后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難的深層原因

摘要：后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困難的三大深層原因：一是地方政府只有執(zhí)行權(quán)，沒有決策權(quán) ，不能考慮到地方特殊情況，二是現(xiàn)行財政體制的不完善，不透明、不徹底的分稅制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏制度保障，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由服務(wù)性向自利性轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;財政困難;深層原因

1行政體制的原因：地方政府只有執(zhí)行權(quán)，沒有決策權(quán)

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政體系的末梢，各種任務(wù)都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完成。層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。這種“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”的壓力型體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在沉重的負(fù)擔(dān)下運行。因此，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多問題，如機(jī)構(gòu)繁多、人員冗雜、亂收費、盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，都與此相關(guān)?！吧厦媲l線，下面一根針”，哪根拽得緊，就跟哪根轉(zhuǎn)。事事有考核，輕則受處罰，重則“一票否決”。由于過分強(qiáng)調(diào)上級意圖和任務(wù)而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作自主權(quán)，往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了單純完成上級任務(wù)的工作機(jī)器。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能選擇對上負(fù)責(zé)，調(diào)動一切資源來完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)或任務(wù)，從而無暇顧及鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的需求，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)村提供了公共服務(wù)，也是在上級政府決策下進(jìn)行的強(qiáng)制性供給，而農(nóng)戶真正需要的服務(wù)卻供給不足。這種壓力型體制下的較濃的行政管理色彩和較弱的服務(wù)色彩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給不足，不能滿足農(nóng)戶的需求。

在管理層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)是我國行政管理體制中職能比較健全的一級地方政府。然而現(xiàn)實中扮演的僅是一個派出機(jī)構(gòu)的角色。在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機(jī)制中，上級的各項工作任務(wù)都下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏與完成這工作任務(wù)相適應(yīng)的權(quán)力，好的政策在執(zhí)行過程中經(jīng)常會走樣或被消解，基層政府由于有職無權(quán)即使有心也無力。體制的問題還表現(xiàn)在，上級全面控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從工作內(nèi)容到工作過程，從職位安排到業(yè)績考評，都是上級決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映比以前還忙，最忙的是應(yīng)付各種檢查評比考核，今天上級來檢查，明天上級來驗收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)整天應(yīng)付不完。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)整天為了應(yīng)付上級考核，而不容易把主要精力用于為農(nóng)民提供服務(wù)上，甚至出現(xiàn)為了能在考核中過關(guān)，而在數(shù)字上做假的行為。在這樣的問責(zé)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府圍著上級轉(zhuǎn)，干給上級看，而農(nóng)民作為直接的服務(wù)對象卻被忽略了。體制中沒有農(nóng)民的真正位置，農(nóng)民的要求、監(jiān)督被虛置，基層政府的許多工作變成了政府體系內(nèi)部的自我循環(huán)。

2.不透明、不徹底的分稅制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏制度保障

規(guī)范的分稅制改革應(yīng)該是嚴(yán)格按照事權(quán)決定財權(quán)、財權(quán)決定稅權(quán)的原則進(jìn)行的。一般而言，我們應(yīng)先劃分中央和地方之間的事權(quán)，然后按照中央與地方之間劃分的具體事權(quán)，劃分中央與地方之間的財權(quán)。再按照中央與地方之間劃分的具體財權(quán)，劃分中央與地方的稅收體系。而1994年我國的分稅制改革，雖然借鑒和吸收國際政府間分級財政管理體制的經(jīng)驗，但并沒有科學(xué)地界定我國各級政府之間的事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)關(guān)系。因此，1994年我國實行的分稅制改革是不徹底的，具有明顯的過渡性。由此形成的地方稅體系也同樣呈現(xiàn)出不規(guī)范性和過渡性的特點。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入上繳，支出下移，收支矛盾難以自我消化。在政府間財力分配上存在則力層層向上集中的機(jī)制。實行分稅制以后，縣鄉(xiāng)需要將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政，中央財政對于縣鄉(xiāng)的補(bǔ)助主要有稅收返還和數(shù)次機(jī)關(guān)事業(yè)單位增加工資補(bǔ)助，這符合分稅制改革的原則，但中央集中各地的增值稅和消費稅收入增量較多，地方得到兩稅增量的比重下降幅度卻較大，這無疑會縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一部分財力。這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政而言，一方面決定不了自己的收入，另一方面又控制不了自己的支出，政府間財權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對稱。政府財力層層向上集中，而政府職能和支出責(zé)任卻不斷下放。我國基層政權(quán)不僅要提供本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品，同時還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而基層政府所安排的支出大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長也快。由于入不敷出，只好向農(nóng)民亂集資、亂收費、亂攤派。而農(nóng)業(yè)稅的取消，徹底斬斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民收取各種費用的途徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境顯現(xiàn)化。

地方稅體系不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際所得非常少，分稅制后留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種?，F(xiàn)行地方稅中缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種，且地方稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)都集中于中央政府，地方增減財政收入的自主權(quán)很小。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的扭曲：服務(wù)性向自利性轉(zhuǎn)變

“壓力型體制”將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的失范行為歸因于國家自上而下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的以評分考核為主的壓力型體制，認(rèn)為壓力型體制造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)采取各種各樣的失范行為，來達(dá)到考評體系提出的各項指標(biāo)要求。然而，“壓力型體制”固然是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行為失范的重要原因，但這一概念卻忽略了分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為行動者對自我利益追逐的動機(jī)。

在現(xiàn)行的行政體制下，作為行政體系中基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供公共服務(wù)的動力來自于上級政府的激勵和鄉(xiāng)村民眾的壓力。但在目前，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績的評價和干部個人的升遷權(quán)掌握在縣級政府，而不掌握農(nóng)民手中，但直接與政府行為有利害關(guān)系的是農(nóng)民，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配任務(wù)的是縣級政府，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給處于上無激勵拉動和下無壓力推動的境況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自身利益的日益關(guān)注進(jìn)一步發(fā)展便出現(xiàn)了目標(biāo)替代現(xiàn)象。由于體制缺陷和生存困境的交互作用，鄉(xiāng)村基層組織作為公共權(quán)力部門，自利性目標(biāo)在一定程度上取代了公共目標(biāo)，為公共目標(biāo)工作演變成了為自己工作。在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎己經(jīng)完全喪失了提供公共服務(wù)的本來職能，變成了一個追求自我利益最大化的贏利性組織。

簡單地說，取消農(nóng)業(yè)稅后，由于不再有不能完成財政收入任務(wù)及由此而起的“一票否決”的壓力，縣鄉(xiāng)政府就沒有必要再冒不擇手段所可能帶來的巨大風(fēng)險，其行為邏輯也因此與取消農(nóng)業(yè)稅之前有了巨大變化。這個變化的核心就是盡可能將責(zé)任推卻，將各種風(fēng)險最小化。而非取消農(nóng)業(yè)稅前愿意冒著巨大風(fēng)險也要完成向農(nóng)民收取稅費任務(wù)的邏輯。取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯是收益最大化的邏輯，而取消農(nóng)業(yè)稅后則是風(fēng)險最小化的邏輯。風(fēng)險最小化的邏輯，就是形式上合理合法實質(zhì)上卻不管實際情況的官僚主義邏輯，就是不作為的邏輯，就是不出問題的邏輯。

參考文獻(xiàn)

[1]廖文娟.欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況及對策研究.南昌大學(xué).2016

[2]白煥艷.后稅費時代貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究.陜西師范大學(xué).2012

作者簡介：王素梅，出生日期：1974年3月，職稱：會計師

（山東省郯城縣歸昌鄉(xiāng)財經(jīng)服務(wù)中心）