早期策劃在大型公眾活動核安保中的作用概述

陸宏，初泉麗，李多宏，劉立坤，周志波，楊麗芳，陳芳雷

（國家核安保技術(shù)中心，北京 102401）

大型公眾活動（MPE）是被政府當局認定為“大型的”“需要實施嚴密安全措施的”“國家級或國際性”的活動。組織舉辦一個有大量人員聚集的MPE，如體育比賽或高級別政治會議（可能包括高級國家當局），東道國通常面臨復雜的安全挑戰(zhàn)。大型公眾活動往往能引起公眾興趣并受到媒體關(guān)注，這使得MPE成為示威、抗議、暴力或任何其他可以用來吸引人們注意力的活動場所。各當局政府關(guān)注MPE特殊的一面，即其有可能成為某些組織實施犯罪行為和恐怖主義行為以及涉及核材料或其他放射性物質(zhì)的犯罪行為的場所。

早期策劃在大型公眾活動中的作用，是指在決定舉辦大型公共活動后，即可根據(jù)感知到的威脅和可能導致的后果、以及通過事前評估而預判的資源動員與準備程度來確定需要采取的核安保系統(tǒng)與措施［1］。對大型公眾活動中核安保的早期策劃進行介紹，重點闡述了早期策劃中的威脅評估和應考慮的探測儀器，討論了國際原子能機構(gòu)（IAEA）在支持大型公眾活動核安保中的支持與實踐經(jīng)驗，以及實施這些早期策劃的實際經(jīng)驗；闡述了在制定、執(zhí)行和維持核安保措施方面面臨的挑戰(zhàn)；最后對國內(nèi)的大型公眾活動核安保工作提出了建議。

1 大型公眾活動中核安保的早期策劃介紹

大型公眾活動的舉辦對負責組織提出了特殊的安全挑戰(zhàn)。以犯罪或恐怖活動為目標使用核材料或其他放射性材料，對此類事件構(gòu)成嚴重威脅［2-3］。對于大型公眾活動，因國際媒體報道，有大量的人群，潛在的經(jīng)濟和政治后果，有提前計劃好活動地點和時間，故大型公眾活動是潛在的攻擊目標，在決定實施核安保措施之后，需要早期策劃，即執(zhí)行預防、探測、攔截或應對核安保事件所需的措施，確保所有相關(guān)組織之間的適當合作、協(xié)調(diào)、信息交流和活動一體化。早期策劃包括：

1）將核安保系統(tǒng)和措施納入重大公共事件的總體安全計劃。

制定核安保系統(tǒng)，應包括以下內(nèi)容：具有指定角色和責任的組織結(jié)構(gòu)；制定和更新國家威脅評估；確定目標、地點和戰(zhàn)略地點并確定優(yōu)先次序，以及落實核安保系統(tǒng)和措施的優(yōu)先行動；在負責組織和雙邊及多邊合作策劃之間建立協(xié)調(diào)，以提供國際資助；為適當?shù)奶綔y和反應措施制定行動概念和反應程序；建立探測、定位和識別核安保事件的行政和技術(shù)基礎設施；制定評估警報和信息警報的協(xié)議和程序；確定執(zhí)行計劃中的核安保系統(tǒng)和措施所需的后勤支助和人力資源；制定培訓演習和演習計劃。各項行動的時間點如圖1所示。

圖1 早期策劃中各項行動的時間點示意圖Fig.1 Time point diagram of each action in preliminary considerations

2）在分配的預算內(nèi)指定一個機構(gòu)負責活動的整體安全。

3）指定在國際原子能機構(gòu)《關(guān)于放射性物質(zhì)和相關(guān)設施的核安保意見》［3］中稱為負責組織的當局和專門組織（包括多個主管當局）。

4）在指定的負責組織之間進行協(xié)調(diào)，最好是由為重大公共事件的總體安全組織設立的單一機構(gòu)進行協(xié)調(diào)。

5）所有負責組織參與規(guī)劃過程。

6）財政資源的分配，在要實現(xiàn)的目標和資金的可用性之間保持平衡。

7）提供訓練有素的人員、設備和配套基礎設施。

總之，早期策劃要求的內(nèi)容包括，預先做好大型公眾活動計劃；基于威脅、脆弱性、可能后果的商定優(yōu)先事項；與所有負責組織密切合作；考慮敏感信息；與優(yōu)先事項相關(guān)的資源進行分配。

2 早期策劃中的威脅評估

針對大型公共活動而采取的核安保系統(tǒng)與措施應以責任單位進行的威脅評估為基礎，并且應解決以下問題：有哪些潛在威脅，威脅的實施主體，受到威脅的對象，可能發(fā)生威脅的地點和時間，政界和公眾的看法，威脅的動機，犯罪分子的能力，產(chǎn)生的后果等，產(chǎn)生這種威脅的概率及其可能造成的后果，均應加以評估，同時制訂行動方針和應對程序，提出行之有效的核安保系統(tǒng)與措施并加以處理。為此，一切可靠的信息來源均應予以考慮，包括：核材料和其他放射性物質(zhì)被盜、丟失、截獲的信息；在大型公共活動相關(guān)場所等戰(zhàn)略位置或核設施、消毒廠房和醫(yī)院等相關(guān)設施發(fā)生的盜竊、非法入侵和間諜活動等事件；違反核材料和其他放射性物質(zhì)運輸?shù)确ㄒ?guī)的案件；偷竊或非法販賣核材料和其他放射性物質(zhì)等，并定期更新涉及大型公共活動的潛在威脅評估。

威脅評估的重點在于利用核材料和其他放射性物質(zhì)實施犯罪或未經(jīng)授權(quán)行為可能導致的后果。在確定核安保系統(tǒng)與措施落實的優(yōu)先順序時，不但應考慮可能實施的場所的覆蓋范圍，還應考慮所用儀器的類型、數(shù)量、敏感度以及相關(guān)應對措施。涉及優(yōu)先次序的資料應定為敏感信息，并通過適當?shù)男畔脖２呗约右员Ｗo。

3 早期策劃中應考慮部署的輻射探測儀器

在大型公共活動中，要杜絕涉及核材料和其他放射性物質(zhì)的犯罪或恐怖主義行為，可部署多種輻射探測儀器，在犯罪分子或恐怖分子得逞之前加以探測和禁止。核材料和其他放射性物質(zhì)會產(chǎn)生多種輻射（α輻射、β輻射、γ輻射、中子輻射）。相比于其他輻射，γ輻射和中子輻射具有更強的穿透性，因此可利用γ輻射和中子輻射探測儀器探測并確定核材料和其他放射性物質(zhì)是否存在。但是，如果核材料和其他放射性物質(zhì)被很好地屏蔽，且其輻射強度低于儀器的探測水平，則很難探測到。由于沒有任何一種儀器能夠探測出任何數(shù)量的所有核材料和放射性物質(zhì)，因此務必重點關(guān)注針對每一個場所選用的儀器類型及其安裝使用，以及用戶對這些設備的了解。

不論何種儀器，要實現(xiàn)其在大型公共活動中的有效利用，都必須進行人員培訓。就大型公共活動而言，輻射探測儀器可分為以下4類：

1）門式輻射探測系統(tǒng)（RPM）。這種探測系統(tǒng)安放在受控的集中安保掃描點，對旅客、路人或車輛攜帶的核材料和其他放射性物質(zhì)進行探測。

2）個人輻射探測儀（PRD）。這種儀器體積小，重量輕，可穿戴在工作人員的腰帶或制服上，既可在放射強度逐漸增高時提醒使用人員，也可用于探測核材料和其他放射性物質(zhì)。經(jīng)培訓后，工作人員可在無法使用靈敏度較高的設備或者探測器與放射源距離較近等特定情況下，利用個人輻射探測儀對個人或小包裹進行搜查。

3）手持式輻射探測儀器。這種儀器是便攜式設備，用于對核材料和其他放射性物質(zhì)進行探測、定位或識別。主要有γ輻射探查設備；中子輻射探查設備，尤其適用于核材料或商用中子源，可結(jié)合γ輻射探測器使用等。

4）便攜式放射物掃描儀（PRS）。由γ射線自動能譜分析儀和放射性核素識別軟件構(gòu)成，可利用全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)進行地圖定位，并具有通信功能。一般用于事前放射性調(diào)查和繪制本地輻射強度圖，也可用于戰(zhàn)略位置附近的實時探測。

4 IAEA在大型公眾活動核安保中早期策劃的實踐經(jīng)驗

目前，IAEA已支持的大型公眾活動主要有［1］：2004年夏季雅典奧運會、2008年夏季北京奧運會、2008年秘魯利馬亞太經(jīng)合組織峰會、2010年南非世界杯、2014巴西世界杯、2018年印尼亞運會等60項大型公眾活動。

國際原子能機構(gòu)支持大型公眾活動核安保的表現(xiàn)主要有，各國對建立核安保系統(tǒng)和措施作為重大公共事件總體安全計劃的一部分的必要性的認識正在迅速提高；通過會議、研討會和課程促進信息交流；組織核安保措施和重大公共事件應急策劃國際講習班；為重大公共活動制定和實施核安保系統(tǒng)和措施的區(qū)域講習班；核安保系統(tǒng)和重大公共事件措施講習班；主會場和其他戰(zhàn)略地點核安保事件應對研討會；建立專門的化學-生物-放射性核應急（CBRNE）團隊；向執(zhí)法機構(gòu)提供有效的技術(shù)支持；采用“多機構(gòu)-同一團隊，目標一致”的方法，通過采用共同愿景促進多機構(gòu)合作。

2019年10月28日至31日，國際原子能機構(gòu)在成都舉行關(guān)于重大公共事件的核安保體系和措施——15年經(jīng)驗：挑戰(zhàn)和良好做法的國際研討會。與會者認為，建立專門的化學、生物和核小組是一種極好的做法，不僅促進了多機構(gòu)的工作，而且促進了一個國家在其總體安全計劃中解決核安保問題的承諾；本研討會被認為是促進信息交流的良好做法的范例，這次舉辦的區(qū)域MPE活動也被列為良好做法的范例［4］。

國際原子能機構(gòu)自2004年起就在大型公眾活動核安保領域制定并倡導國際標準，指導各成員國開展相關(guān)工作［1］。有較為成熟的實踐經(jīng)驗，定期舉辦關(guān)于核安保國際研討會，繼續(xù)交流良好做法方面的信息；開發(fā)信息共享工具，提高對MPE核安保問題的認識；提供原子能機構(gòu)專家團，支持各國在MPEs方面的核安保措施；提供虛擬MPE培訓材料，如演示各種MPE響應過程的視頻片段，使員工能夠理解這些內(nèi)容，或更新之前培訓過的流程；建立MPE程序培訓員培訓講習班，以便各國能夠?qū)Ρ緡嗟娜诉M行MPE核安全方法方面的培訓，或提供區(qū)域MPE培訓支持；制定MPE持檢查表，使規(guī)劃者能夠制定適當?shù)腗PE計劃，以確保作戰(zhàn)計劃包含MPE之前和期間的所有必要行動。

5 我國早期策劃面臨的挑戰(zhàn)

大型公眾活動核安保是國家安全體系的重要組成部分，習近平總書記高度重視核安保工作，2014年和2016年兩次出席全球核安保峰會，三次發(fā)表重要講話，多次對核安保工作做出重要指示［5-6］。隨著我國綜合國力的提升，國內(nèi)大型公眾活動呈現(xiàn)數(shù)量增多、規(guī)格增高、規(guī)模增大的趨勢，大型公眾活動的核安保工作日益成為國內(nèi)乃至國際社會關(guān)注的問題。2008年北京奧運會期間，我國與國際原子能機構(gòu)在核安保領域開展了成功的合作。在北京APEC峰會、杭州G20峰會、廈門金磚峰會期間，開展了周邊涉核活動管控、專家委員會遠程支持、核恐應急保障等一系列工作，初步探索建立了符合各地特點的大型公眾活動核安保方案。

高規(guī)格大型公眾活動是公眾廣泛關(guān)注和媒體大力宣傳的對象，也是恐怖分子襲擊的重要目標。如何做好核安保工作，將面臨諸多挑戰(zhàn)。高級官員缺乏對核安保考慮的認識，這對將核安保納入總體事件安全計劃構(gòu)成障礙；高級官員缺乏對核安?？紤]的認識，也導致在制定大型公眾活動核安保計劃時難以吸引足夠的資金用于核安保措施［7］；參與核安保的各響應機構(gòu)和技術(shù)機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)，導致事件規(guī)劃階段出現(xiàn)困難；確保在探測和反應設備的可用性與接受過操作設備和解釋設備產(chǎn)生的信息的人員之間取得平衡——例如，國際原子能機構(gòu)可以為大型公眾活動的舉辦國提供一些核安保設備，但培訓足夠數(shù)量的工作人員可能難度更大；一些大型公眾活動涉及的地理區(qū)域是一個重大的規(guī)劃挑戰(zhàn)。例如，體育場的會議中心有固定數(shù)量的出入口，但對于開放區(qū)域的大型公眾活動來說，確保核安保的實施更具挑戰(zhàn)性；雖然擁有化學、生物和核武器小組的國家能夠更容易地在核安保計劃中執(zhí)行核安保措施，但許多國家仍在努力證明建立此類小組的正當性，同時也面臨著將核安保納入其計劃和程序的相關(guān)挑戰(zhàn)；在為大型公眾活動制定核安保計劃時，在安撫公眾和引起關(guān)注之間取得平衡，與公眾溝通也是一個挑戰(zhàn)。

6 做好早期策劃的建議

核材料和其他放射性物質(zhì)可能被用于犯罪行為或未經(jīng)授權(quán)的行為，對核安保造成諸多影響。目前，此類風險仍然很高，對國際社會的和平與安保構(gòu)成嚴重威脅［8-9］。因此，每一個國家都必須結(jié)合自身國情建立一套行之有效的核安保體系，加強對核恐怖主義的打擊，促進全球反核恐事業(yè)的發(fā)展。有效的核安保體系不但要能夠保護人與社會，還要保護財產(chǎn)與環(huán)境，使之免受涉及核材料和其他放射性物質(zhì)犯罪行為或未授權(quán)行為等經(jīng)國家認定為會對核安保產(chǎn)生不利影響的行為的侵害。

體育賽事、高級別政治會議等大型公共活動的組織尤其要求責任單位處理好安保問題。這是因為，只要出于犯罪或恐怖主義意圖而使用核材料和其他放射性物質(zhì)，不論是在活動中使用還是直接針對活動使用，都會造成重大威脅，對人類的精神以及健康、社會、經(jīng)濟、政治和環(huán)境造成嚴重后果，具體建議如下：

1）積極了解國際先進理念和實踐經(jīng)驗，為我國大型公眾活動提供指導和借鑒經(jīng)驗。

2）在國家原子能機構(gòu)相關(guān)導則文件的基礎上，采用國際最高標準并結(jié)合我國國情，制定適合我國的大型公眾活動核安保標準。

3）針對大型公眾活動核安保技術(shù)需求，有序開展核安保人員專業(yè)培訓及演練工作，鼓勵并支持相關(guān)技術(shù)單位開展核安保裝備技術(shù)研發(fā)、性能測試和運行維護工作。

4）大型公共活動中核安保系統(tǒng)與措施的落實，依賴于涉及各個專業(yè)的眾多單位的合作。各個責任單位確保協(xié)調(diào)、信息共享、工作的整合，明確劃分各自的職責至關(guān)重要。被指定作為負責總體安保工作的部門應將各類輔助工作視為有效核安保體系的有機組成部分加以協(xié)調(diào)。另外，各相關(guān)單位之間簽訂的協(xié)議或諒解備忘錄中需明確責任劃分，此類文件還需指明具體的聯(lián)系人。除此之外，單個國家可能難以建立一套對大型公共活動提供保護的綜合核安保系統(tǒng)?；顒又鬓k國應考慮國際合作，在雙邊和多邊協(xié)調(diào)下，從國際組織獲得情報、技術(shù)及法律援助方面的協(xié)助。

5）大型公眾活動的核安保組織是一項復雜的任務，尤其是早期策劃時需要政治上的果斷和支持，特別是在資金分配方面需要高度協(xié)調(diào)和強有力的領導，所有相關(guān)負責組織之間的密切協(xié)調(diào)與合作是該計劃成功的基礎。

6）與國家原子能機構(gòu)在大型公眾活動核安保領域建立長效合作機制，在大型公眾活動核安保管理模式、專家咨詢、人員培訓及技術(shù)交流等方面獲得支持。執(zhí)行專家任務，討論和確定需要納入MPE作戰(zhàn)概念中的需求，并提出制定作戰(zhàn)概念的前進方向。