占用征用林地審核手續(xù)中有關(guān)問(wèn)題與對(duì)策研究

鄭小梨，甘麗艷

（廣西南寧市良慶區(qū)南州林場(chǎng)，廣西 南寧 530200）

0 引言

對(duì)于占征用林地審核審批手續(xù)，我國(guó)提出了相應(yīng)的措施，使相關(guān)工作開(kāi)展更加有序，有益于林地保護(hù)和利用工作。相應(yīng)的措施包括：《占用征用林地審核審批管理辦法》簡(jiǎn)稱《辦法》、《占用征用林地審核審批管理規(guī)范》簡(jiǎn)稱《規(guī)范》。但是，針對(duì)審核審批內(nèi)容的開(kāi)展，還存在一些問(wèn)題需要解決，對(duì)《辦法》的實(shí)施產(chǎn)生了制約。

1 占用征用林地管理的意義

1.1 有益于強(qiáng)化全社會(huì)保護(hù)林地的意識(shí)

我國(guó)在對(duì)一系列的森林保護(hù)政策出臺(tái)之后，各個(gè)地方政府都對(duì)中央部門(mén)提出的指導(dǎo)方針給予了積極響應(yīng)，很多區(qū)域都將林地管理歸類提升至重要的高度，加入到了重要的議程當(dāng)中。有些區(qū)域的政府，還專門(mén)設(shè)置了林地管理機(jī)構(gòu)。加之近年來(lái)宣傳力度的加大，群眾具備的保護(hù)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，彼此之間能夠監(jiān)督，積極舉報(bào)存在的非法占用林地行為，使現(xiàn)階段存在的林地破壞率明顯下降。

1.2 有益于提高占用征用林地的審核率以及恢復(fù)率

根據(jù)林業(yè)局給出的數(shù)據(jù)，我國(guó)占用征用林地的審核率有很大的提升。同時(shí)，森林資源覆蓋也有所擴(kuò)張。從1998 年至今，林地恢復(fù)率已經(jīng)從18.3%提升至83.5%?，F(xiàn)在，工程項(xiàng)目隨意占用林地資源的情況已經(jīng)非常少，即便有這種違法現(xiàn)象，林業(yè)部門(mén)也會(huì)第一時(shí)間依法追究[1]。

2 項(xiàng)目批準(zhǔn)文件概述

在頒布的《辦法》中明確提出，用地單位對(duì)于林地的占用以及征用，需要嚴(yán)格填寫(xiě)《使用林地申請(qǐng)表》，并提供相應(yīng)的項(xiàng)目批準(zhǔn)文件。項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，是對(duì)非法占地進(jìn)行控制的關(guān)鍵性材料，很多用項(xiàng)目都屬于關(guān)鍵性的重點(diǎn)工程，都有具體的項(xiàng)目批準(zhǔn)文件。但是，也存在項(xiàng)目無(wú)任何項(xiàng)目批準(zhǔn)文件的情況，有些盡管有文件，但是與《規(guī)范》要求內(nèi)容并不相符，以至于林地審核手續(xù)有困難存在，例如：①某村莊，群眾為了修整同村公路，應(yīng)用了集資的形式，但需要對(duì)650m2生態(tài)公益林林地占用。由于該項(xiàng)工程為群眾自發(fā)集資建設(shè)，并沒(méi)有獲取相應(yīng)的項(xiàng)目審批文件，林業(yè)主管部門(mén)，不能對(duì)占用林地審批手續(xù)進(jìn)行辦理；②某縣級(jí)市土地，要對(duì)一塊土地進(jìn)行征用，以便實(shí)施開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)。用地方面，先采用征用后公開(kāi)拍賣給用地單位的形式。但是，征地過(guò)程中，并沒(méi)有對(duì)用地單位明確，所以沒(méi)有文件，林業(yè)主管部門(mén)，不能辦理所征林地審批手續(xù)；③很多景區(qū)都會(huì)因?yàn)橛慰土康脑黾?，需要擴(kuò)建停車場(chǎng)，對(duì)于林地的占用面積大概為2500m2?？h人民政府針對(duì)該項(xiàng)目給予了立項(xiàng)批文，但與國(guó)家林業(yè)局提出的《規(guī)范》要求并不相符，所以林業(yè)主管部門(mén)，不能對(duì)占用林地審批手續(xù)進(jìn)行辦理[2]。

3 林地審核的前置審查

3.1 林業(yè)采伐許可證

在土地審批系統(tǒng)當(dāng)中，占用征用林地審核為前置審查，在政府林業(yè)主管部門(mén)審核之后，給予相應(yīng)的使用林地審核同意書(shū)后，才可辦理土地審批手續(xù)。林地審核是開(kāi)展土地審核之前的關(guān)鍵性條件，但并不屬于非充分條件。在現(xiàn)有頒布的《規(guī)范》當(dāng)中，存在的主要問(wèn)題包括：

（1）某水利工程項(xiàng)目的建設(shè)，要對(duì)35hm2的林地面積進(jìn)行占用，其中1hm2的面積，應(yīng)用于壩區(qū)建設(shè)，剩下的面積會(huì)應(yīng)用在淹沒(méi)區(qū)。該項(xiàng)工程的建設(shè)，伐林面積為1400m3，林業(yè)主管部門(mén)對(duì)該項(xiàng)目的申請(qǐng)，辦理了相應(yīng)的林地審核手續(xù)，給予林地審核同意書(shū)。但是，在我國(guó)的《土地管理法》當(dāng)中，明確指出，水面為農(nóng)地的應(yīng)用范圍，并沒(méi)有改變淹沒(méi)區(qū)的用地性質(zhì)，所以在建設(shè)方獲取林地使用許可證之后，只對(duì)1hm2的面積的壩區(qū)建設(shè)給予了審批。針對(duì)剩下在淹沒(méi)區(qū)會(huì)產(chǎn)生的林木采伐面積，林業(yè)主管部門(mén)，沒(méi)有給予林木采伐許可證。

（2）某高速公路建設(shè)過(guò)程中，需要占用90hm2的林地，林木的采伐蓄積大概為2600m3，林業(yè)主管部門(mén)給予審核之后，建設(shè)方獲取了林地審批同意書(shū)。但是，在土地主管部門(mén)沒(méi)有審批之前，土地主管部門(mén)已經(jīng)通過(guò)了預(yù)審。針對(duì)土地審批應(yīng)用的該項(xiàng)方法，土地主管部門(mén)是在獲取預(yù)審文件后實(shí)施的，建設(shè)方可在此時(shí)開(kāi)展建設(shè)工作。高速公路的建設(shè)，工期一般都非常緊張，建設(shè)方對(duì)于林木采伐的申請(qǐng)，林業(yè)主管部門(mén)，沒(méi)有給予林木采伐許可證[3]。

3.2 采礦許可證

某采礦企業(yè)，利用投標(biāo)的形式，贏得了采礦權(quán)，并在向土地主管部門(mén)提交申請(qǐng)之后，成功辦理了采礦許可證。但是，礦區(qū)的位置屬于我國(guó)防護(hù)林重點(diǎn)區(qū)域，在詳細(xì)審查之后，林業(yè)主管部門(mén)并沒(méi)有給予該區(qū)域的林地許可證，因?yàn)椴煌庠谠搮^(qū)域開(kāi)展采礦工作，所以企業(yè)不能開(kāi)展采礦工作，造成了很多的紛爭(zhēng)問(wèn)題[4]。

4 林地審核手續(xù)的對(duì)策

4.1 建立使用林地預(yù)審機(jī)制

依照我國(guó)的相關(guān)法律，對(duì)于林地利用總體規(guī)劃的編制，以及做出的年度計(jì)劃，會(huì)對(duì)林地應(yīng)用布局以及結(jié)構(gòu)做出合理的調(diào)整，使林地資源得到進(jìn)一步的優(yōu)化配置，也有益于對(duì)林地保護(hù)區(qū)科學(xué)劃定，完善可利用區(qū)的劃分。通過(guò)林地預(yù)審機(jī)制的有效構(gòu)建，在項(xiàng)目建設(shè)的立項(xiàng)過(guò)程中便提前介入，對(duì)林地前置審查的地位進(jìn)行確立。如果沒(méi)有通過(guò)預(yù)審，那么對(duì)林地進(jìn)行占用的項(xiàng)目，并不能成功立項(xiàng)[5]。

4.2 適當(dāng)放寬使用林地審核要求

依照不同的面積，對(duì)縣級(jí)以及市級(jí)林業(yè)主管部門(mén)設(shè)置了相應(yīng)的審核權(quán)限。在農(nóng)村區(qū)域，有些小型的設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，無(wú)論與哪一類林地有關(guān)，在獲取鄉(xiāng)級(jí)項(xiàng)目給予的批準(zhǔn)之后，林業(yè)主管部門(mén)便會(huì)給予具體的審核。國(guó)家級(jí)別的風(fēng)景區(qū)建設(shè)，在規(guī)劃總體時(shí)，相關(guān)部門(mén)給予審批之后，建設(shè)內(nèi)容只要與總體規(guī)劃相符合，林業(yè)主管部門(mén)便會(huì)根據(jù)規(guī)劃的批準(zhǔn)文件，審核通過(guò)林地用地。

4.3 明確林木采伐許可證發(fā)放條件

占用林地、征用林地項(xiàng)目，如果需要對(duì)林木進(jìn)行采伐，在取得林地審批同意書(shū)，并且土地主管部門(mén)給予土地預(yù)審文件，便可對(duì)其發(fā)放采伐林木許可證書(shū)，進(jìn)而規(guī)避林業(yè)主管部門(mén)出現(xiàn)不作為的情況，也減少了許可證書(shū)違規(guī)發(fā)放的情況。例如：水利工程建設(shè)的案例，因?yàn)檠蜎](méi)區(qū)需要采伐一定數(shù)量的林木，在有林地審核同意書(shū)之后，便可對(duì)其發(fā)放林木采伐許可證。其中，《征占用林地審核同意書(shū)》申報(bào)材料流程，如圖1 所示。

圖1 《征占用林地審核同意書(shū)》申報(bào)材料流程

5 完善占用征用林地的管理的建議

5.1 完善占用征用林地的審核機(jī)制

各區(qū)域的林業(yè)主管部門(mén)，針對(duì)占用林地、征用林地編制的審核管理制度一定要完善，不但要開(kāi)展有效的占用征用林地審核工作，還需要結(jié)合區(qū)域的具體林地使用效率情況，實(shí)施一系列的監(jiān)督內(nèi)容，對(duì)其林地用途給予監(jiān)督。同時(shí)，還要根據(jù)林地項(xiàng)目開(kāi)展具體的監(jiān)督管理，存在私自更改林地使用用途的行為，要依法給予懲處，如情節(jié)嚴(yán)重還要追究刑事責(zé)任。此外，要不斷改善和優(yōu)化征用占用林地的審核機(jī)制，在對(duì)應(yīng)的單位當(dāng)中分配好具體的責(zé)任以及職能。同時(shí)，各部門(mén)還要制止存在的林地破壞行為，如有必要，要采取強(qiáng)硬的措施加以管控。

5.2 設(shè)計(jì)違法占用征用林地責(zé)任追究制度

目前，對(duì)于林地進(jìn)行占用以及征用的行為，還需要政府部門(mén)給予相應(yīng)的干預(yù)，所以會(huì)對(duì)林地管理部門(mén)產(chǎn)生一些影響，有時(shí)會(huì)很難開(kāi)展林地管理工作。所以，要對(duì)林地監(jiān)督管理制度進(jìn)行設(shè)置，對(duì)于林地存在的政府不良干預(yù)行為，要給予相應(yīng)的追究，如存在違規(guī)違法現(xiàn)象，一定要嚴(yán)肅處理。

5.3 強(qiáng)化林地環(huán)境保護(hù)意識(shí)宣傳

對(duì)于林業(yè)資源保護(hù)工作的開(kāi)展，還需要不斷加強(qiáng)，可利用微信、微博、電視等形式，使公民對(duì)森林法的知曉程度進(jìn)一步提升，明確林地被破壞之后產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。同時(shí)，各階級(jí)林業(yè)部門(mén)針對(duì)林地工作人員要定期培養(yǎng)，使其有更強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和能力素養(yǎng)。

6 結(jié)語(yǔ)

總之，在頒布的《占用征用林地審核審批管理辦法》中明確提出，用地單位對(duì)于林地的占用以及征用，需要嚴(yán)格填寫(xiě)《使用林地申請(qǐng)表》，并提供相應(yīng)的項(xiàng)目批準(zhǔn)文件。無(wú)論哪一項(xiàng)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的開(kāi)展，都會(huì)有相應(yīng)的項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，但也有無(wú)批準(zhǔn)文件的情況。雖然有些項(xiàng)目有文件，但是并不符合《占用征用林地審核審批管理規(guī)范》中提出的要求和內(nèi)容，所以審核林地手續(xù)，存在一定的困難。這便需要針對(duì)占用征用林地審核手續(xù)中有關(guān)問(wèn)題與對(duì)策做出積極探究，以便解決實(shí)際問(wèn)題。