公共危機應(yīng)急救援力量管理體系研究

于文

摘要：本文簡要分析了我國公共危機應(yīng)急救援力量管理體系的現(xiàn)狀及不足之處，并結(jié)合其現(xiàn)存的主要問題和我國公共危機應(yīng)急救援工作的基本需求，構(gòu)建了全新的應(yīng)急救援力量管理模式。

關(guān)鍵詞：公共危機;應(yīng)急救援力量;管理體系

中圖分類號：D631.6? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2021）06-0129-02

在我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展的背景之下，以自然災(zāi)害和火災(zāi)事故、交通事故為主的公共危機往往會對整個社會造成嚴重的經(jīng)濟損失和人員傷亡，這也意味著我國的應(yīng)急救援任務(wù)空前繁重。公共危機應(yīng)急救援任務(wù)一般由多個職能部門聯(lián)合參與，如公安、消防、民政、安監(jiān)等，要求在出現(xiàn)公共危機時多個部門能夠快速行動、聯(lián)合參與，并組建多種形式的應(yīng)急救援力量?？紤]到目前公共危機事件的綜合性不斷增強，傳統(tǒng)管理模式的弊端逐漸凸顯，并直接影響到了應(yīng)急救援的效率和實際效果。為從根本上改變這種弊端，提高在實際中的應(yīng)急救援效率，就必須對公共危機應(yīng)急救援力量管理體系進行優(yōu)化和重新調(diào)整。

一、公共危機應(yīng)急救援力量管理體系的現(xiàn)狀分析

近年來，我國的公共危機事件頻發(fā)，通過對既往公共危機事件的處理和經(jīng)驗總結(jié)，我國公共危機應(yīng)急救援力量體系建設(shè)速度不斷加快，但在管理體制建設(shè)還存在明顯的不足之處。

（一）管理分散

由于不同類型的公共危機事件有著根本上的區(qū)別和差異性，且對于社會整體的危害程度不一，故實際處理中一般是由多個部門共同參與，單一部門顯然無法完成公共危機事件處理的全部任務(wù)。依據(jù)現(xiàn)有的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》顯示，國家要求各個部門依據(jù)現(xiàn)行的法律條文，在出現(xiàn)公共危機事件時能夠堅守職責(zé)，并分別承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。在這種管理機制的影響之下，我國構(gòu)建了多個應(yīng)急指揮中心，并依據(jù)公共危機事件的種類明確各個部門的管理責(zé)任。從目前的管理體制來看，共有7個國家級應(yīng)急指揮中心，每個應(yīng)急指揮中心下屬分別設(shè)置了多個不同職能的應(yīng)急救援隊伍，如消防應(yīng)急指揮中心負責(zé)指揮消防隊伍參與應(yīng)急救援行動。除此之外，我國的軍事力量還部署了多支不同職能的救援隊伍，其包括搶險救災(zāi)、交通、醫(yī)療、電力等多個方面。

（二）條塊分割明顯

就目前的應(yīng)急救援管理模式來看，實際面對公共危機事件時會依據(jù)其性質(zhì)、種類，分派不同的部門和隊伍負責(zé)應(yīng)急救援工作。雖然這種細致化劃分方式能夠在發(fā)揮相應(yīng)的職能作用和應(yīng)急救援價值，但由于不同的應(yīng)急救援力量分別屬于不同的管理部門，“分而治之”的管理機制也存在明顯的弊端：一是實際中出現(xiàn)設(shè)備、人力配置充足，投入重復(fù)以及資源閑置的狀況。二是職能相互交叉，但責(zé)任不夠明確。尤其是在面對大型公共危機事件時，公安、消防、駐軍、武警、醫(yī)療、通信、洪水、供電等多個部門均會直接參與其中，由于歸屬不同、戰(zhàn)備等級不同、職能單一等多種因素的影響，實際當(dāng)中容易出現(xiàn)各個應(yīng)急救援隊伍各自為戰(zhàn)的狀況，將多股力量整合在一起后不僅沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用和力量，反而會影響到其實際戰(zhàn)力[1]。

（三）缺少常設(shè)危機管理部門，多種力量協(xié)調(diào)困難

盡管我國的應(yīng)急管理機制不斷完善，但依然缺乏專業(yè)化、規(guī)范化和制度化的危機管理核心機構(gòu)。從實際表現(xiàn)來看，當(dāng)出現(xiàn)大型公共危機事件時，一般是由地方政府領(lǐng)導(dǎo)直接負責(zé)，組建臨時性危機應(yīng)對部門進行處置。這種臨時性組織的最大缺點在于決策力度不足，且在調(diào)配各個部門時的表現(xiàn)不夠理想，導(dǎo)致各個部門之間的協(xié)調(diào)作戰(zhàn)能力明顯不足，并進一步影響到了應(yīng)急救援效率。此外，在缺乏常設(shè)性質(zhì)危機管理部門的基礎(chǔ)上，應(yīng)急救援法律、制度建設(shè)相對較為緩慢，且部門與部門之間并不會進行聯(lián)合演練，實際救援能力遠低于書面戰(zhàn)力。

二、公共危機應(yīng)急救援力量管理模式的建設(shè)原則

（一）政府主導(dǎo)，消防主力

政府主導(dǎo)指的是在面對公共危機事件時，地方政府部門需要主動承擔(dān)應(yīng)急救援責(zé)任，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各個部門，充分發(fā)揮各個部門的實際作用。公共危機事件應(yīng)急中心的工作內(nèi)容較為繁瑣、復(fù)雜，且涉及到多個部門，考慮到我國目前的行政體系，以政府為主導(dǎo)顯然是大勢所趨。這不僅符合相關(guān)法律法規(guī)以及制度的基本要求，也是在出現(xiàn)公共危機事件時的合理選擇。以消防隊伍為主力同樣也是一種合理選擇，消防隊伍的綜合性和專業(yè)性在面對公共危機事件時能夠發(fā)揮出巨大的力量和作用價值，且國家早就于2009年時明確了消防隊伍在公共危機事件中作為主力救援力量而存在的法律地位。

（二）統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)配合

當(dāng)發(fā)生公共危機事件時，地方政府需要在第一時間成立現(xiàn)場指揮中心，要求各個部門最高管理者趕到現(xiàn)場待命，從而整合多種應(yīng)急救援力量，統(tǒng)一指揮，從而充分發(fā)揮各個部門的作用價值，通過協(xié)調(diào)配合的方法來將應(yīng)急處理效果最大化。在這一過程當(dāng)中，各個參與部門需要承擔(dān)相應(yīng)的應(yīng)急救援責(zé)任，并要充分發(fā)揮各個部門的優(yōu)勢和作用價值，實現(xiàn)部門與部門之間的協(xié)調(diào)、互補，確保危機處理的有序性與合理性。目前具有法律效益的專業(yè)、兼職救援力量達到十幾種，且各個救援力量的職能、裝備技術(shù)等多個方面均存在一定的交叉性，盲目調(diào)派各個救援力量奔赴公共危機事件現(xiàn)場，只會造成搶險救援的混亂性，且整體的應(yīng)急救援效率不高，故需要通過統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)配合的方法，將多個救援力量整合在一起。

（三）平戰(zhàn)結(jié)合，資源優(yōu)化

平戰(zhàn)結(jié)合指的是在日常狀態(tài)下需要保持危機意識，要做好面對大型公共危機事件的準備，并結(jié)合轄區(qū)范圍的風(fēng)險特征，做好相應(yīng)的監(jiān)測和預(yù)警工作，同時需要強化應(yīng)急救援隊伍的訓(xùn)練效果，保證在面對大型公共危機事件時能夠有著出色的表現(xiàn)。除此之外，政府相關(guān)部門需要做好資源規(guī)劃以及后勤保障工作，確保在出現(xiàn)大型公共危機事件時能夠及時調(diào)配資源，保證后勤補給。而“資源優(yōu)化”指的是將多種應(yīng)急救援資源進行綜合性優(yōu)化配置，確保資源利用價值的最大化。在目前的行政管理體系之下，各種應(yīng)急救援資源并非由單一部門進行統(tǒng)一管理，而是分散在各個部門和應(yīng)急救援隊伍當(dāng)中，為避免在公共危機事件中出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和資源浪費的情況，必須在前期階段加強對各項資源的統(tǒng)計和整合，并針對各個應(yīng)急救援隊伍的不同工作任務(wù)安排，進行相應(yīng)的資源配給。

三、新型公共危機應(yīng)急救援力量管理模式的建設(shè)思路

從長遠發(fā)展角度來看，考慮到我國行政體系的特殊性，故需要從國家角度構(gòu)建常設(shè)性質(zhì)的應(yīng)急救援管理機構(gòu)—應(yīng)急救援管理委員會，由常設(shè)性機構(gòu)直接負責(zé)公共危機事件的處理。

（一）可行性分析

現(xiàn)階段直接負責(zé)應(yīng)急管理工作的機構(gòu)以各個地方的應(yīng)急辦為主，其在出現(xiàn)公共危機事件時主要負責(zé)信息匯總、應(yīng)急處理和綜合協(xié)調(diào)，由于應(yīng)急辦的整體處理權(quán)力相對較低，其在現(xiàn)有行政體系當(dāng)中的地位和話語權(quán)也相對較弱，多數(shù)情況下其主要起到了輔助職能。除了應(yīng)急辦之外，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（國家減災(zāi)委員會）則是以地方行政管理層為主的臨時性機構(gòu)，其并非常設(shè)機構(gòu)，僅僅在出現(xiàn)公共危機事件后才臨時成立，這也意味著議事協(xié)調(diào)機構(gòu)無法在發(fā)生公共危機事件之前發(fā)揮相應(yīng)的職能，更無法組織各個部門、各個應(yīng)急救援隊伍參與到應(yīng)急演練和預(yù)防演練等工作。由此可見，現(xiàn)有的應(yīng)急管理機制存在著協(xié)調(diào)性不足的現(xiàn)狀，考慮到公共危機事件的處理需求，本著整合資源、降低內(nèi)耗以及提高效率的基本原則，故需要設(shè)置一種常設(shè)性機構(gòu)，由其直接負責(zé)各種公共危機事件的應(yīng)急處理、前期應(yīng)急演練、預(yù)防預(yù)警、調(diào)查評估以及信息發(fā)布等多項工作，從而在根本上實現(xiàn)應(yīng)急救援統(tǒng)一化和標準化發(fā)展的根本目的。[2]

（二）應(yīng)急救援管理委員會的構(gòu)建

首先，應(yīng)急救援管理委員會應(yīng)當(dāng)屬于應(yīng)急管理的常設(shè)機構(gòu)，列入政府機構(gòu)序列，隸屬于國務(wù)院管理。整個應(yīng)急救援管理委員會需要采取行政首長責(zé)任制，由國務(wù)院高層擔(dān)任第一負責(zé)人，各個部門第一負責(zé)人參與其中，共同構(gòu)成整個委員會。應(yīng)急救援管理委員會下屬需要設(shè)置突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急職能部門，包括災(zāi)害預(yù)防局、監(jiān)測預(yù)警局、相應(yīng)處置局、恢復(fù)和重建局、災(zāi)害評估辦公室、物資后勤保障局、指揮調(diào)度中心等。這其中，指揮調(diào)度中心是在出現(xiàn)公共危機事件后的主要指揮部門，其不僅負責(zé)現(xiàn)場的指揮決策和物資調(diào)度，且要兼顧其他各個部門的綜合管理，一旦出現(xiàn)公共危機事件，其有權(quán)直接管理其他部門。此外，應(yīng)急救援管理委員會需要通過多種途徑吸納應(yīng)急管理專家人員，從而為應(yīng)急救援管理委員會提供決策咨詢和工作建議，保證各項工作決策的可靠性與科學(xué)性。整個應(yīng)急救援管理委員會需要采取垂直管理的基本原則，下屬省級、市級和縣級三級管理機構(gòu)，并分別負責(zé)相應(yīng)區(qū)域和職責(zé)的應(yīng)急救援管理工作。

（三）應(yīng)急救援管理委員會的作用分析

1.整合救援力量

應(yīng)急救援管理委員會的設(shè)置可以在最大程度上整合應(yīng)急救援力量。其本質(zhì)上是由國務(wù)院直接管理的常設(shè)機構(gòu)，主要用于面對公共危機事件，故需要具有調(diào)動各個部門、整合信息的基本權(quán)利。[3]

2.實現(xiàn)條塊化管理向集中化管理發(fā)展

在現(xiàn)有行政體系的影響之下，難以將多個應(yīng)急救援力量整合在一起。為實現(xiàn)集中化管理的發(fā)展需求，則可以通過調(diào)整管理方式的方法，將多個應(yīng)急救援力量間接性整合在一起。在這種管理模式之下，各個應(yīng)急救援力量依然分屬于原有的部門和機制，但需要接受應(yīng)急救援管理委員會統(tǒng)一調(diào)配和管理，這也意味著各種應(yīng)急救援力量不僅可以在原有轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)揮作用和價值，一旦發(fā)生大型公共危機事件，還能夠進一步協(xié)調(diào)支援周圍其他地區(qū)。

3.明確應(yīng)急救援職責(zé)

這種管理模式主要依據(jù)公共危機事件種類進行職能劃分，這種管理模式的最大優(yōu)勢在于能夠建設(shè)專業(yè)性較強的管理隊伍，且能夠進一步明確災(zāi)害處理程序，明確各個部門的具體工作責(zé)任，避免出現(xiàn)互相推諉責(zé)任，效率低下的狀況。

四、結(jié)語

綜合來看，考慮到我國公共危機應(yīng)急救援力量管理的現(xiàn)狀，構(gòu)建應(yīng)急救援管理委員會具有一定可行性，其能夠有效改變現(xiàn)有的管理現(xiàn)狀，提高管理效率和面對大型公共危機事件時的處理能力。

參考文獻：

[1]郭其云，夏一雪.公共危機應(yīng)急救援力量體系建設(shè)問題初探[J].中國應(yīng)急救援，2013（2）：42-44.

[2]郭鐵男.政府公共危機管理與消防綜合應(yīng)急救援力量建設(shè)[J].消防科學(xué)與技術(shù)，2007，26（1）：1-8.

[3]袁菲，鄭春媛.政府公共危機管理與消防綜合應(yīng)急救援力量[J].科技風(fēng)，2015（6）：276.