重大突發(fā)事件中的科技咨詢與政府決策:問題、利益博弈和優(yōu)化路徑

王 少

(同濟(jì)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 上海 200092)

科技已滲透到政治生活和社會生活的方方面面,科技咨詢漸漸成為現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變職能,進(jìn)行科學(xué)決策的重要倚賴?，F(xiàn)代社會中的重大突發(fā)事件往往飽含科技因素,因而需要依靠科技手段來應(yīng)對,科技咨詢對于重大突發(fā)事件中的政府決策格外重要。然而,科技咨詢—政府決策模式(以下簡稱“咨詢—決策”)如果運(yùn)用不當(dāng),反而會導(dǎo)致決策失效甚至失敗,這在重大突發(fā)事件中更是難以承受。鑒于此,本文擬對“咨詢—決策”進(jìn)行經(jīng)驗性回顧,并分析“咨詢—決策”在重大突發(fā)事件中的利益博弈問題,最后結(jié)合實際探討重大突發(fā)事件中“咨詢—決策”的優(yōu)化路徑。

在開始論述之前,有必要對科技咨詢作一個簡明的界定,并辨析其與相關(guān)概念的區(qū)別?？萍甲稍兛梢院唵味x為科技專家為政府決策提供專業(yè)咨詢的活動?？萍紝＜覅⑴c政府公共決策可以分為兩種類型:一是“為科技制定政策”,即參與關(guān)乎科技自身發(fā)展的政策制定,主要是科技管理和重要科技項目的遴選、評估;二是“科技在政策中的應(yīng)用”,即參與含有重要科技因素的政策制定與實施,包括需要靠科技來開展的政治性或行政性事務(wù)[1]。重大突發(fā)事件中的政府決策事務(wù)富含科技因素,科技咨詢在應(yīng)對重大突發(fā)事件的“咨詢—決策”中主要發(fā)揮“科技在政策中的應(yīng)用”功能?？萍甲稍兛偸桥c政府決策緊密相連,政府需要對科技問題進(jìn)行決策,或者政府的決策事務(wù)含有科技因素時,科技咨詢就可能會成為政府決策的前置環(huán)節(jié),因此,從某種意義上,可以認(rèn)為科技咨詢是為政府決策而生。

習(xí)近平總書記指出:“要加快建立科技咨詢支撐行政決策的科技決策機(jī)制,加強(qiáng)科技決策咨詢系統(tǒng),建設(shè)高水平科技智庫?！边@里的科技咨詢顯然與本文上面所描述的科技咨詢是相同的概念,但國內(nèi)學(xué)界對于科技咨詢有不同的理解?！翱萍甲稍円话阒竾@科學(xué)和技術(shù)的戰(zhàn)略問題和科學(xué)技術(shù)引發(fā)的社會問題,組織相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行調(diào)查研究,從專業(yè)的角度形成咨詢報告或政策報告,為決策者提供參考并影響公共政策?！盵2]這一定義將科技咨詢的范圍限制為科技戰(zhàn)略問題和由科技引發(fā)的社會問題,前者與“為科技制定政策”基本一致,而后者則比“科技在政策中的應(yīng)用”要小得多。此外,還有研究人員將科技咨詢看成是一種服務(wù)行業(yè),屬于特殊的咨詢業(yè),如認(rèn)為“科技咨詢業(yè)是指專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)依托信息和專業(yè)知識優(yōu)勢,運(yùn)用現(xiàn)代分析方法,為解決各類社會、經(jīng)濟(jì)和科技的復(fù)雜問題,進(jìn)行創(chuàng)造性思維勞動,向客戶提供決策依據(jù)和優(yōu)化方案的智力服務(wù)型行業(yè)”[3]。這種定義與本文的科技咨詢概念相去甚遠(yuǎn)。

智庫是與科技咨詢相關(guān)的重要概念。《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》在“構(gòu)建中國特色新型智庫發(fā)展新格局”中提出要“建設(shè)高水平科技創(chuàng)新智庫和企業(yè)智庫”,其中建設(shè)高水平科技創(chuàng)新智庫的要求是“科研院所要圍繞建設(shè)創(chuàng)新型國家和實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,研究國內(nèi)外科技發(fā)展趨勢,提出咨詢建議,開展科學(xué)評估,進(jìn)行預(yù)測預(yù)判,促進(jìn)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度融合。發(fā)揮中國科學(xué)院、中國工程院、中國科協(xié)等在推動科技創(chuàng)新方面的優(yōu)勢,在國家科技戰(zhàn)略、規(guī)劃、布局、政策等方面發(fā)揮支撐作用,使其成為創(chuàng)新引領(lǐng)、國家倚重、社會信任、國際知名的高端科技智庫”?？梢?科技咨詢和智庫之間的關(guān)系是被包含與包含的關(guān)系,科技咨詢是中國特色新型智庫的重要組成部分,其咨詢主體主要是中國科學(xué)院、中國工程院、中國科協(xié)等科研組織。然而,在該《意見》中,科技咨詢作為智庫組成的作用主要是“為科技制定政策”,離“科技在政策中的應(yīng)用”還有距離。

一、 重大突發(fā)事件中“咨詢—決策”的經(jīng)驗和問題

在一些發(fā)達(dá)國家,科技咨詢通常被稱為科學(xué)咨詢(science advice),且已形成比較成熟的概念和機(jī)制。早在1951年,美國就在國防動員委員會中設(shè)置了科學(xué)顧問委員會,到了1957年,受蘇聯(lián)人造地球衛(wèi)星發(fā)射事件的刺激,時任美國總統(tǒng)艾森豪威爾成立了總統(tǒng)科學(xué)顧問委員會(President’s Science Advisory Council,簡稱PSAC),并設(shè)立總統(tǒng)科學(xué)和技術(shù)特別助理(總統(tǒng)科學(xué)顧問)作為委員會負(fù)責(zé)人?！皫资陙?科學(xué)咨詢已成為美國總統(tǒng)體制的一個必要組成部分,對美國最高決策舉足輕重?！盵4]英國的科學(xué)顧問分布更為廣泛,“英國在所有政府部門都設(shè)置部門首席科學(xué)顧問,部門首席科學(xué)顧問為部長提供科學(xué)咨詢,政府首席科學(xué)顧問為首相和內(nèi)閣提供科學(xué)咨詢”[5]。英國不斷改進(jìn)其科學(xué)咨詢制度,多次為政府的科學(xué)咨詢制定相關(guān)指導(dǎo)規(guī)則[6]。澳大利亞的科學(xué)咨詢主要由設(shè)在科學(xué)院的高級智庫執(zhí)行,高級智庫的職責(zé)之一就是“思考現(xiàn)有科學(xué)(包括社會科學(xué))和技術(shù)在國家重大問題上的新應(yīng)用”,該智庫在幫助政府制定政策方面廣受好評,發(fā)揮了重要作用[7]。一些國際組織也非常重視科學(xué)咨詢,比如2015年12月,聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦事處(UNODC)與世界衛(wèi)生組織(WHO)就聯(lián)合舉辦了“藥物濫用障礙的預(yù)防與治療”科學(xué)咨詢學(xué)術(shù)會議,力求以科學(xué)推動禁毒,實現(xiàn)以科學(xué)為基礎(chǔ)的禁毒政策決策和制定相關(guān)行動計劃[8]。

相較于國外的科學(xué)咨詢,我國的科技咨詢雖然起步不算早,但也已取得不少成績。新中國成立初期最重要的國家科技規(guī)劃《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》就始于科學(xué)院院長顧問的建議,并且在制定過程中,曾有多達(dá)六七百名科技專家參與討論[9]。又如1986年3月,王淦昌、王大珩、楊家墀、陳芳允四位科學(xué)家向中共中央提出《關(guān)于跟蹤世界戰(zhàn)略性高科技發(fā)展的建議》,由此直接催生了《“863計劃”綱要》。我國的科技咨詢長期以“為科技制定政策”為主,進(jìn)入21世紀(jì),特別是SARS事件后,“科技在政策中的應(yīng)用”日漸成熟。以新冠肺炎重大疫情應(yīng)對為例,各科技咨詢主體均不同程度地發(fā)揮了“科技在政策中的應(yīng)用”功能。中科院在疫情之初即成立了“應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,發(fā)布了《中國科學(xué)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作機(jī)制工作方案》,積極攻關(guān)新冠肺炎難題[10]。中國科協(xié)建立了“新冠肺炎知識與數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)”,旨在通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)助力抗擊疫情[11]。國家自然科學(xué)基金委為有效應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情,增強(qiáng)新發(fā)突發(fā)傳染病的防控能力,減輕疫情不利影響,完善國家治理體系和提升社會管理能力提供決策支撐和對策建議,接連啟動了“新型冠狀病毒(2019-nCoV)溯源、致病及防治的基礎(chǔ)研究”和“新冠肺炎疫情等公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對、治理及影響”專項項目。中國疾控中心的專家在疫情發(fā)生后及時奔赴武漢展開調(diào)研,并提出相關(guān)建議。各大高校、科研院所和醫(yī)院也紛紛開展新型冠狀病毒肺炎科研攻關(guān)研究。這些科技咨詢成果有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)化為政府應(yīng)急管理的決策,比如需要極大政治魄力的“封城”決策背后就有很多科技專家的咨詢建議,又比如國家衛(wèi)健委發(fā)布的數(shù)版《新型冠狀病毒肺炎診療方案》采納了疾控中心、科研院所和高校、醫(yī)院的咨詢建議。科技咨詢得益于我國的制度優(yōu)越性,在重大突發(fā)事件面前,各方智慧能夠迅速集聚,群策群力,為我國打贏抗擊疫情戰(zhàn)役起到極大的促進(jìn)作用。

然而,從新冠肺炎疫情事件中,也能發(fā)現(xiàn)我國“咨詢—決策”在遇到重大突發(fā)事件時還存在不少問題。首先,我國的科技咨詢機(jī)制未成體系化,一些機(jī)構(gòu)在科技咨詢之外有很多固有職責(zé),突發(fā)事件發(fā)生后,多個咨詢主體只是在原有職責(zé)之外調(diào)配人力予以應(yīng)對,具有臨時性;其次,缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對各科技咨詢主體和政府決策部門進(jìn)行協(xié)調(diào),正因如此,導(dǎo)致疫情中一些科技咨詢建議沒有考慮到政府的需求;第三,科技咨詢與政府決策之間仍然存在不小的空隙,在這樣富含科技因素的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,少數(shù)地方政府決策因缺乏科技知識支撐而飽受詬病;第四,媒體在“咨詢—決策”中的促進(jìn)作用有限,有的科技咨詢建議在媒體上曝出后,反而起到了影響政府決策、引發(fā)公眾負(fù)面情緒的負(fù)作用;最后,沒有使公眾在“咨詢—決策”中發(fā)揮積極作用,公眾基本處于旁觀者的位置,咨詢建議對公眾參與和公眾接受情況考慮不足。

上述問題的產(chǎn)生除了因為科技咨詢專家和政府決策部門之間存有信息交流偏差和互動障礙、媒體和公眾沒有發(fā)揮應(yīng)有作用外,科學(xué)及其研究數(shù)據(jù)和結(jié)論的不確定性也是一個原因。一方面,科學(xué)具有不確定性?？茖W(xué)認(rèn)識對象日益復(fù)雜,而人們的科學(xué)認(rèn)識能力始終具有局限性,從而導(dǎo)致科學(xué)總是不確定的。這種不確定性在科學(xué)研究中是常規(guī)現(xiàn)象,在探索未知時,不確定性通常只會造成研究效率上的影響,但一旦這種不確定性遇到需要及時確定的政府決策時,它便會拖累和影響決策的效率與效果。另一方面,“科學(xué)研究數(shù)據(jù)和結(jié)論有其固有的不確定性,主要表現(xiàn)在:測量誤差、計算誤差和認(rèn)知缺陷”[12]。數(shù)據(jù)和方法不可能是完美的,任何人為或者客觀的誤差都會反映到研究結(jié)論中,在“咨詢—決策”中,這種可能帶有缺陷的研究結(jié)論來不及經(jīng)歷科學(xué)界的重復(fù)性驗證,就要轉(zhuǎn)化為決策的建議,政府決策因此變得更加困難。當(dāng)科學(xué)及其研究數(shù)據(jù)和結(jié)論的不確定性進(jìn)入特別需要迅速決策的重大突發(fā)事件應(yīng)對中時,不確定性就成了政府決策的阻礙,這種阻礙會直接影響科技咨詢機(jī)構(gòu)和政府決策部門的公信力。

二、 重大突發(fā)事件中“咨詢—決策”的利益博弈

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,新型冠狀病毒感染的肺炎疫情是一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,此類事件中的科技因素非常明顯,科技咨詢對于政府決策尤為重要。同時,重大突發(fā)事件中的政府決策和常規(guī)狀態(tài)下的政府決策區(qū)別很大,“重大突發(fā)事件一旦發(fā)生,情景混亂無序,有價值的信息非常有限且不完整,決策者在時間非常緊迫的情況下面臨著幾乎不可能完成的任務(wù)”[13]。因此,“咨詢—決策”中的博弈情況也相應(yīng)發(fā)生變化。

“咨詢—決策”中的博弈主要來自于咨詢方(科技專家)和決策方(政府)?！翱茖W(xué)咨詢機(jī)構(gòu)一方極力想維持自身的獨(dú)立性和權(quán)威性,希望不被政治因素所左右,但事實上要做到這一點很難,甚至是不可能的;而從一個角度來看,科學(xué)建議最終若想被政府采納,甚至進(jìn)一步要作用于社會,如果完全不考慮政治、經(jīng)濟(jì)和社會等非科學(xué)領(lǐng)域的問題,實際上是達(dá)不到效果的,也談不上樹立權(quán)威?！盵14]因此,雙方的博弈從一開始就處于一種平衡和制約之中,在這一特殊的博弈關(guān)系中,各方的利益是左右博弈的主要因素。

應(yīng)該說,在科技咨詢從啟動到形成建議再到達(dá)成決策目的的整個過程中,政府和科技咨詢主體之間的博弈就以雙方的利益為核心,并分別穿上了政治和科學(xué)的外衣,從而以政治和科學(xué)之爭的面目出現(xiàn)。在我國,人民利益高于一切,特別是在重大突發(fā)事件中,不管是決策方還是咨詢方都會把人民利益放在首要地位,但在實際博弈過程中,各方又不可避免地會受到自身利益的影響,因而,有必要對重大突發(fā)事件中“咨詢—決策”各方博弈主體的利益予以仔細(xì)分析。

從科技咨詢專家角度來說,他們確實會考慮自己的利益,這種利益通常包括名和利以及在咨詢中的身份、地位和咨詢后身份、地位的變化。在科技咨詢中,科技專家“已經(jīng)不是中立知識的代表,他們利用各種各樣的甚至是自相矛盾的觀點來解釋他們的政治立場,更準(zhǔn)確地說,他們是在為爭取自己的利益而辯論”[15]3。此外,一些咨詢專家還會與某些組織或個人結(jié)成“利益共同體”,并為共同的利益而行“科學(xué)”辯護(hù),最終可能會導(dǎo)致“政策是由不負(fù)責(zé)任的修辭、而不是基于客觀科學(xué)的事實所驅(qū)使而塑造”[16]。一句話,“專家不僅追求專業(yè)興趣,還試圖直接影響政治決策”[15]14,而他們影響政治決策的一個重要動機(jī)就是獲取自己與利益共同體的利益。重大突發(fā)事件發(fā)生后,對于科技專家來說,這雖然是發(fā)揮其專長“救國于危難之中”的時機(jī),但也是鞏固自身地位、獲得科研資助、提高業(yè)界知名度的好機(jī)會。雖然我國科技專家基本都有無私的奉獻(xiàn)精神,但是在奉獻(xiàn)過程中能夠為自己的科研事業(yè)增添光彩也是“一件美事”。于是,科技專家的個人利益和公共利益之間產(chǎn)生了新的沖突。在新冠肺炎疫情期間,確實有部分科技專家搶發(fā)論文、為提高知名度四處發(fā)聲、將尚處于體外試驗階段的結(jié)果隨意公布的現(xiàn)象發(fā)生,而這些科技專家往往同時肩負(fù)著科技咨詢的職責(zé)。

從政府角度來看,政府決策首要考慮的是公共利益。政府決策是“政府內(nèi)部決策主體之間、政府內(nèi)部決策主體與外部決策主體之間,以規(guī)范政府決策權(quán)力、提高政府決策質(zhì)量與實現(xiàn)社會公共利益為目標(biāo),通過多種相互聯(lián)系和相互作用,從而形成的關(guān)于政府決策權(quán)力的分配和關(guān)于政府決策運(yùn)作的程序、規(guī)則與方式等一系列制度性安排的總和”[17]。公共利益本身是很寬泛的概念,且具有難以預(yù)先確定的特點,所以政府必須要有自己的判斷和考量。在“咨詢—決策”中,政府希望科技咨詢建議和政府對于公共利益的判斷一致,同時,政府也需要咨詢建議兼具決策效果和社會穩(wěn)定兩個要點,科技咨詢?nèi)绻环险倪@些要求,政府會通過不予采用或部分采用等方式予以調(diào)節(jié)。重大突發(fā)事件為政府決策增加了壓力,政府對于公共利益的判斷、效果和穩(wěn)定的衡量會發(fā)生微妙的變化,對于科技咨詢的要求也水漲船高。

“科學(xué)模式致力于系統(tǒng)的知識生產(chǎn)的延續(xù),通過學(xué)習(xí)從而對現(xiàn)有的知識提出質(zhì)疑;而政治的模式卻致力于戰(zhàn)略性地利用知識,通過妥協(xié)去平息公眾沖突。”[15]11在“咨詢—決策”中,政府在決策時必然要考慮到科技咨詢結(jié)果是否具有平息公眾沖突的功效,所以,科技專家要想其咨詢建議得到政府采納也不能不考慮公眾的需求和感受?，F(xiàn)代國家的倫理政治(ethopolitics)“通過價值觀、信仰和情感化的思想,來加強(qiáng)負(fù)責(zé)任的自我管理和其個人對他人義務(wù)的管理”[18]。因此,“咨詢—決策”還要同時考慮公眾需求和價值觀之間的一致性,符合價值觀的公眾需求就是公眾的正當(dāng)需求。由此,政府不僅要考慮科技咨詢建議本身的專業(yè)知識正確與否、建議內(nèi)容是否符合公共利益,建議所蘊(yùn)含的價值觀因素及其能否滿足公眾需求,也是政府是否會依此建議作出決策的基點,特別是在重大突發(fā)事件中,公眾的心理在相當(dāng)長一段時間內(nèi)都處于不穩(wěn)定狀態(tài)中,政府對任一決策都會更加慎重,科技咨詢建議必須要經(jīng)得起價值觀等意識形態(tài)因素的嚴(yán)格考驗。

公眾是“咨詢—決策”中非常重要的一方主體,因為“決策階段對公眾參與的排斥往往會引發(fā)隨后抵制性的公眾參與,最終導(dǎo)致決策流產(chǎn)”[19]。在“咨詢—決策”中,公眾的參與顯然與平常不同,在平常的決策中,公眾通常是把決策可能導(dǎo)致的結(jié)果與自身利益和現(xiàn)實需求進(jìn)行簡單比較,然后據(jù)此得出自己的判斷。但在“咨詢—決策”中,公眾面臨著更高的門檻,科技知識的專業(yè)性會使公眾不能簡單理解咨詢建議的真實含義,因而阻礙了公眾作出理性和客觀的判斷。目前對于“咨詢—決策”的公眾參與,提出的一種可能方式是“公眾將利用技術(shù)嵌入社會的方式來參與政治”[15]16。比如在轉(zhuǎn)基因食品問題上,公眾就成為了一個在“政治上和社會上代表自身利益的介入性參與者”[15]17,以至于全球不少國家關(guān)于轉(zhuǎn)基因科技的決策都不那么明朗和確定。在重大突發(fā)事件中,技術(shù)嵌入社會的公眾參與方式并不那么奏效,例如新冠肺炎的診療方案顯然不可能嵌入社會,經(jīng)由公眾討論再決定發(fā)布的內(nèi)容和方式。

公眾在“咨詢—決策”中的作用類似于天平,但公眾本身也有自己的利益考量。不過,公眾的“私心”通常會在互相博弈的過程中被逐漸凝聚到公共利益上,因此,對于負(fù)責(zé)任的公眾來說,公共利益才是一切問題的根本,比如由于公共利益高于某種科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,一些科技項目才會在決策后又被迫下馬。正因如此,公眾參與“咨詢—決策”不僅能夠解決決策過程中的公眾信任缺乏、公眾參政參與度缺乏和涉及到公眾的科技數(shù)據(jù)來源缺乏等問題,還能夠有效避免“技術(shù)統(tǒng)治”。技術(shù)統(tǒng)治雖然在常規(guī)時期已基本不會發(fā)生,但在特殊情況下,比如重大突發(fā)事件中仍然存有可能,因為面對科技性質(zhì)強(qiáng)烈的某種重大突發(fā)事件,政府不得不更加倚重科技專家,而科技專家的自身利益和其在突發(fā)事件中受到的特殊待遇會使科技的地位在短期內(nèi)急劇提升。當(dāng)科學(xué)證據(jù)、科學(xué)證明、技術(shù)評估等詞匯成為政治話語中的主成分時,技術(shù)統(tǒng)治的風(fēng)險就開始激增,此時,“咨詢—決策”就可能變成技術(shù)統(tǒng)治的工具,而公眾的參與會使科技讓位于公眾訴求,使技術(shù)統(tǒng)治的風(fēng)險被民意所消解。所以,在重大突發(fā)事件中,無論如何不能使公眾失去參與機(jī)會。

在現(xiàn)代社會,媒體的作用不容小視,大眾傳媒“將知識傳播給公眾,對其進(jìn)行選擇、強(qiáng)調(diào),并在它自己的權(quán)力范圍內(nèi)對其進(jìn)行修整”[15]11。在“咨詢—決策”中,科技咨詢建議向公眾傳播時一般要通過媒體,而媒體的選擇、強(qiáng)調(diào)和修整會直接影響公眾的判斷。政府決策也要通過媒體渠道向公眾傳播,且媒體還能夠幫助擴(kuò)大政府決策所具有的“促成偏好效應(yīng)”[20]——當(dāng)媒體選擇性地、大量地對某一問題進(jìn)行傳播時,原本對此問題不關(guān)心的公眾也會變得關(guān)注,而大規(guī)模的正向關(guān)注會使決策實施變得順暢。重大突發(fā)事件顯然是具有極大新聞傳播價值的事件,而新聞價值是媒體的首要利益。公眾在重大突發(fā)事件中會更加依賴媒體的信息發(fā)布,但媒體過度追逐新聞價值、忽視輿論導(dǎo)向則會損害公共利益,新冠肺炎疫情中的“雙黃連事件”就是一個警醒。因此,“咨詢—決策”既要依靠媒體,也要充分考慮媒體的反作用力。

總之,在重大突發(fā)事件中,“咨詢—決策”各方(咨詢方、決策方、媒體和公眾)的利益博弈比常規(guī)時期更加激烈和復(fù)雜:政府既要充分考慮公共利益,又要特別關(guān)注效率和穩(wěn)定之間的平衡關(guān)系,且會更加重視咨詢建議的價值觀影響問題并因此向咨詢方提出更高要求;科技專家的個人利益變得更多,且因為唾手可得而與公共利益產(chǎn)生新的矛盾;媒體會將絕大部分精力放到重大突發(fā)事件的報道中,為了追逐新聞價值而熱衷于發(fā)布科技咨詢建議和政府決策情況,媒體的宣傳和引導(dǎo)成了咨詢建議和決策能否被公眾接受和公共利益是否會被損害的關(guān)鍵一環(huán);公眾會很快將注意力集中到公共利益上,盡管公眾不能隨意插手科技咨詢的過程和結(jié)論,但卻是防止技術(shù)統(tǒng)治的重要力量,更是整個“咨詢—決策”的天平。重大突發(fā)事件中四方主體之間的利益博弈使“咨詢—決策”難以達(dá)到理想狀態(tài),咨詢方和決策方在保證咨詢的質(zhì)量和將咨詢應(yīng)用于決策時,不可避免受到重大突發(fā)事件的影響,從而使咨詢建議的產(chǎn)生和決策的確定都發(fā)生一定變化。但無論如何,公共利益和公眾正當(dāng)需求都是“咨詢—決策”的出發(fā)點和落腳點。“咨詢—決策”各方的博弈關(guān)系如圖1所示。

圖1 “咨詢—決策”各方博弈關(guān)系

三、 重大突發(fā)事件中“咨詢—決策”的優(yōu)化路徑

如何優(yōu)化“咨詢—決策”、解決其中的博弈問題一直是各國關(guān)注的重點。國際組織可持續(xù)發(fā)展科學(xué)咨詢調(diào)查分析委員會提出指派一名科學(xué)顧問來管理各個機(jī)構(gòu)中的科學(xué)咨詢程序以解決科學(xué)咨詢程序和政治程序之間的矛盾[21]?？茖W(xué)顧問是一些發(fā)達(dá)國家的常設(shè)職位,對于優(yōu)化“咨詢—決策”確實發(fā)揮了重要作用,但科學(xué)顧問機(jī)制未必適合我國。我國的科技咨詢制度采取分散式結(jié)構(gòu),科技咨詢機(jī)構(gòu)很多,且同時負(fù)有其他職責(zé),科技咨詢只是其眾多職責(zé)中的一項,所以,用專門的科學(xué)顧問對接眾多機(jī)構(gòu)的非專門性職責(zé),實際上難以實現(xiàn)科學(xué)顧問的設(shè)立目的。有學(xué)者借鑒美國的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制,提出可以構(gòu)建和運(yùn)行中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制,建立起政府決策子系統(tǒng)和新型智庫之間的制度化聯(lián)系,即讓新型智庫研究人員和政府公務(wù)員互相進(jìn)入對方的機(jī)構(gòu)中進(jìn)行深入交流溝通[22]。然而,科技咨詢和一般意義上的智庫咨詢有比較大的區(qū)別,其不是智庫的日常職責(zé),而且專業(yè)門檻更高。首先,科技咨詢專家經(jīng)常進(jìn)入政府部門不合實際,如上文所述,科技咨詢只是科技專家的職責(zé)之一,且在常規(guī)時期是不需要頻繁行使的職責(zé),經(jīng)常到政府部門反而會耽誤他們完成其他職責(zé);其次,由于科技咨詢的門檻很高,政府公務(wù)員進(jìn)入科技咨詢機(jī)構(gòu)并不能開展實質(zhì)性的交流和溝通,所能帶去的無非是政府的要求和對社會現(xiàn)實的判斷,而這些要求和判斷完全不需要采取沉入式的交流方式,沉入式的交流反而會影響科學(xué)研究的獨(dú)立性。

由于公眾是“天平”,只有讓公眾真正參與到重大突發(fā)事件的“咨詢—決策”中,才能解決各方博弈問題優(yōu)化“咨詢—決策”,但是公眾參與重大突發(fā)事件的“咨詢—決策”存在現(xiàn)實困難。因此,平衡各方的利益博弈,尋求“咨詢—決策”的優(yōu)化路徑,要以引導(dǎo)和幫助公眾參與“咨詢—決策”為主線,通過恰當(dāng)?shù)氖侄?實現(xiàn)符合公共利益和滿足公眾正當(dāng)需求的“咨詢—決策”目的。在四方主體中,科技咨詢專家、政府、媒體的工作都以公眾福祉為目的,因此,關(guān)于優(yōu)化路徑,其實主要就是這三方應(yīng)該做些什么來引導(dǎo)和幫助公眾“不知不覺”地融入式參與進(jìn)“咨詢—決策”中。

首先,科技咨詢機(jī)構(gòu)要建立常態(tài)化咨詢制度。常態(tài)化咨詢制度的主要形式就是要在科技咨詢機(jī)構(gòu)中定期召開科技咨詢會議,商討經(jīng)由多種途徑確立的咨詢議題,并在一定時間內(nèi)形成結(jié)論,向特定的政府決策部門提交。常態(tài)化咨詢制度要盡力吸納公眾代表參與。建立常態(tài)化咨詢制度不僅有利于發(fā)揮科技咨詢在常規(guī)時期的作用,還能在科技咨詢機(jī)構(gòu)中形成科技咨詢長效機(jī)制。當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)事件時,科技咨詢機(jī)構(gòu)的科技咨詢職能能夠迅速而有條不紊地啟動。另外,常態(tài)化咨詢制度會使科技咨詢專家更加熟悉政府決策的要求和流程,有助于平衡“咨詢—決策”中的博弈關(guān)系。

其次,科技咨詢機(jī)構(gòu)要培養(yǎng)“政策型科技專家”。政策型科技專家不是研究政策科學(xué)的專家,而是具有政策素養(yǎng)的科學(xué)家和技術(shù)專家,他們不是政府部門的科學(xué)顧問,而是科技咨詢機(jī)構(gòu)中具有較高業(yè)務(wù)水平和管理能力的專家。政策型科技專家熟悉科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)的規(guī)律,同時又具有政策分析和應(yīng)用能力,熟悉政府決策過程和決策中的平衡要求,并能夠進(jìn)行多方位的決策實施考量。這樣的政策型科技專家更善于在經(jīng)驗、規(guī)范和價值領(lǐng)域?qū)で髮萍甲稍兘ㄗh的接納和認(rèn)可,更善于與政府決策部門對接和溝通,有足夠的交流和平衡能力?？萍甲稍儥C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)大力培養(yǎng)一批政策型科技專家,特別應(yīng)該從有威望的院士和其他知名科學(xué)家中挑選和培養(yǎng)。但是,政府決策部門種類繁多,性質(zhì)各異,不能讓政策型科技專家在各個政府決策部門之間“疲于奔命”,所以政府部門中還應(yīng)有一個對應(yīng)的協(xié)調(diào)交流機(jī)構(gòu)。

第三,在各級應(yīng)急管理部門設(shè)置“咨詢—決策”協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！皣獍l(fā)達(dá)國家常設(shè)的應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)是協(xié)調(diào),而非獨(dú)立地應(yīng)對所有的緊急事件?！盵23]在重大突發(fā)事件中,跨部門、跨區(qū)域的協(xié)作是有效應(yīng)對突發(fā)事件的保證,應(yīng)急管理部門要把協(xié)調(diào)作為自身重要職責(zé),特別要設(shè)立單獨(dú)的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)“咨詢—決策”中不同決策方之間、不同咨詢方之間以及決策方與咨詢方之間的關(guān)系。該機(jī)構(gòu)既要通過與科技行政部門、教育行政部門、科研院所和高校進(jìn)行溝通來合理地滿足科技咨詢專家的要求,又要與政府決策部門溝通決策需要和對公共利益的判斷,特別是要與政策型科技專家直接對接,交流科技咨詢建議可能導(dǎo)致的價值觀影響及其應(yīng)用與實施問題。比如,重大突發(fā)事件中的部分科技咨詢建議需要盡可能量化[24],以對應(yīng)科技的專業(yè)性、避免科學(xué)的不確定性和便于決策選擇,應(yīng)急管理部門的“咨詢—決策”協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與政府決策部門和科技咨詢機(jī)構(gòu)的政策型科技專家就定量目標(biāo)的大綱擬定進(jìn)行協(xié)調(diào),大綱必須符合價值觀要求,要考慮到科學(xué)的不確定性問題,不能理想化也不能僅考慮政府決策需求。大綱擬定后,協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過政策型科技專家將之傳達(dá)到科技咨詢專家中,并持續(xù)接受反饋。

第四,科技咨詢專家要加強(qiáng)社會互動?！白稍儗＜业臋?quán)威性與可信度是在其社會行動之中,通過與其他行動者的互動而‘生成’的。”[25]重大突發(fā)事件發(fā)生后,社會各個單元都會發(fā)生一定的與常規(guī)時期不同的變化,對科技咨詢的認(rèn)可和對咨詢建議的采納會更加倚重于科技咨詢機(jī)構(gòu)和專家的公信力,所以科技咨詢專家必須加強(qiáng)和其他行動者(包括一線工作人員、媒體和社會公眾)的互動,對于咨詢建議必須及時進(jìn)行科普,解疑釋惑。盡管科學(xué)本身是不確定的,重大突發(fā)事件中的一些科技問題難以很快定性,但是研究方法和數(shù)據(jù)方面的誤差還是可以控制的。因而,在科技咨詢建議的產(chǎn)生過程中,科技咨詢專家要以更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度開展咨詢事項的研究工作,并積極與科技界同行進(jìn)行互動,接受監(jiān)督,盡力減少科學(xué)研究方法和數(shù)據(jù)的不確定性。社會互動最重要的價值在于平衡科技咨詢專家的個人利益和公共利益。一方面,科技咨詢專家通過社會互動能自然地獲得某些正當(dāng)?shù)膫€人利益;另一方面,社會互動又能將科技咨詢專家置身于社會監(jiān)督中,從而迫使他們的行為和目的向公共利益靠近。

第五,媒體要發(fā)揮專業(yè)知識填補(bǔ)作用?？萍甲稍儗＜夜倘灰訌?qiáng)和公眾的互動,但公眾最易接觸到的信息源依然是媒體,包括主流媒體和各類自媒體。在重大突發(fā)事件中,漫天飛舞的專業(yè)知識類謠言和因媒體科普能力不足所導(dǎo)致的公眾認(rèn)知錯誤而引發(fā)的群體性事件并不少見,所以,媒體的科學(xué)素養(yǎng)是科技咨詢建議及其轉(zhuǎn)化成的政府決策能否被公眾認(rèn)知和接受的關(guān)鍵。因此,媒體需要擔(dān)負(fù)起填補(bǔ)科技咨詢專業(yè)知識和公眾理解之間空白的責(zé)任,這一責(zé)任,是媒體平衡新聞價值和公共利益的關(guān)鍵。媒體應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)或聘請一批既有新聞專業(yè)技能又有科普能力的媒體人,同時要和科技咨詢機(jī)構(gòu)的宣傳部門建立合作關(guān)系,對于科技咨詢建議等專業(yè)信息,媒體應(yīng)經(jīng)由科普媒體人和科技咨詢機(jī)構(gòu)宣傳部門嚴(yán)格把關(guān)后,使用既通俗易懂又邏輯嚴(yán)密的科學(xué)語言進(jìn)行發(fā)布。媒體還要建立科技咨詢信息發(fā)布的糾錯機(jī)制,對已發(fā)布的不實或存有誤解的科技咨詢信息及時進(jìn)行二次科普。媒體發(fā)揮專業(yè)知識填補(bǔ)作用時要以正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向為原則,這是應(yīng)對新聞傳播反作用力的關(guān)鍵。

最后,所有上述機(jī)制和方法都以公眾參與“咨詢—決策”的主線連接起來?？萍甲稍儥C(jī)構(gòu)要將參與常態(tài)化咨詢的公眾認(rèn)知和需要情況記錄在冊,形成數(shù)據(jù)庫,政策型科技專家要經(jīng)常分析該數(shù)據(jù)庫中的內(nèi)容;在啟動重大突發(fā)事件“咨詢—決策”后,政策型科技專家要以自身積累的數(shù)據(jù)庫分析經(jīng)驗來判斷事件涉及到的公共利益和公眾的可能需求;“咨詢—決策”協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要和政府決策部門充分溝通,掌握政府對公共利益的判斷和公眾正當(dāng)需求的理解;政策型科技專家和“咨詢—決策”協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)溝通時,共享雙方關(guān)于公眾需求的信息,經(jīng)過反復(fù)討論,得出在公共利益和符合價值觀的公眾正當(dāng)需求下的咨詢建議要求;科技咨詢專家一方面開展咨詢建議工作,另一方面在和公眾互動過程中收集公眾反饋,結(jié)合公眾反饋和咨詢建議要求完善咨詢建議;媒體依靠自身在新聞傳播中積累的受眾反應(yīng)等經(jīng)驗,在正確輿論導(dǎo)向原則指導(dǎo)下,把握信息發(fā)布的內(nèi)容和方式。通過這一系列努力,公眾能夠?qū)崿F(xiàn)“咨詢—決策”的融入式參與,從而發(fā)揮自身的“天平”作用。

盡管博弈各方均有自己的利益,但我國的國家性質(zhì)和制度特征決定了各方的利益最終都會匯聚到人民利益這一汪洋大海中,所以,平衡“咨詢—決策”中的利益博弈問題最終還是要依靠公眾。在重大突發(fā)事件中,不少公眾會因為恐慌、緊張等情緒而出現(xiàn)暫時的非理性言行,在這種情況下,決策的科學(xué)性和有效性非常重要,決策一旦失偏很有可能會使特定的突發(fā)事件引發(fā)出另外的社會性突發(fā)事件,造成對公眾的二次傷害。因此,最重要的就是要使“咨詢—決策”中的科技咨詢方和政府決策方保持公信力、提高咨詢質(zhì)量和決策能力,媒體則充當(dāng)填補(bǔ)劑的作用,和科技專家、政府宣傳部門一起努力彌合公眾因重大突發(fā)事件而產(chǎn)生的理性裂隙。所有的這些措施和努力都以公共利益和公眾正當(dāng)需求為出發(fā)點和落腳點,咨詢方、決策方和媒體三方的共同努力最終會使公眾融入式地參與進(jìn)“咨詢—決策”中,以公眾的“天平”保障重大突發(fā)事件中的“咨詢—決策”順利進(jìn)行。