美國(guó)長(zhǎng)輸管道安全應(yīng)急管理體系保障實(shí)踐做法

郭春雷 楊麗 武國(guó)棟 蔡亮 馬偉平

（1.中海油石化工程有限公司；2.國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)北方管道有限責(zé)任公司北京輸油氣分公司；3.中國(guó)石油管道局工程有限公司第三工程分公司；4.中航油京津冀物流有限公司；5.國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)北方管道有限責(zé)任公司管道科技研究中心）

我國(guó)管道行業(yè)正處于高速發(fā)展階段，然而，不管是新建管道的建設(shè)投運(yùn)，還是管道普遍老齡化，均面臨事故多發(fā)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[1]。因此，籌建高效、完善的管道應(yīng)急響應(yīng)體系，提升管道行業(yè)應(yīng)對(duì)重大事故的應(yīng)急響應(yīng)能力至關(guān)重要[2]。

美國(guó)的管道行業(yè)，相較于其他國(guó)家，在某些方面具有一定的先進(jìn)性，其從聯(lián)邦政府、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)、管道運(yùn)營(yíng)商三個(gè)層級(jí)，構(gòu)建了嚴(yán)格細(xì)致的管道安全監(jiān)管體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制[3]。 根據(jù)美國(guó)管道和危險(xiǎn)品安全管理局1991—2010 年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因開(kāi)挖損傷導(dǎo)致管道重大事故次數(shù)，由上世紀(jì)約80 次/a 降至50 次/a。

通過(guò)借鑒美國(guó)管道安全管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，針對(duì)我國(guó)管道應(yīng)急響應(yīng)體系中的瓶頸問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)管道行業(yè)的快速反應(yīng)、高效指揮與科學(xué)管理水平具有借鑒參考價(jià)值。

1 我國(guó)管道應(yīng)急響應(yīng)體系現(xiàn)狀

我國(guó)管道行業(yè)建立了應(yīng)對(duì)重大事故的應(yīng)急響應(yīng)程序，以及管道企業(yè)與政府、消防、監(jiān)察、環(huán)保部門的聯(lián)絡(luò)機(jī)制。管道企業(yè)編制總部、分公司、油氣站場(chǎng)三個(gè)層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案，在應(yīng)對(duì)清管器卡堵、截?cái)嚅y誤關(guān)閉、油氣泄漏和火災(zāi)爆炸等方面積累了實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)[4]。但是，在青島“11·22”輸油管道火災(zāi)爆炸事故中，62 人死亡、136 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5 億元[5]，暴露出我國(guó)管道應(yīng)急響應(yīng)體系存在的問(wèn)題：

1） 管道應(yīng)急響應(yīng)遵循“分級(jí)負(fù)責(zé)，區(qū)域?yàn)橹鳌?原則，政府和企業(yè)職責(zé)交叉、不清晰，管道企業(yè)與政府職能部門、專業(yè)救援機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制還需改進(jìn)。

2）缺少管道應(yīng)急響應(yīng)、控制和處置的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急預(yù)案可操作性差，現(xiàn)場(chǎng)指揮及救援處置中各部門銜接不順暢。

3）缺少基礎(chǔ)信息平臺(tái)等關(guān)鍵技術(shù)支持，例如涵蓋全國(guó)范圍的管道數(shù)字地圖系統(tǒng)，相關(guān)部門不能快捷、準(zhǔn)確掌握管道信息；事故潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和次生災(zāi)害預(yù)警研究不足。

4）社會(huì)公眾的管道保護(hù)意識(shí)和應(yīng)急安全意識(shí)有待提高。

2 美國(guó)長(zhǎng)輸管道安全應(yīng)急管理體系

2.1 管道安全監(jiān)管體系

美國(guó)將長(zhǎng)輸管道提升至國(guó)家能源戰(zhàn)略安全等級(jí)，實(shí)行聯(lián)邦政府和各州政府合作監(jiān)管模式，將造成人員死亡、5 人以上重傷、火災(zāi)爆炸、油氣泄漏量超過(guò)500 bbl（1 bbl=0.159 m3）、經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)25 萬(wàn)美元的情形列為管道事故管轄范圍。

管道規(guī)劃、選線、征地、運(yùn)行、維護(hù)、應(yīng)急、廢棄等全生命周期等各個(gè)階段都有對(duì)應(yīng)部門負(fù)責(zé)（圖1），部門明確、責(zé)任清晰：

圖1 美國(guó)管道安全監(jiān)管體系

1） 運(yùn)輸部（DOT） 制定管道設(shè)計(jì)、運(yùn)行、維護(hù)和應(yīng)急的基本安全標(biāo)準(zhǔn)。以輸氣管道閥室設(shè)計(jì)為例，位于不同地區(qū)等級(jí)的閥室應(yīng)滿足最大間距要求，并考慮管道應(yīng)急搶修時(shí)氣體放空量及排放時(shí)間、環(huán)境敏感區(qū)氣體排放影響、管道斷裂氣體泄漏量和供氣連續(xù)性影響等因素。

2） 管道安全辦公室（OPS） 審查管道事故報(bào)告和安全狀況年報(bào)。

3） 國(guó)土安全部（DHS） 實(shí)施管道運(yùn)營(yíng)商安全資質(zhì)審查。

同時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府采取多種措施促進(jìn)管道安全[6]，公眾可通過(guò)“一號(hào)通報(bào)警系統(tǒng)”（One-Call Systems）向國(guó)家應(yīng)急中心（NRC）報(bào)告管道事故或沿線的異常事件。 建立國(guó)家管道地理系統(tǒng)（NPMS），公眾可獲取管道位置信息和聯(lián)絡(luò)方式，也是國(guó)家應(yīng)急中心在應(yīng)急響應(yīng)和指揮決策的技術(shù)支持平臺(tái)。設(shè)立“811”挖掘咨詢電話，強(qiáng)制要求挖掘施工前72 h 了解管道信息，通告施工方案和警示信息，從聯(lián)邦法規(guī)層面預(yù)防挖掘施工損壞管道。

2.2 管道安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

20 世紀(jì)，美國(guó)發(fā)生過(guò)多起嚴(yán)重管道事故，具有代表性的是2000 年新墨西哥州至加利福尼亞的天然氣管道破裂爆炸火災(zāi)事故，炸坑長(zhǎng)度約25 m、深度達(dá)6 m，造成10 人死亡。這促進(jìn)了美國(guó)制定相應(yīng)的安全法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[7]。

美國(guó)建立了以聯(lián)邦法律為主、推薦性行業(yè)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)為輔的多層級(jí)體系。1968 年《天然氣管道安全法》和1979 年《危險(xiǎn)液體管道安全法》是美國(guó)管道安全領(lǐng)域的基本法律，先后又頒布了1988 年《管道安全再授權(quán)法案》、1992 年《管道安全法案》和1996 年《管道安全和合作法案》。2002 年《管道安全改進(jìn)法案》規(guī)定管道運(yùn)營(yíng)商實(shí)施完整性管理程序，在高后果區(qū)評(píng)估管道失效后果。2006 年《管道檢驗(yàn)、保護(hù)、執(zhí)法和安全法案》規(guī)定聯(lián)邦政府DOT管轄第三方活動(dòng)和挖掘破壞管道。2011 年《管道安全、監(jiān)管和勞工法案》要求管道運(yùn)營(yíng)商為NPMS 提供管道數(shù)據(jù)信息、設(shè)置“一號(hào)通報(bào)警系統(tǒng)”、開(kāi)展管道風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)并向OPS 報(bào)告管道事故等。

美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化組織遵循協(xié)商一致的原則制定推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦法規(guī)如引用該標(biāo)準(zhǔn)條款則具有強(qiáng)制性。美國(guó)管道安全管理、完整性管理和應(yīng)急響應(yīng)的代表性標(biāo)準(zhǔn)有：

1） API RP 1167—2016《管道 SCADA 系統(tǒng)報(bào)警管理》，API RP 1168—2015《管道控制室管理》。

2）API Std 1160—2019《危險(xiǎn)液體管道完整性管理規(guī)范》，ASME B31.8S—2016《氣體管道完整性管理規(guī)范》。

3） API RP 1173—2015 《管 道 安 全 管 理 程序》，API RP 1162—2010《管道公眾警示程序》，API RP 1174—2015《陸上危險(xiǎn)液體管道應(yīng)急響應(yīng)推薦做法》，API RP 1175—2015《管道泄漏檢測(cè)管理程序》，API RP 1166—2015《開(kāi)挖監(jiān)測(cè)和觀測(cè)》。

2.3 管道應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

美國(guó)管道應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制完善，體現(xiàn)在政府主導(dǎo)制定應(yīng)急救援文件、應(yīng)急設(shè)施建設(shè)及能力評(píng)估以及重大事故的應(yīng)急統(tǒng)一指揮。例如，聯(lián)邦應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)制定管道應(yīng)急預(yù)案，制定應(yīng)急設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工、維護(hù)、檢測(cè)和使用標(biāo)準(zhǔn)，以及全國(guó)的應(yīng)急基地能力評(píng)估。2004 年美國(guó)DHS 建立《國(guó)家事故管理系統(tǒng)》，規(guī)定了政府部門的應(yīng)急的職能職責(zé)和關(guān)聯(lián)關(guān)系（圖2），從國(guó)家層面建立與管道應(yīng)急互助救援協(xié)議。美國(guó)基于國(guó)家事故管理系統(tǒng)（NIMS） 的管道應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是一種政府、非政府組織和民間專業(yè)機(jī)構(gòu)的前導(dǎo)式工作模式[8]，NIMS 框架為美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府聯(lián)合處理管道事故奠定了基礎(chǔ)。

圖2 美國(guó)管道應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在《管道安全法》中規(guī)定了聯(lián)邦政府和管道運(yùn)營(yíng)商在應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中的職責(zé)和權(quán)限原則，例如聯(lián)邦政府的管道安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)掌握管道基本信息、輸送介質(zhì)特性、高后果區(qū)分布區(qū)域和聯(lián)絡(luò)方式。州政府負(fù)責(zé)審核管道應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃文件，監(jiān)督管道運(yùn)營(yíng)商定期開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案演練，協(xié)調(diào)管道運(yùn)營(yíng)商與警察官員、消防機(jī)構(gòu)的溝通。管道運(yùn)營(yíng)商收到事故報(bào)告后，應(yīng)第一時(shí)間派出專業(yè)指揮機(jī)構(gòu)到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)，向國(guó)家應(yīng)急中心報(bào)告事故情況，采用控制管道泄漏措施，在政府環(huán)保官員指導(dǎo)下處理油氣/土壤污染物。

2.4 管道運(yùn)營(yíng)商應(yīng)急響應(yīng)做法

2.4.1 ICS 系統(tǒng)

美國(guó)管道企業(yè)在安全管理體系中建立事故指揮系統(tǒng)（incident command system，ICS）。發(fā)生重大事故時(shí)，應(yīng)急相關(guān)的人員組織、資源調(diào)配和現(xiàn)場(chǎng)處置均通過(guò)ICS 系統(tǒng)控制實(shí)施，即將企業(yè)的人員、設(shè)備和可用資源整合成多個(gè)模塊，包括調(diào)度控制、救援搶修、資源配送、后勤保障和經(jīng)濟(jì)賠償?shù)?。ICS 系統(tǒng)特點(diǎn)是：使用通用專業(yè)術(shù)語(yǔ)、模塊化組織架構(gòu)、應(yīng)急目標(biāo)策略清晰、一體化通信、指揮體系合理分工、統(tǒng)一行動(dòng)計(jì)劃和責(zé)任過(guò)程監(jiān)督。管道企業(yè)利用ICS 系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)重大事故的高效應(yīng)急組織和工作，旨在最大程度降低事故影響和經(jīng)濟(jì)損失。

ICS 系統(tǒng)是美國(guó)國(guó)家消防協(xié)會(huì)、美國(guó)公共工程協(xié)會(huì)（APWA） 處置突發(fā)事件的官方標(biāo)準(zhǔn)程序。2004 年美國(guó) DHS 在 NIMS 中引入 ICS 系統(tǒng)，標(biāo)志著ICS 系統(tǒng)成為美國(guó)公共安全和能源行業(yè)的通用應(yīng)急指揮系統(tǒng)[9]。

2.4.2 應(yīng)急指揮

美國(guó)在應(yīng)對(duì)重大事故通行做法是成立指揮部，負(fù)責(zé)事故現(xiàn)場(chǎng)的指揮調(diào)度，任命總指揮官，例如權(quán)威的應(yīng)急管理專家、技術(shù)專家、消防隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)或法律授權(quán)的政府官員?？傊笓]官在應(yīng)對(duì)和處置重大事故過(guò)程中擁有最高話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，包括下達(dá)和指揮現(xiàn)場(chǎng)初期處置措施，消除點(diǎn)火源，探測(cè)可燃油氣/氣體，污染物臨時(shí)收集，聯(lián)系州政府職能部門及專業(yè)救援機(jī)構(gòu)，事故潛在危害評(píng)估，根據(jù)事態(tài)發(fā)展調(diào)整救援策略。美國(guó)在法律層面賦予了總指揮官指揮職責(zé)和技術(shù)要求，例如10 min 內(nèi)完成現(xiàn)場(chǎng)信息收集，確定泄漏量、嚴(yán)重程度和預(yù)計(jì)維修時(shí)間，通過(guò)加強(qiáng)事故初期控制防止事故范圍擴(kuò)大，在總指揮官的遴選、培養(yǎng)和任命等方面極為嚴(yán)格和慎重。

2.4.3 應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)安全

管道應(yīng)急搶修與日常維護(hù)維修差異很大，油氣混合物、人員、設(shè)備設(shè)施高度集中，屬于極高風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)[10]。青島“11·22”輸油管道火災(zāi)爆炸事故的重要教訓(xùn)之一是維修人員未進(jìn)行次生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，且未佩戴防護(hù)裝備情況下位于可能爆炸管段附近， 導(dǎo)致大量維修人員傷亡。 美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)API RP1162—2010《管道公眾警示程序》將管道中心線兩側(cè)660ft（200 m）劃定為管道事故影響半徑范圍。美國(guó)管道應(yīng)急搶修作業(yè)過(guò)程中，按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，將事故現(xiàn)場(chǎng)劃分為熱區(qū)、溫區(qū)和冷區(qū)。熱區(qū)指發(fā)生油氣泄漏的核心區(qū)域（即搶修作業(yè)區(qū)域），只允許維修人員配備防護(hù)裝備條件下才可進(jìn)入；溫區(qū)是維修設(shè)備放置和周轉(zhuǎn)區(qū)域；冷區(qū)指非事故影響區(qū)域。指揮部設(shè)置在冷區(qū)，距離泄漏中心至少90 m。ICS 委派危險(xiǎn)物料安全官員，指導(dǎo)維修人員在熱區(qū)或溫區(qū)完成污染物收集和處理，保證溢油污染物處理符合法規(guī)要求。

2.4.4 管道管理應(yīng)急安全措施

實(shí)現(xiàn)高效管道應(yīng)急響應(yīng)重要前提是第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)油氣泄漏特征，或者第三方破壞活動(dòng)等異常事件。我國(guó)管道以人工巡線為主，美國(guó)管道采用飛機(jī)、汽車、輪船結(jié)合人工巡線，直升機(jī)巡線可有效監(jiān)測(cè)高寒凍土區(qū)管道位移和沉降問(wèn)題。美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)API RP1162—2010《管道公眾警示程序》通過(guò)開(kāi)放性參觀讓公眾了解識(shí)別、報(bào)告管道事故方法以及處置管道事故技術(shù)，增強(qiáng)公眾對(duì)管道安全可控的信心，鼓勵(lì)公眾報(bào)告疑似威脅管道安全的異?；顒?dòng)。針對(duì)國(guó)內(nèi)管道標(biāo)識(shí)設(shè)置制造不統(tǒng)一、警示作用有限問(wèn)題，美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)API RP1109—2010《液體石油管道設(shè)施標(biāo)識(shí)推薦做法》統(tǒng)一了管道標(biāo)識(shí)設(shè)置原則和巡檢牌制作樣式，減少運(yùn)維成本，增強(qiáng)辨識(shí)度和警示作用。

3 結(jié)論和建議

綜上所述，美國(guó)長(zhǎng)輸管道安全管理和應(yīng)急響應(yīng)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法包括以下方面：

1） 建立了聯(lián)邦政府和州政府合作監(jiān)管模式，部門明確、權(quán)責(zé)清晰。重視管道立法，從法律層面規(guī)范了聯(lián)邦政府、州政府和運(yùn)營(yíng)商在管道應(yīng)急響應(yīng)的職責(zé)。

2）建立國(guó)家管道地理系統(tǒng)，為管道應(yīng)急響應(yīng)提供決策支持；設(shè)立一號(hào)通報(bào)警系統(tǒng)，管道運(yùn)營(yíng)商向OPS 上報(bào)管道事故或異常事件；設(shè)立“811”挖掘咨詢專線，避免挖掘作業(yè)損壞管道。

3）建立NIMS，實(shí)現(xiàn)政府、非政府組織和私人機(jī)構(gòu)的前導(dǎo)式工作模式。

4）管道運(yùn)營(yíng)商建立事故指揮系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)的高效組織，重視總指揮官在事故初期處置的作用，實(shí)行事故現(xiàn)場(chǎng)安全分區(qū)和污染物處置規(guī)范化。

為保證我國(guó)長(zhǎng)輸管道安全、高效運(yùn)行，應(yīng)從國(guó)家安全戰(zhàn)略高度，提升管道應(yīng)急響應(yīng)的技術(shù)水平，建議如下：

1）設(shè)立國(guó)家管道安全監(jiān)管部門，聯(lián)合行業(yè)協(xié)會(huì)制定法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范監(jiān)管職責(zé)和對(duì)管道管理者的要求。

2）管道安全監(jiān)管部門明確政府職能部門、管道管理者、應(yīng)急管理部門、社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，依據(jù)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行問(wèn)責(zé)和處罰。

3）建立企業(yè)和政府共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)管道企業(yè)與國(guó)家政府關(guān)于管道安全管理政策的交流，加強(qiáng)管道應(yīng)急響應(yīng)體系與社會(huì)應(yīng)急體系的融合。

4）建立國(guó)家管道應(yīng)急體系和國(guó)家管道地理信息平臺(tái)，為管道應(yīng)急響應(yīng)提供技術(shù)支持和決策依據(jù)。

5）管道企業(yè)建立ICS 實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)高效組織和優(yōu)化調(diào)配，加強(qiáng)事故應(yīng)急總指揮官的培養(yǎng)力度，在管道事故現(xiàn)場(chǎng)劃定安全區(qū)域，重視溢油污染物規(guī)范化處理。