理到科學(xué)治理、精準治理、協(xié)同治理和依法治理的閉環(huán)聯(lián)動，打造全生命周期的環(huán)境資源大數(shù)據(jù)平臺?；诖髷?shù)據(jù)，實現(xiàn)從發(fā)現(xiàn)問題、分析問題到解決問題的智能化監(jiān)管決策，提高環(huán)境治理效率。二是建立健全綠色導(dǎo)向的“生態(tài)+”財政金融制度?！吧鷳B(tài)+”就是要創(chuàng)新性地加強對生態(tài)環(huán)境與自然資源的非消耗性利用，意味著提供符合市場需求的系列“生態(tài)產(chǎn)品”及其良性運行模式。因此，應(yīng)充分發(fā)揮財政和金融在生態(tài)文明制度體系建設(shè)中的基礎(chǔ)性和重要的支柱作用，圍繞美麗杭州建設(shè)的重點任務(wù)，進一步整合市、區(qū)縣（市）兩級財政資金和金融市場，基于生態(tài)環(huán)境治理績效合理配置各項政府資源和金融資源，以增量分配優(yōu)化帶動存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，持續(xù)強化財政金融手段的綠色導(dǎo)向。應(yīng)加快推廣與生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價值相掛鉤的財政獎補機制，將生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付資金分配與“綠色指數(shù)”相掛鉤。又如：建立健全科學(xué)、有效的生態(tài)文明預(yù)算績效考核和評價體系，強化財政預(yù)算績效管理在生態(tài)文明建設(shè)上的剛性約束，將預(yù)算管理貫穿生態(tài)文明建設(shè)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和應(yīng)用的全過程。

（五）基于評價的定性化健全生態(tài)文明制度績效定量評價制度

“好”制度可以事半功倍，“壞”制度可以事倍功半。生態(tài)文明制度的好壞與實施效果要通過制度績效評價才能知曉。生態(tài)文明制度的績效評價要做到全程評價。首先，生態(tài)文明制度決策前的評價。生態(tài)文明制度正式付諸實施之前，不僅要做定性的評判，還要做定量化的仿真模擬，通過仿真模擬鑒別生態(tài)文明制度的預(yù)期效果。其次，生態(tài)文明制度實施中的評價。生態(tài)文明制度實施一個階段后，制度實施是否存在障礙，制度實施是否偏離軌道，要及時作出研判，及時矯正“制度偏差”。最后，生態(tài)文明制度實施后的評價。生態(tài)文明制度實施一個周期或若干時期，需要對制度績效作出總體的評價。保留績效好的制度，淘汰績效差的制度，修正存在瑕疵的制度，將生態(tài)文明制度績效評價制度有機地納入高質(zhì)量發(fā)展指標體系和市縣評議、社會評價等滿意度評價體系。為此，需要選擇生態(tài)文明制度績效定量評價的模型，需要獲取定量評價的數(shù)據(jù)，需要利用好定量評價的結(jié)果。