環(huán)境治理、信任危機(jī)與資源環(huán)境審計

李兆東 李雪穎

【摘要】十八大以來， 生態(tài)文明建設(shè)處于突出地位， 資源環(huán)境審計的重要性不斷提升， 成為生態(tài)文明建設(shè)制度體系的重要組成部分。 為更好地發(fā)揮資源環(huán)境審計的作用， 需要重新認(rèn)識資源環(huán)境審計。 從環(huán)境治理中政府信任保障的視角， 發(fā)現(xiàn)資源環(huán)境審計產(chǎn)生于信任保障需求， 具有信任保障功能， 分析其保障政府信任的揭示、抵御、預(yù)防三大機(jī)制， 進(jìn)而提出協(xié)同黨內(nèi)監(jiān)督、推動政府高效履職、抑制官員腐敗與不作為、促進(jìn)科學(xué)決策等發(fā)揮資源環(huán)境審計信任保障作用的路徑， 并從保障信任的角度提出完善資源環(huán)境審計的建議， 以期為更好地開展資源環(huán)境審計工作提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境治理;政府信任;信任保障;資源環(huán)境審計

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）10-0108-7

一、問題的提出

十八大以來， 生態(tài)文明建設(shè)成為治國理政的關(guān)鍵詞， 中共中央國務(wù)院先后出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件， 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過多項(xiàng)改革舉措， 生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。 十八屆三中全會提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計。 十九大后， 中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》， 組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部， 分別承擔(dān)自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)， 同時組建中央審計委員會， 加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。 2018年5月， 中央審計委員會第一次會議召開， 會議審議通過的文件就包括《2018年省部級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計及自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計計劃》。 十九屆四中全會再次要求， “嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”“開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計”。 可見， 黨和國家對資源環(huán)境審計工作高度重視。 資源環(huán)境審計作為環(huán)境治理的一項(xiàng)重要制度安排， 其最終目的是促進(jìn)環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1] ， 服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展[2] 。 審計機(jī)關(guān)可以通過資源環(huán)境審計來監(jiān)督、鑒證、評價與資源環(huán)境相關(guān)的資金使用、政策執(zhí)行和相關(guān)管理行為， 進(jìn)而保障環(huán)境治理機(jī)制的有效運(yùn)行[3] 。

一般認(rèn)為公眾和上級政府將本級環(huán)境治理的責(zé)任委托給本級政府， 形成委托代理關(guān)系， 資源環(huán)境審計就是對這種受托責(zé)任的獨(dú)立監(jiān)督。 觀察審計現(xiàn)象可以發(fā)現(xiàn)， 審計活動中確實(shí)都存在委托代理關(guān)系， 但從歷史維度看， 并不是受托責(zé)任形成后就產(chǎn)生了審計需求， 資源環(huán)境審計亦是如此。 也就是說， 資源環(huán)境治理的受托責(zé)任是資源環(huán)境審計產(chǎn)生的必要條件， 但不是充分條件。 因此， 有必要找到資源環(huán)境審計產(chǎn)生的充分條件， 以更好地解釋資源環(huán)境審計現(xiàn)象， 研究資源環(huán)境審計發(fā)揮作用的路徑。

二、政府信任：環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)

從社會治理的角度來看， 信任可以被劃分為政府信任和社會信任， 本文中的信任是指政府信任。 政府信任是民眾在理性思考、實(shí)踐感知的基礎(chǔ)上對政府形成的心理預(yù)期， 將這種心理預(yù)期與對政府、政府人員、政策制度的評估相比較， 若民眾對政府的感知與心理預(yù)期一致， 就形成政府信任; 若民眾對政府的感知遠(yuǎn)低于心理預(yù)期， 就會出現(xiàn)信任危機(jī); 政府信任嚴(yán)重不足時， 社會將面臨解體的風(fēng)險。 因此， 保障政府信任是維系政府有效運(yùn)行的重要舉措。 通過發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的對比發(fā)現(xiàn)， 發(fā)達(dá)國家的政府信任水平反而低于發(fā)展中國家， 這是由于隨著社會的發(fā)展， 物質(zhì)水平上升到一定程度以后， 經(jīng)濟(jì)增長不再是影響政府信任水平的唯一重要因素， 社會公平、政治環(huán)境和公民的社會信任等都會對政府信任產(chǎn)生影響。 目前， 民眾越來越關(guān)注醫(yī)療保障和綠色環(huán)保等問題， 政府信任的影響因素趨于多維化， 具體如圖1所示。

在我國， 國家權(quán)力屬于全體人民， 政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)， 人民將國家權(quán)力委托給政府行使， 人民與政府之間形成委托代理關(guān)系， 因此產(chǎn)生了國家治理的需求。 已有研究表明， 政府信任水平越高， 國家治理水平就越高。 環(huán)境治理作為國家治理的一個組成部分， 當(dāng)政府信任水平越高時， 環(huán)境治理效果越好。 環(huán)境治理的目標(biāo)是通過建立激勵、約束和信息傳遞等機(jī)制解決公民與政府委托代理關(guān)系中的目標(biāo)不一致、利益沖突以及信息不對稱等問題[4] ， 從而使政府的舉措、決策能真正滿足人民對美好生活、綠色環(huán)境的追求。 環(huán)境治理與環(huán)境管理、環(huán)境保護(hù)是不同的， 其主要區(qū)別在于治理需要以合作為前提， 而合作的基礎(chǔ)則是信任。 因此， 人民對環(huán)境治理主體即對政府的信任是環(huán)境治理取得良好效果的前提。 信任危機(jī)意味著政府公信力的嚴(yán)重流失[5] ， 民眾對政府的信任程度下降。 當(dāng)政府公布的環(huán)境信息與公眾的真實(shí)感受不一致時， 人們對政府的環(huán)境治理能力產(chǎn)生懷疑， 即出現(xiàn)信任危機(jī)。 同時網(wǎng)絡(luò)加快了信息傳播的速度， 使得人們對政府的不信任情緒迅速發(fā)酵， 甚至導(dǎo)致信任崩塌， 增加社會運(yùn)行和治理成本。 因此， 保障環(huán)境治理領(lǐng)域的政府信任是治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

三、資源環(huán)境審計： 環(huán)境治理中政府信任保障工具

環(huán)境治理中的信任危機(jī)一旦形成， 修復(fù)成本將會很高， 所以需要一個長效機(jī)制來保障政府信任， 而資源環(huán)境審計具有信任保障功能。

（一）資源環(huán)境審計的信任保障功能

審計基礎(chǔ)理論中的所有權(quán)監(jiān)督論認(rèn)為， 所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離易導(dǎo)致信息不對稱， 所有者為了獲取經(jīng)營管理的真實(shí)信息， 會聘請專業(yè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對經(jīng)營管理情況進(jìn)行監(jiān)督， 從而出現(xiàn)了審計。 觀察審計現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)， 審計活動中確實(shí)普遍存在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況， 但所有權(quán)監(jiān)督論無法解釋的現(xiàn)象是， 所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的經(jīng)營模式早已出現(xiàn)而審計需求卻滯后很久才產(chǎn)生。 當(dāng)然在組織經(jīng)營規(guī)模較小時， 所有者可以自行監(jiān)督， 這是由于所有者與經(jīng)營者之間存在長期的依存關(guān)系， 在雙方相互信任的情況下即使存在信息不對稱， 也沒有必要引入第三方進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督。 隨著組織經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大， 職業(yè)經(jīng)理人出現(xiàn)， 所有者將其擁有的資源和權(quán)力委托給沒有長期依存關(guān)系的經(jīng)營者， 并要求經(jīng)營者承擔(dān)相應(yīng)的受托責(zé)任， 所有者和經(jīng)營者的信息不對稱程度加劇， 所有者擔(dān)心經(jīng)營者為了自身利益而不盡力履行受托責(zé)任， 經(jīng)營者也擔(dān)心所有者會以受托責(zé)任履行不力為由拒絕支付其報酬， 即產(chǎn)生了不信任; 為了將不信任程度控制在可接受范圍內(nèi)， 所有者和經(jīng)營者均有聘請獨(dú)立的第三方對經(jīng)營管理活動進(jìn)行鑒證、監(jiān)督和評價的需求， 以保障信任關(guān)系的延續(xù)， 也就產(chǎn)生了注冊會計師審計。 從內(nèi)部審計的角度來看， 組織內(nèi)部亦存在委托代理關(guān)系， 不同層級之間也存在信息不對稱， 層級間的目標(biāo)差異會帶來不信任， 正是信任保障需求而催生了內(nèi)部審計。 同理， 政府審計也是為了保障公眾對政府信任的需求而產(chǎn)生。 也就是說， 審計的產(chǎn)生有兩個必備條件： 一是信息不對稱導(dǎo)致的信息保障需求; 二是委托代理雙方的信任保障需求。

在環(huán)境治理領(lǐng)域也存在信息不對稱， 如普通民眾很難獲取環(huán)境保護(hù)資金如何使用， 環(huán)境保護(hù)政策是否有效執(zhí)行、效果如何等信息， 但如果環(huán)境質(zhì)量很好， 民眾沒有感受到環(huán)境污染問題， 那么即使處于信息不對稱狀態(tài)， 環(huán)境治理也不會引起民眾過多的關(guān)注。 但當(dāng)政府披露的環(huán)境信息與民眾真實(shí)感受存在較大差異時， 如環(huán)保部門公布的信息顯示大氣質(zhì)量優(yōu)良， 但民眾的真實(shí)感受是霧霾嚴(yán)重， 這就會使民眾對政府環(huán)境治理的態(tài)度和能力產(chǎn)生不信任， 懷疑政府披露信息的準(zhǔn)確性， 從而產(chǎn)生信任保障需求。 信息保障需求和信任保障需求的共同作用， 催生了資源環(huán)境審計。 或者說， 如果公眾對政府環(huán)境治理的預(yù)期與真實(shí)感受一致， 就會信任政府治理環(huán)境的態(tài)度和能力， 也就不需要資源環(huán)境審計。 因此， 資源環(huán)境審計可以通過監(jiān)督政府環(huán)境治理行為， 準(zhǔn)確及時地披露環(huán)境治理信息， 減少公眾與政府之間的信息不對稱， 建立和維持公眾與政府間的信任關(guān)系， 抑制和緩解信任危機(jī)， 具有環(huán)境治理過程中政府信任保障的功能。

（二）資源環(huán)境審計保障政府信任的機(jī)制

資源環(huán)境審計發(fā)揮信任保障作用的機(jī)制主要包括揭示機(jī)制、抵御機(jī)制和預(yù)防機(jī)制， 各機(jī)制之間的聯(lián)系詳見圖2。

1. 揭示機(jī)制。 資源環(huán)境審計揭示機(jī)制是指具有專業(yè)能力和職業(yè)道德的審計人員， 運(yùn)用特定的審計方式方法和審計技術(shù)手段， 對環(huán)境治理過程中資金運(yùn)用、政策執(zhí)行、治理效果等環(huán)境治理信息進(jìn)行披露的過程。 通過審計公告制度將資源環(huán)境審計（調(diào)查）過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題依法向社會公布， 社會公眾和潛在信息使用者可以借助各類信息傳輸媒介（報紙、網(wǎng)絡(luò)平臺、手機(jī)平臺等）獲知審計揭示的問題， 以解決公眾和政府間環(huán)境治理信息不對稱的問題。

問題被揭示后， 短期內(nèi)會產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響， 加劇公眾對政府的懷疑與不滿， 但從長遠(yuǎn)來看， 理性的委托人會發(fā)現(xiàn)資源環(huán)境審計揭示機(jī)制可以提供準(zhǔn)確的信息， 且由于問題被揭示而得到政府重視并加以改善， 從而增強(qiáng)對政府的信任， 緩解信任危機(jī)。

2. 抵御機(jī)制。 環(huán)境治理中的問題被揭示后， 若不進(jìn)行后續(xù)處理將會引發(fā)道德風(fēng)險。 公眾在掌握真實(shí)準(zhǔn)確的環(huán)境信息后必然產(chǎn)生一個疑問——這些問題是如何處理的？ 即政府在拿到審計報告后是否會不作為、是否存在隱藏信息的行為， 導(dǎo)致事后信息不對稱。 抵御機(jī)制是在揭示機(jī)制基礎(chǔ)上形成的、解決事后信息不對稱問題的機(jī)制。

抵御機(jī)制是基于審計或?qū)徲嬚{(diào)查揭示的問題， 對被審計單位給出評價意見， 出具處理處罰決定及審計（調(diào)查）建議， 對于情節(jié)嚴(yán)重的移交相關(guān)部門處理。 這樣的過程， 是對審計（調(diào)查）中所揭示問題的進(jìn)一步處理過程， 傳遞的信號是資源環(huán)境審計不僅可以保障環(huán)境信息的真實(shí)準(zhǔn)確， 還對發(fā)現(xiàn)的問題如何處理有了明確的交代， 公眾可以感受到政府解決問題的誠意和效果， 從而抑制道德風(fēng)險， 引導(dǎo)公眾增強(qiáng)對政府的信任， 發(fā)揮了抵御信任危機(jī)、保障政府信任的作用。

3. 預(yù)防機(jī)制。 資源環(huán)境審計相關(guān)問題的披露和處理處罰， 解決了已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)的環(huán)境治理不足問題。 但揭示和抵御機(jī)制不能解決制度層面產(chǎn)生的問題， 如果不進(jìn)行制度完善， 就會引發(fā)逆向選擇。 即使審計監(jiān)督已經(jīng)處理處罰， 或者移交相關(guān)部門處理， 但仍會有機(jī)會主義者利用制度漏洞繼續(xù)違法違規(guī)， 致使“屢審屢犯”現(xiàn)象出現(xiàn)。 于是公眾又會有疑問——是什么原因?qū)е沦Y源環(huán)境治理問題不斷發(fā)生？ 進(jìn)而懷疑審計監(jiān)督的作用， 出現(xiàn)信任危機(jī)。 預(yù)防機(jī)制就是防范逆向選擇行為的機(jī)制。

審計（調(diào)查）發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理問題后， 會要求被審計（調(diào)查）單位進(jìn)行整改， 并跟蹤整改情況， 報告整改結(jié)果。 通過被審計單位的整改， 完善制度、法規(guī)、內(nèi)部控制等環(huán)節(jié)， 從根本上解決問題， 避免同類問題再次出現(xiàn)。 同類問題不再產(chǎn)生或減少， 公眾才會認(rèn)為問題得到解決， 從而相信政府自我完善的能力和決心， 進(jìn)一步提高政府信任水平， 形成良好的公民—政府溝通循環(huán)。

通過資源環(huán)境審計的揭示、抵御和預(yù)防三大機(jī)制的有效運(yùn)用， 降低環(huán)境治理信息不對稱程度， 公眾可以獲取真實(shí)有效的環(huán)境信息， 獲知環(huán)境治理中違法違規(guī)行為的處理處罰情況， 能夠發(fā)現(xiàn)審計查出的問題逐步減少直至不再發(fā)生。 在這個過程中， 公眾還可以主動表達(dá)意愿， 并感受到政府反應(yīng)的積極態(tài)度， 增強(qiáng)對政府的信任， 這將穩(wěn)固公眾與政府之間的委托代理關(guān)系， 公眾將更加配合政府工作， 形成良性循環(huán)。

四、資源環(huán)境審計發(fā)揮信任保障作用的路徑

由于環(huán)境治理領(lǐng)域中資金使用、政策執(zhí)行和治理效果等方面存在信息不對稱， 當(dāng)公眾感受與政府披露信息之間存在矛盾時， 會引發(fā)環(huán)保滿意度低、環(huán)境群體性事件頻發(fā)、環(huán)保負(fù)面輿情壓力大等政府信任危機(jī)， 資源環(huán)境審計可以通過揭示、抵御和預(yù)防等機(jī)制， 發(fā)揮保障政府信任的作用。 資源環(huán)境審計在實(shí)施過程中， 需要從公眾對黨、政府、官員、政策等四個維度， 實(shí)現(xiàn)信任保障， 具體路徑見圖3。

（一）與黨內(nèi)監(jiān)督協(xié)同， 保障群眾對黨的信任

我國《憲法》序言回顧了近代歷史， 表明中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的選擇。 《憲法》第一條確立“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”， 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“東西南北中， 黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”， 中國共產(chǎn)黨也因其卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力贏得了群眾的信任。 但“權(quán)力是最大的腐蝕劑， 我們黨長期執(zhí)政必然面臨被腐蝕風(fēng)險”， 領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗現(xiàn)象就是被腐蝕的結(jié)果， 這些腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致群眾對黨的信任度下降， 動搖執(zhí)政基礎(chǔ)， 需要通過完善黨和國家監(jiān)督體系， 實(shí)現(xiàn)“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”。 黨內(nèi)監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的核心， 審計監(jiān)督要發(fā)揮職能作用， “以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)， 推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”， 形成“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。

污染防治攻堅戰(zhàn)是“三大攻堅戰(zhàn)”之一， 是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。 2006年監(jiān)察部和環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》， 這是最早的環(huán)境監(jiān)督問責(zé)制度。 中辦、國辦2015年印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》， 2017年印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》， 2019年印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》， 這些規(guī)定和辦法都是環(huán)境保護(hù)監(jiān)督制度的重要組成， 在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)形成黨內(nèi)監(jiān)督為主體、多種監(jiān)督形式協(xié)同的監(jiān)督體系。 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計由審計機(jī)關(guān)牽頭實(shí)施， 審計結(jié)果主要供組織部門評議、考核、獎懲、任免領(lǐng)導(dǎo)干部使用。 審計機(jī)關(guān)根據(jù)組織部門的需要， 以審計結(jié)果公告的方式有針對性地提供審計成果， 同時組織部門可以通過對審計成果的充分利用保障審計工作作用的發(fā)揮， 推動審計發(fā)展。 此外， 審計機(jī)關(guān)通過審計結(jié)果公告， 推動了政務(wù)公開， 鼓勵了公民參與， 提高了黨建設(shè)社會主義民主政治的能力。 資源環(huán)境審計減少了環(huán)境治理過程中的貪污、腐敗、瀆職、不負(fù)責(zé)等行為， 提高了黨為和諧社會服務(wù)的能力。 資源環(huán)境審計通過以上幾個方面達(dá)成與黨內(nèi)監(jiān)督的協(xié)同， 實(shí)現(xiàn)了“1+1>2”的監(jiān)督效果， 保障了群眾對黨的信任。

（二）推動政府高效履職， 保障公眾對政府的信任

政府履職能力是形成政府信任的前提， 為了提高公眾對政府的信任水平， 我國政府大力推行政府績效評估管理制度， 以監(jiān)督和提高政府的履職能力。 然而政府績效評估的科學(xué)性還有待提高。 環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的績效考核問題也是一個全新的課題， 2016年中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》， 地方也出臺了指標(biāo)體系。 但是生態(tài)文明建設(shè)的績效考核較為復(fù)雜， 量化指標(biāo)難以覆蓋全部范圍， 會出現(xiàn)唯指標(biāo)論。 例如街道辦事處的生態(tài)文明考核中并未將流經(jīng)街道的河流作為整體考核對象， 而是將交由街道辦事處處理的環(huán)境問題作為考核指標(biāo)， 街道辦事處也是將交辦事務(wù)作為工作重點(diǎn)完成（如封堵河道周邊的排污口）， 街道辦事處只要完成封堵任務(wù)， 即使河流污染仍然嚴(yán)重， 考核也能通過， 這就造成公布的街道辦事處生態(tài)建設(shè)目標(biāo)已經(jīng)完成， 但民眾所見是河流仍然污染嚴(yán)重， 這樣的差異必然導(dǎo)致民眾對政府信任度的下降。 若公眾長期不信任政府， 在特定事項(xiàng)的激發(fā)下會發(fā)生群體性事件。 而環(huán)保群體性事件一旦發(fā)生， 政府信任會急劇下降， 修復(fù)政府信任的成本激增， 因此政府高效履職是公眾對政府產(chǎn)生信任的基礎(chǔ)。

資源環(huán)境審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為一種獨(dú)立的監(jiān)督方式， 不僅要對責(zé)任人履職行為進(jìn)行審計， 也要對區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境治理事項(xiàng)和治理效果進(jìn)行審計監(jiān)督， 這樣才能從整體上掌握區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染狀況， 并比對區(qū)域負(fù)責(zé)人的履職情況， 以更加準(zhǔn)確地判斷問題所在， 督促各級政府共同履職， 實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)， 以修復(fù)民眾質(zhì)疑環(huán)境治理效果與考核結(jié)果而產(chǎn)生的信任危機(jī)， 保障公眾對政府的信任。

（三）抑制官員腐敗與不作為， 保障公眾對官員的信任

政府履職能力的關(guān)鍵在于官員， 公眾對官員行為滿意了才會愿意信任政府的履職能力。 環(huán)境治理需要一定的人力、財力、物力的投入， 權(quán)力的集中、錢財?shù)耐度牒腿诵牡呢澯斐闪斯賳T腐敗案件頻發(fā)， 政府信任流失嚴(yán)重， 信任危機(jī)加劇。 目前， 除腐敗外， 導(dǎo)致公眾對官員不信任的另一大原因是官員不作為。 官員不作為可以分為兩種情況： 一是政府官員出于自利動機(jī)而對發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題視而不見， 或接受撥款卻不采取措施， 造成資源的浪費(fèi)與民眾的不滿; 二是政府官員為應(yīng)對環(huán)境問題已經(jīng)采取了有效措施， 但是由于措施發(fā)揮作用需要時間， 或由于信息不對稱使公眾不能實(shí)際感受到環(huán)境治理的效果， 從而主觀判斷官員不作為。 資源環(huán)境審計的揭示和抵御機(jī)制， 就是揭示問題并進(jìn)行處理處罰。 審計可以區(qū)別兩種情況處理處罰不作為官員， 也可以披露那些需要時間才能顯現(xiàn)治理效果的措施， 減少公眾與官員之間的信息不對稱， 揭露官員腐敗， 同時增強(qiáng)官員的責(zé)任心。 公眾在掌握真實(shí)有效信息的基礎(chǔ)上， 也能尊重科學(xué)規(guī)律， 了解政府的努力， 這將增進(jìn)公眾與官員的溝通和理解， 保障公眾對官員的信任。

（四）促進(jìn)科學(xué)決策， 保障公眾對政策的信任

資源環(huán)境審計不僅具有揭示和抵御功能， 還具有預(yù)防功能， 即就審計中發(fā)現(xiàn)的制度、法規(guī)、內(nèi)控方面的問題， 要求被審計單位進(jìn)行整改， 并跟蹤、報告整改情況， 避免類似的情況再次發(fā)生。 資源環(huán)境治理中的問題很多是決策層面上的問題， 包括資金使用的投向比例、地方法律法規(guī)的合理性、政策傳遞過程中的遞減效應(yīng)等。 公眾在參與環(huán)境治理的過程中， 能夠感受到政策的合理性， 例如環(huán)保企業(yè)申請財政補(bǔ)貼會有一定的條件限制， 這些條件的設(shè)置科學(xué)與否， 一方面要考慮公平， 另一方面要考慮環(huán)保公司的經(jīng)營情況， 若設(shè)置不合理， 環(huán)保企業(yè)就會覺得不公平， 甚至懷疑財政補(bǔ)貼的申請存在“潛規(guī)則”。 資源環(huán)境審計可以掌握一定范圍甚至全國范圍內(nèi)環(huán)保企業(yè)申請財政補(bǔ)貼的情況， 通過大數(shù)據(jù)比對， 能夠發(fā)現(xiàn)是暗箱操作還是制度缺乏合理性， 審計機(jī)關(guān)可以將分析結(jié)果提供給相關(guān)部門協(xié)助其科學(xué)決策。 公眾通過制度的調(diào)整感受公平， 消除原有的疑慮， 增強(qiáng)了對政策的信任。

從上面的分析可見， 資源環(huán)境審計可以通過對黨、政府、官員、政策的監(jiān)督、建議、評價和整改， 發(fā)揮信任保障作用， 增強(qiáng)公眾對政府的信任。 信任作為一種復(fù)雜的心理狀態(tài)， 對人的行為和決策具有較大的影響。 當(dāng)人們愿意信賴政府時， 會更加愿意配合政府環(huán)境治理、環(huán)保督察等工作的開展， 充分行使監(jiān)督、檢舉、建議等權(quán)利， 積極參加社區(qū)環(huán)境治理活動， 從個人做起， 減少生活排放以保護(hù)環(huán)境， 從而實(shí)際減少了政府環(huán)境治理工作過程中的困難， 達(dá)到配合政府開展環(huán)境治理工作的效果， 促進(jìn)環(huán)境治理效率的提高。 公眾對政府的環(huán)保措施和治理行為滿意了， 群體性事件就會減少以至杜絕， 公眾也會主動辨別不實(shí)信息， 避免負(fù)面輿情被惡意放大。

五、信任保障視角下完善資源環(huán)境審計的建議

我國的資源環(huán)境審計已經(jīng)開展多年， 且已顯現(xiàn)出在環(huán)境治理方面的積極作用， 而從保障政府信任的角度， 仍可從以下幾個方面加以完善。

（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類監(jiān)督

為增強(qiáng)公眾對政府的信任， 需要強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督， 規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。 審計監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成， 應(yīng)發(fā)揮其職能作用， 積極配合黨內(nèi)監(jiān)督， 與各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。

1. 外部聯(lián)審。 審計作為監(jiān)督體系的重要組成部分， 可以與黨和國家其他監(jiān)督方式聯(lián)合開展， 進(jìn)行資源整合， 以獲得更好的監(jiān)督效果。 例如， 資源環(huán)境審計與環(huán)保督察都服務(wù)于環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)總目標(biāo)。 根據(jù)生態(tài)環(huán)境部消息， 第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組已于2019年8月15日全部完成6個省和兩家中央企業(yè)的督察進(jìn)駐工作， 環(huán)保督察具有技術(shù)優(yōu)勢， 可以在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致環(huán)境污染的技術(shù)因素并迅速處理， 公眾可即刻感知環(huán)境問題得到解決。 資源環(huán)境審計則不同， 資源環(huán)境審計除了發(fā)現(xiàn)問題點(diǎn)， 還要提出制度層面的建議， 不僅要助力污染防治攻堅戰(zhàn)， 還要打贏污染防治持久戰(zhàn)。 可以發(fā)現(xiàn)， 資源環(huán)境審計的優(yōu)勢在于對管理行為和政策制度的監(jiān)督。 資源環(huán)境審計與環(huán)保督察聯(lián)審就可以發(fā)揮各自優(yōu)勢， 避免交叉重復(fù)， 提高監(jiān)督效率， 同時資源環(huán)境審計部門還可以與水利、國土、海洋、林業(yè)等資源部門進(jìn)行監(jiān)督統(tǒng)籌， 發(fā)揮協(xié)同作用。 中央審計委員會的成立也為資源環(huán)境領(lǐng)域各類監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供了制度保障。

2. 內(nèi)部統(tǒng)籌。 為了提高審計質(zhì)量和效率， 拓展審計監(jiān)督的廣度和深度， 切實(shí)發(fā)揮好“經(jīng)濟(jì)體檢”的功能， 審計項(xiàng)目組織方式“兩統(tǒng)籌”要求審計機(jī)關(guān)創(chuàng)新審計方式方法， 統(tǒng)籌審計力量。 環(huán)境治理涉及面廣， 在一個審計項(xiàng)目中可能與金融、財政、行政、企業(yè)、經(jīng)責(zé)、投資等各審計專業(yè)產(chǎn)生聯(lián)系， 為了避免交叉， 需要內(nèi)部統(tǒng)籌。 可以采用各審計專業(yè)同時開展資源環(huán)境審計的方式， 例如深圳市審計局就對這種方式進(jìn)行了嘗試。 這種方式的缺點(diǎn)是易造成審計問題碎片化， 即難以形成總體的綜合評價。 資源環(huán)境審計內(nèi)部統(tǒng)籌可以考慮“統(tǒng)一方案， 分散實(shí)施”的審計方式， 即方案編制階段由各專業(yè)處室提供審計的重點(diǎn)和思路， 形成統(tǒng)一的審計信息點(diǎn)， 實(shí)施階段并不是像傳統(tǒng)做法那樣同時實(shí)施， 而是各專業(yè)處室根據(jù)審計資源狀況， 確定實(shí)施的時間、人員配備等細(xì)節(jié)問題， 分散實(shí)施。 從方案上來說是一個項(xiàng)目， 但具體實(shí)施可能分散于多個審計項(xiàng)目中， 報告階段再聚合成一個審計報告， 這樣既發(fā)揮了各處室優(yōu)勢， 又滿足了整合審計發(fā)現(xiàn)問題、進(jìn)行總體評價的需求。

（二）健全信息披露制度

1. 提高審計證據(jù)質(zhì)量。 在審計全覆蓋要求下， 審計資源相對于審計需求嚴(yán)重不足， 傳統(tǒng)現(xiàn)場審計的取證時間明顯被壓縮， 導(dǎo)致證據(jù)質(zhì)量下降， 因此需創(chuàng)新審計技術(shù)方法。 先進(jìn)的審計技術(shù)方法可快速分析審計疑點(diǎn)， 提高審計證據(jù)獲取效率， 例如資源環(huán)境審計中地理信息系統(tǒng)工具的應(yīng)用， 可以通過圖形對比， 快速鎖定問題圖斑， 再利用無人機(jī)現(xiàn)場核實(shí)， 大幅提高審計效率。 自然資源資產(chǎn)離任審計大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)， 可以共享審計成果， 提供技術(shù)支持， 對審計實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督， 保障審計證據(jù)質(zhì)量。 同時， 加強(qiáng)對審計取證方法的總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)交流， 及時將有效的取證方法固定化、規(guī)范化。

2. 完善審計報告披露內(nèi)容。 在新媒體時代， 公眾獲取信息的渠道和能力都顯著增加， 公民的權(quán)利意識和自主意識不斷增強(qiáng)， 及時、充分、系統(tǒng)、全面地披露資源環(huán)境審計相關(guān)信息， 是向公眾展示資源環(huán)境審計開展情況和環(huán)境治理狀況的重要方式。 在一定程度上向公眾樹立了負(fù)責(zé)任的政府形象， 使人們相信政府， 愿意參與環(huán)境治理工作， 促進(jìn)環(huán)境治理措施的順利實(shí)施。

目前我國政府審計機(jī)關(guān)已經(jīng)建立多媒體渠道與公眾溝通， 但審計結(jié)果公告受到篇幅和保密規(guī)定的限制， 披露的內(nèi)容較為有限， 公眾接收到的有效信息較少， 審計工作中的努力和成效在公告中得不到充分展現(xiàn)。 可以考慮轉(zhuǎn)變信息披露的形式， 如采用圖表結(jié)合的方式在有限的篇幅內(nèi)更多地傳遞信息， 分欄分類地披露也可以使信息能較易查找和比對， 便于理解和使用。 另外， 信息披露應(yīng)分層次逐步展開， 省一級審計報告應(yīng)該比中央一級審計報告披露更詳細(xì)和具體的信息， 市縣級審計報告應(yīng)該比省級報告更詳細(xì)、更具體， 以此引導(dǎo)公眾獲取需要的環(huán)境治理信息， 關(guān)注各級政府審計工作。 同時， 繼續(xù)加大拓展公眾參與渠道的力度， 使公眾可以更好地參與到審計報告內(nèi)容的完善中來。

（三）優(yōu)化審計問責(zé)形式

審計發(fā)現(xiàn)的問題若沒有得到整改， 公眾會更加懷疑政府進(jìn)行環(huán)境治理的決心， 從而審計問責(zé)顯得尤為重要。 現(xiàn)行審計法賦予審計機(jī)關(guān)的處理處罰權(quán)限， 主要是在財政、財務(wù)收支范圍內(nèi)， 卻沒有明確處理處罰的形式。 2019年審計法修訂征求意見稿中對處理處罰形式做了明確的規(guī)定， 但處理處罰的范圍仍然限定在財政、財務(wù)收支行為。 目前資源環(huán)境審計范圍顯然不僅是有關(guān)環(huán)境治理的財政、財務(wù)收支行為， 還包括執(zhí)行方針政策和決策部署情況、遵守法律法規(guī)情況、重大決策情況、目標(biāo)完成情況、監(jiān)督責(zé)任履行情況、資金征管使用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況等。 資金使用僅是資源環(huán)境審計的一個方面， 因此， 審計發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)問題， 審計機(jī)關(guān)并無處理處罰權(quán)， 這限制了審計作用的發(fā)揮。 公眾若發(fā)現(xiàn)對于審計披露的問題并沒有追究責(zé)任人， 反而會加深對政府的不信任。

現(xiàn)行法律尚未賦予審計機(jī)關(guān)充分的處理處罰權(quán)限， 為了彌補(bǔ)問責(zé)權(quán)限不足的缺陷， 可優(yōu)化審計問責(zé)形式， 采用協(xié)同問責(zé)的方式。 在中央審計委員會領(lǐng)導(dǎo)下， 審計監(jiān)督與各類監(jiān)督形成外部聯(lián)審， 審計中發(fā)現(xiàn)的問題由參與審計的各類監(jiān)督主體共享， 在其他監(jiān)督主體處理處罰權(quán)限內(nèi)的問題， 就可由其他監(jiān)督主體處理處罰， 以保證審計成果利用最大化。 只有審計發(fā)現(xiàn)的問題都得到了問責(zé)， 政府信任度才能得到有效提升。

（四）推行資源環(huán)境治理跟蹤審計

環(huán)境治理具有滯后性的特點(diǎn)， 治理效果也需要時間才能顯現(xiàn)， 目前的資源環(huán)境審計多為一次性審計， 一般是對審計時間點(diǎn)上的治理問題發(fā)表意見， 不再考慮審計結(jié)束后環(huán)境治理效果退化問題。 例如， 在進(jìn)行城市黑臭水體整治資金審計時， 黑臭水體的監(jiān)測情況是已經(jīng)達(dá)標(biāo)， 完成整治目標(biāo)， 水變清了， 但有可能審計結(jié)束后河道又開始變得黑臭; 在湖濱帶氮磷攔截工程審計中， 林木生長尚未成熟， 吸收土壤中氮磷的效果還未顯現(xiàn)， 審計雖表明工程建設(shè)符合要求， 但湖體水質(zhì)并沒有明顯變化。 這些現(xiàn)象不僅使公眾對環(huán)境治理效果產(chǎn)生疑問， 而且使公眾對審計的權(quán)威性產(chǎn)生懷疑， 反而加劇公眾對政府的不信任。 推行資源環(huán)境治理跟蹤審計， 可以解決環(huán)境治理效果滯后的問題， 從環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施時即開始審計， 直至項(xiàng)目運(yùn)行穩(wěn)定、治理效果達(dá)到為止， 可階段性出具審計報告， 披露治理工作進(jìn)展情況。 資源環(huán)境治理跟蹤審計的實(shí)施使審計披露的信息更加貼近治理效果， 避免傳遞中間信息， 降低了審計風(fēng)險。

六、結(jié)束語

本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上， 以環(huán)境治理中政府信任危機(jī)為切入點(diǎn)， 梳理了政府信任、資源環(huán)境審計與環(huán)境治理的關(guān)系， 分析了資源環(huán)境審計發(fā)揮信任保障作用的揭示、抵御、預(yù)防三大機(jī)制， 從黨、政府、官員、政策等四個維度構(gòu)建資源環(huán)境審計保障政府信任的路徑， 并從信任保障的視角提出了完善資源環(huán)境審計的建議， 以期更好地發(fā)揮資源環(huán)境審計在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的作用。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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