地方檔案規(guī)范性文件立改廢問題探討

唐奇柳 袁光

檔案規(guī)范性文件作為檔案事業(yè)管理的重要標(biāo)準(zhǔn)，具有檔案價(jià)值指引和管理作用。地方檔案規(guī)范性文件專指特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法制定的效力不超出本行政區(qū)域的檔案規(guī)范性文件。地方檔案規(guī)范性文件作為國(guó)家檔案法規(guī)體系的重要組成部分，在地方檔案事業(yè)管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。隨著新修訂的《檔案法》貫徹實(shí)施，地方檔案規(guī)范性文件立改廢工作被提上了重要議事日程。筆者認(rèn)為立改廢工作要運(yùn)用法治思維，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，切實(shí)履行法定要求。

一、堅(jiān)持法治思維，準(zhǔn)確把握地方檔案規(guī)范性文件立改廢的基本原則

全面準(zhǔn)確地把握好新修訂的《檔案法》基本精神、原則和要求，才能做好地方檔案規(guī)范性文件立改廢工作。

1. 確保《檔案法》有效貫徹。重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，這是檔案法治的基本要求與任務(wù)。新修訂的《檔案法》確定了今后檔案工作的基本方向和主要原則，對(duì)構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、可操作性強(qiáng)的檔案法規(guī)體系具有重要的指導(dǎo)意義。地方檔案規(guī)范性文件立改廢工作作為國(guó)家檔案法規(guī)體系建設(shè)的重要組成部分，具有承上啟下的作用。既可以將國(guó)家重大決策部署和《檔案法》明確的頂層制度設(shè)計(jì)，貫徹落實(shí)到地方檔案規(guī)范性文件具體條款中，又可以總結(jié)提煉有當(dāng)?shù)靥厣臋n案經(jīng)驗(yàn)做法并上升到制度層面，通過自上而下的途徑推進(jìn)檔案法治建設(shè)，創(chuàng)新檔案社會(huì)治理。同時(shí)，有利于結(jié)合地方實(shí)際制定更加務(wù)實(shí)、有效的執(zhí)行性檔案制度和約束性條款，使檔案規(guī)范性文件更加具有針對(duì)性、可操作性和可執(zhí)行性，做到檔案改革決策和檔案規(guī)范性文件實(shí)施相銜接，確保檔案工作于法有據(jù)、有章可循。

2. 維護(hù)國(guó)家檔案法制統(tǒng)一?！安坏钟|、有特色、可操作”是地方立法的一項(xiàng)重要基本原則，也是檔案規(guī)范性文件立改廢工作的基本遵循?！稒n案法》明確規(guī)定，堅(jiān)持黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的體制機(jī)制，對(duì)檔案信息化建設(shè)、監(jiān)督檢查、檔案安全工作機(jī)制等作出了規(guī)定。這就要求對(duì)與《檔案法》有關(guān)條款相抵觸的地方性檔案法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行必要的清理，及時(shí)修改不相適應(yīng)的條款規(guī)定，與《檔案法》保持一致。

3. 滿足地方治理創(chuàng)新需要。地方治理特別是基層治理是依法治國(guó)方略的具體實(shí)踐。做好地方檔案規(guī)范性文件立改廢工作，應(yīng)推動(dòng)地方治理創(chuàng)新和基層檔案工作高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)新時(shí)代對(duì)檔案工作提出的重大要求。為此，要調(diào)動(dòng)地方檔案部門的主動(dòng)性、積極性，緊密對(duì)接各級(jí)黨委政府重大決策部署與改革發(fā)展大局要求，結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ鲗?shí)際，進(jìn)一步明確、細(xì)化各檔案治理主體之間的權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)、責(zé)任，定紛止?fàn)帲嵘?wù)地方治理創(chuàng)新水平。

二、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，增強(qiáng)地方檔案規(guī)范性文件立改廢工作的針對(duì)性

問題導(dǎo)向是檔案法治工作的方法論。從全國(guó)情況來看，現(xiàn)行有效的地方檔案規(guī)范性文件普遍存在著地方特色不足、不合時(shí)宜、法制規(guī)范欠缺等問題，個(gè)別還存在下位法與上位法、同位法之間的沖突和不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)，成為制約地方檔案工作發(fā)展的瓶頸，亟需加以清理和修改、廢止，以保證國(guó)家法制的統(tǒng)一。

1. 地方特色不足。地方特色是地方檔案規(guī)范性文件的生命，是衡量地方檔案規(guī)范性文件質(zhì)量高低的重要標(biāo)志。目前，不少地方檔案規(guī)范性文件制定中存在“拿來主義”現(xiàn)象，在檔案地方性法規(guī)、規(guī)章制定時(shí)，簡(jiǎn)單復(fù)制上位法的內(nèi)容，甚至在章節(jié)設(shè)置、基本原則等方面都十分相似，造成“小法”重復(fù)“大法”、“后法”抄搬“前法”的現(xiàn)象，失去應(yīng)有的地方特色。按照《立法法》有關(guān)規(guī)定：對(duì)于上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，地方規(guī)范性文件一般不應(yīng)作重復(fù)性的規(guī)定。在不與憲法、法律相抵觸的前提下，應(yīng)服務(wù)地方社會(huì)治理創(chuàng)新，加大對(duì)本地特色檔案的建規(guī)立法，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，制定更具鮮明個(gè)性、差異性的地方檔案規(guī)范性文件。

2. 亟需修改補(bǔ)充。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)利益主體多元化，有相當(dāng)數(shù)量的地方檔案規(guī)范性文件明顯不合時(shí)宜。比如《檔案法》2016年底修改了有關(guān)檔案買賣條款，但是迄今為止有個(gè)別地方性檔案法規(guī)未作出相應(yīng)修訂，明顯違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和WTO規(guī)則。同時(shí)，新修訂的《檔案法》將檔案封閉期由三十年調(diào)整到二十五年，強(qiáng)調(diào)檔案監(jiān)督檢查、電子檔案的地位和作用、歸檔范圍和檔案管理責(zé)任等，按照《檔案法》和依法行政的要求，地方檔案規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改補(bǔ)充，以確保與《檔案法》銜接協(xié)調(diào)。

3. 法治規(guī)范欠缺。地方檔案規(guī)范性文件在制定過程中，個(gè)別地區(qū)不僅存在與上位法相抵觸，同樣也存在與其他地方性法規(guī)、政府規(guī)章相抵觸的問題。比如城建檔案管理部門與檔案主管部門行政執(zhí)法權(quán)的沖突。同樣，在規(guī)范性文件制定過程中也存在隨意性，原本只需發(fā)“通知”“意見”的文件也要冠之以《規(guī)定》《辦法》，甚至《條例》。個(gè)別地方通過規(guī)范性文件設(shè)定開展檔案行業(yè)達(dá)標(biāo)評(píng)比，雖屬于非強(qiáng)制性行政行為，但其行政行為的正當(dāng)性和合法性備受質(zhì)疑。近年來，一些地方由此發(fā)生檔案行政爭(zhēng)議，甚至引發(fā)行政訴訟。所以，要求檔案主管部門依法行政，不能擅自增設(shè)公民、法人或者其他社會(huì)組織的義務(wù)。此外，立法語言有其特有的風(fēng)格和要求，不規(guī)范的語言也妨礙人們對(duì)規(guī)范性文件的理解，影響立法的嚴(yán)肅性。如有的規(guī)定指出“應(yīng)當(dāng)本著互諒互讓、團(tuán)結(jié)協(xié)作的精神協(xié)商處理?！边@與法律的明辨是非功能相抵觸。還有使用日常用語、文件用語等代替法言法語，如“誰使用誰管理”等。因此在立改廢過程中應(yīng)盡量使用符合法律語言的表達(dá)習(xí)慣。

三、堅(jiān)持務(wù)實(shí)創(chuàng)新，力求突出檔案規(guī)范性文件地方特色

各級(jí)檔案主管部門在檔案規(guī)范性文件立改廢過程中，要嚴(yán)格劃分立改廢主體權(quán)限和具體標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)法律和行政規(guī)范性文件基本要求，突顯地方特色。

1. 準(zhǔn)確把握工作著力點(diǎn)。地方檔案規(guī)范性文件立改廢工作要緊緊圍繞檔案工作“三個(gè)走向”，充分發(fā)揮立法在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的引領(lǐng)和保障作用。此次《檔案法》的修訂增加“檔案信息化建設(shè)”專章，對(duì)電子檔案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系統(tǒng)建設(shè)等作出了明確規(guī)定。特別是體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案的收集、整理、保護(hù)和利用工作機(jī)制作出具體規(guī)定。各地貫徹過程中要將本地涉及民生、信息化等檔案事務(wù)，政府治理難度大的實(shí)踐問題作為地方檔案規(guī)范性文件立改廢工作重點(diǎn)，著力解決由于檔案規(guī)范性文件不健全而造成的地方推行電子檔案認(rèn)定使用難、跨地區(qū)辦理難等問題。適時(shí)出臺(tái)有針對(duì)性、可操作性的地方檔案規(guī)范性文件，提升檔案服務(wù)社會(huì)治理能力。

2. 切實(shí)增強(qiáng)實(shí)際操作性。地方檔案規(guī)范性文件的實(shí)踐價(jià)值，在于結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際增強(qiáng)文件的操作性、可執(zhí)行性。從各地檔案規(guī)范性文件立改廢工作實(shí)踐來看，對(duì)于規(guī)范公民、法人或其他組織的權(quán)利與義務(wù)以及政府部門相應(yīng)職責(zé)的條款，與上位法有一定重復(fù)的必要性，但更重要的是要加以細(xì)化，通過增設(shè)細(xì)化的執(zhí)行條款增強(qiáng)其操作性。不要拘泥于結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式，而是要有助于解決與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化、民生等有著緊密聯(lián)系的檔案工作實(shí)際問題，采取問題導(dǎo)向式立法，成熟幾條定幾條。對(duì)實(shí)踐中突出的檔案問題及時(shí)加以規(guī)范，如近年來南京在創(chuàng)新名城建設(shè)上形成特色，則可以在地方檔案規(guī)范性文件中體現(xiàn)。

3. 著力增強(qiáng)創(chuàng)新性。要圍繞國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和地方政府重大決策，及時(shí)調(diào)整檔案政策和公共服務(wù)供給機(jī)制，完善檔案管理措施，加快推進(jìn)現(xiàn)行地方檔案規(guī)范性文件立改廢進(jìn)程。一是履行法定職責(zé)。緊扣高質(zhì)量發(fā)展新要求，注重檔案規(guī)范性文件有效管用、精準(zhǔn)務(wù)實(shí)，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高檔案規(guī)范性文件立改廢科學(xué)性，順應(yīng)民意、回應(yīng)關(guān)切。做到檔案規(guī)范性文件不缺失、法定職責(zé)不失位。二是突出創(chuàng)新取向。堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，將全面提升立法質(zhì)量擺到依法治檔首要位置，形成檔案規(guī)范性文件定期清理、修改或廢止機(jī)制，做到立改廢工作常態(tài)化和定期化。要主動(dòng)根據(jù)地方治理創(chuàng)新需求，面向社會(huì)征集檔案立法建議、開展社會(huì)性檔案政策論證、咨詢，完善檔案規(guī)范性文件形成機(jī)制。三是及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。發(fā)揮檔案規(guī)范性文件立改廢在檔案工作中的引領(lǐng)作用，重視黨管檔案體制、機(jī)構(gòu)改革后“政事分開”、地方治理創(chuàng)新服務(wù)、大數(shù)據(jù)治理等一系列重大制度創(chuàng)新。統(tǒng)籌兼顧地方檔案規(guī)范性文件的重點(diǎn)任務(wù)、關(guān)鍵領(lǐng)域和先后順序等，堅(jiān)持問政于民、問需于民、問計(jì)于民，及時(shí)修改或廢止不適應(yīng)改革任務(wù)的“絆馬索”條款規(guī)定。