芻議后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能

王素梅

摘要：依據(jù)后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村實(shí)際情況和村民自治的要求，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)調(diào)整轉(zhuǎn)變到有利于科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，有利于調(diào)動(dòng)各方積極性促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，承擔(dān)著基層政權(quán)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提供農(nóng)村公共服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)管理和維護(hù)轄區(qū)社會(huì)穩(wěn)定等方面的職能。在后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該具有三大職能：一是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù);二是和諧社會(huì)目標(biāo)下的新農(nóng)村建設(shè)職能;三是民主財(cái)政建設(shè)職能。

關(guān)鍵詞：后稅費(fèi)時(shí)代;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;公共服務(wù)

一、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品應(yīng)包括：一是可持續(xù)發(fā)展類公共品，如江河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防護(hù)林建設(shè)，生態(tài)保護(hù)、社會(huì)福利、基礎(chǔ)教育;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類公共品，如治安、行政服務(wù)、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)信息平臺(tái)建設(shè)等;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品，如道路、水利設(shè)施、文化娛樂設(shè)施、用電、通訊、衛(wèi)生防疫等，這類公共物品供給水平的高低，直接反映了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平。按是否同時(shí)具備消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性劃分，可將公共品分為農(nóng)村純公共物品和準(zhǔn)公共物品，第一種分類方法中，第一和第二類基本上屬于純公共品，第三類屬于準(zhǔn)公共物品。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品，著重以為農(nóng)民服務(wù)為主。

根據(jù)現(xiàn)代公共財(cái)政理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的行為邊界應(yīng)該被界定在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和市場(chǎng)失敗方面。目前經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)同美國(guó)著名財(cái)政學(xué)家馬斯格擊夫（Musgravc）提出的現(xiàn)代政府職能應(yīng)包括資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)三個(gè)方面的觀點(diǎn)。無論從理論還是從實(shí)踐意義上講，公共財(cái)政體制創(chuàng)建的一個(gè)基本前提是：政府的職能必須按以上的標(biāo)準(zhǔn)有個(gè)相應(yīng)明確界定，而政府職能有效的界定也有個(gè)前提：一個(gè)國(guó)家必須有個(gè)成熟健全的市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行運(yùn)作，但成熟健全的市場(chǎng)機(jī)制的形成也有賴于政府在其中進(jìn)行規(guī)范，需要健全的公共財(cái)政制度作為支撐

由于各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本背景情況不同，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民對(duì)公共品的需求也不盡相同，同時(shí)，即使對(duì)一些公共品有相同的需求，其需求的緊迫程度也不會(huì)完全相同，也就是說，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民對(duì)于公共品的需求是有位序的。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能。取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民對(duì)公共品的需求以及需求順序來提供公共品。

2.和諧社會(huì)目標(biāo)下的新農(nóng)村建設(shè)職能

新農(nóng)村建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。建設(shè)新農(nóng)村不僅是公共財(cái)政的職能，還可促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的振興。從直接關(guān)系看，財(cái)政加大投入新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，將提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平，增大經(jīng)濟(jì)總量。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的加工，畜禽產(chǎn)品的銷售，將直接帶來稅收的增長(zhǎng)。從間接關(guān)系來看，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，將促進(jìn)農(nóng)民增收，增強(qiáng)農(nóng)民的購買力，開辟農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！柏?cái)政支農(nóng)”可以推動(dòng)“富民興財(cái)”。

公共財(cái)政是國(guó)家配置經(jīng)濟(jì)資源、調(diào)節(jié)收入分配和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要政策工具，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保證。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)惠及農(nóng)民的“民心工程”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支持促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)不僅責(zé)無旁貸，而且大有作為。強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而財(cái)力有限是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在的矛盾。不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難于否，都要承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)的職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，大力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)，努力激活農(nóng)村自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，把有限的建設(shè)資金用在刀刃上，將國(guó)家生產(chǎn)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，支持農(nóng)田水利、農(nóng)田交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)條件，加大對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持力度;加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育、衛(wèi)生、科技等農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)。同時(shí)強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)和管理，一方面，強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理，真正使農(nóng)民得到更多更大的實(shí)惠。另一方面，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，開展新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。要把落實(shí)惠農(nóng)政策與調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性相結(jié)合;要把推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改善發(fā)展環(huán)境相結(jié)合;要把培植財(cái)源稅源與發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。要把財(cái)政支持的重點(diǎn)放到基礎(chǔ)性、公益性、服務(wù)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域上來。

3. 民主財(cái)政建設(shè)職能

我國(guó)目前的財(cái)政制度并不符合民主財(cái)政的要求。從預(yù)算管理制度來看，預(yù)算編制采用的是“基數(shù)法”，這種方法保留了以前不合理的支出和地方的既得利益，也缺乏效率。同時(shí)，預(yù)算草案基本只列出按功能編制、以預(yù)算類級(jí)科目列示的財(cái)政支出數(shù)字，信息披露不充分。這種制度無法保證立法機(jī)關(guān)和公眾對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督和約束，無法保證財(cái)政支出以公共偏好為基礎(chǔ)。

而且，長(zhǎng)期以來，我們國(guó)家的財(cái)政稅收體制改革，著重于體制內(nèi)的建設(shè)，著重于財(cái)政“蛋糕”的做大，滿足于各級(jí)政府及社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，較少顧及財(cái)政效率的提高與財(cái)政民主建設(shè)，沒有把財(cái)政當(dāng)作一個(gè)極為重要的政治問題來考慮，沒有把財(cái)政預(yù)算改革提到政治改革、行政體制改革的高度來加以重視。因此，出現(xiàn)了一些財(cái)政增長(zhǎng)中的“貧困”問題，如財(cái)政分配效率不高，透明度差，非制度性因素影響嚴(yán)重，公眾關(guān)注程度低。

財(cái)政問題本質(zhì)上就是一個(gè)政治問題。財(cái)政改革也必須從政治體制轉(zhuǎn)軌的角度重新子以考慮。要打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革和民主建設(shè)的困境，只有把兩者結(jié)合起來，從公共財(cái)政建設(shè)著手，以民主財(cái)政建設(shè)逐步導(dǎo)向政治民主化。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)也沒有從財(cái)政改革的角度著手。從目前的試點(diǎn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主化試點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）政務(wù)公開。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的透明度;（2）實(shí)行村和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直選;（3）擴(kuò)大黨內(nèi)民主，使黨內(nèi)監(jiān)督也體現(xiàn)民意;（4）強(qiáng)化人大的監(jiān)督作用。這與民主財(cái)政的差距還有很長(zhǎng)一段距離。

由于公共品的需求表達(dá)和供給決策還受制于公共管理部門，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員行為的影響。只有通過真正的民主選舉約束，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人在農(nóng)村公共品的供給中真正為本轄區(qū)選民負(fù)責(zé)，避免脫離實(shí)際的農(nóng)村公共品的供給;通過有效的民主監(jiān)督，增加農(nóng)村公共財(cái)政資源使用的公開透明度，提高政府財(cái)政供給公共品的效率。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主財(cái)政職能，要在農(nóng)村公共品需求表達(dá)和供給決策中聽取農(nóng)民的意見，切實(shí)尊重農(nóng)民的意愿，真正體現(xiàn)農(nóng)民的需求。

參考文獻(xiàn)

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（山東省郯城縣歸昌鄉(xiāng)財(cái)經(jīng)服務(wù)中心）