關于野生動物立法保護的探析與思考

李明祎 武婷婷 遼寧科技大學

一、野生動物保護的立法目的，兼論野生動物保護理念和價值取向

（一）我國當前立法現(xiàn)狀

1月21日，市場監(jiān)管總局、農業(yè)農村部、國家林草局下發(fā)《關于加強野生動物市場監(jiān)管……的緊急通知》要求，對于竹鼠、獾等可能攜帶病毒的野生動物，嚴禁對外擴散，禁止販賣轉運。2月24日，《決定》出臺，全面禁止食用三有及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。

《決定》是嚴防嚴控背景下出臺的特別法，具有特殊時期下，緊急狀態(tài)法的特點。其開篇即提出多個立法目的，從生態(tài)安全觀的角度，加入了對重大公共安全衛(wèi)生、群眾生命健康安全、生態(tài)文明建設的考量。在此之前，2018年的《野生動物保護法》以珍貴、瀕危野生動物為對象，集中聚焦于種群數(shù)量少、有生態(tài)科學價值的野生動物上，立法目的呈現(xiàn)人類本位、經(jīng)濟本位，強調維護生物多樣性、推進生態(tài)文明建設，對于動物福利及野生動物生態(tài)價值、文化價值關注不足。

2020年10月21日，野生動物保護法向社會公開征求意見。筆者認為，關于新修法的立法目的，應綜合多元化目標保護，既要吸取野生動物引發(fā)病毒的經(jīng)驗教訓，也不能就此畏手畏腳，全盤否定對野生動物的利用。即吸收《決定》的立法理念，可以在立法目的中加入“國家總體安全”“生態(tài)共享”等理念，將野生動物保護與公共衛(wèi)生安全保障相結合，通過立法制度控制風險源頭，在野生動物病毒向人類轉移之間建立一道“防火墻”。

另外，除了延續(xù)《決定》中嚴防嚴控的立法態(tài)勢，還要關注相關產業(yè)者的私有利益保護，對于野生動物的概念，要嚴謹定義，既要避免范圍過廣與先前民眾認知差距過大，又要控制野生動物交易，以防再次發(fā)生危害公共衛(wèi)生安全的事件。對于食用行為則要把握一定界限，第一，針對一些養(yǎng)殖技術成熟、產業(yè)已成規(guī)模，民眾業(yè)已廣泛接受的不再適宜納入禁食范圍。第二，將可以通過控制前端行政手段以杜絕危險源的野生動物，交由完備的行政手段解決，如可以納入《漁業(yè)法》管理的捕撈漁業(yè)，通過漁政監(jiān)督管理機構的審批手續(xù)進行安全性評價。第三，將危險源大處理不當即易造成危害的野生動物，采取嚴格控制的態(tài)度，包括食、運、獵全鏈條多環(huán)節(jié)的嚴防嚴控。

因此，如何確定名錄，將不同種類的野生動物歸類于不同法規(guī)保護變得尤為重要。6月19日，《國家重點保護野生動物名錄》公開征求意見。當前我國已發(fā)布的現(xiàn)行有效的名錄共有七部。其中，國家林業(yè)局（現(xiàn)歸自然資源部）制定了三部，分別針對國家重點保護野生動物、三有動物以及人工繁育重點保護陸生野生動物。農業(yè)農村部主要針對水生野生動物，一部是關于人工繁育的水生動物，一部是將國際公約中瀕危野生動植物附錄水生物種轉化為我國適用保護的名錄。名錄可以增加執(zhí)法的明確性，是立法者傳遞給執(zhí)法者立法原意的最好橋梁，立法者建立在公平保護的立場上，結合具體的產業(yè)環(huán)境與執(zhí)法的可行性，分級分類保護，實現(xiàn)立法與執(zhí)法的完美融合。

（二）外國有關野生動物保護制度的立法思路

相較于國內將野生動物視作資源的立法目光，國外更多從動物福利、動物權利視角出發(fā)，禁止殘忍對待動物，使動物種群達到生態(tài)平衡，全面避免與野生動物的接觸行為，減少危險源與人類的接觸機會。

最早設立動物福利法的英國，在有關野生動物保護方面，有超過兩百部相關的法律規(guī)范，以及有關動物福利、反虐待、動物實驗的判例法。其中刑法規(guī)定了包括持有、控制野生動物的全鏈條罪名，基本實現(xiàn)對于野生動物流通所有環(huán)節(jié)的管控。英國還建立了相應的刑事行為禁令制度，給予法官以裁量權，可以針對高度危害行為發(fā)布禁令，違反禁令即構成犯罪，用以防范食用高風險野生動物的行為。美國有關野生動物交易的規(guī)定更加嚴格，范圍也更加廣泛，任何違法接受、獲取、購買野生動物的行為，處以罰款的民事處罰。即對于食用行為，可以將其解釋為無償接受或獲取進而處罰。

美國、澳大利亞、以及歐洲的一些國家還注重公眾參與自然保護區(qū)的保護進程，在野生動物生存環(huán)境技術監(jiān)測及評估、保護基金的用途方向等體制方面形成了比較完善的司法體系；還有結合生物學環(huán)境學的發(fā)展，形成的較為科學完整的野生動物重要棲息地生態(tài)補償機制。這些立法及執(zhí)法經(jīng)驗，可以為我國野生動物保護執(zhí)法提供一定參考思路。

二、對于《決定》全面禁食的適用范圍與加重處罰的適用方式

（一）禁食的范圍

本次《決定》將所有野生動物都歸于全面禁食的范圍，是基于特殊時期，嚴防嚴控、維護公共衛(wèi)生安全的需要。所謂特別時期特別辦法，嚴格控制野生動物交易，給出明確具體的執(zhí)法路徑合理且必要。但這是否意味著在未來的立法進程中也要保持嚴格控制，全部禁止的原則？筆者認為，一刀切式立法看似方便，實則簡單粗暴，忽視了野生動物所蘊含的可利用資源。人類與野生動物之間的關系，從古至今都在不斷的探索與實踐中，人類應該敬畏自然，也需要合理利用資源。野生動物具有的醫(yī)用藥用等價值，不該被因噎廢食而放棄利用。一方面，從生物學角度而言，僅同種家禽不斷交配，會造成物種退化，而野生動物種源與家禽交配可以優(yōu)化改良品質；另一方面，一些野生動物在中醫(yī)藥領域的藥用價值已成習慣，且技術成熟穩(wěn)定，不會造成公共衛(wèi)生安全問題。

（二）加重處罰的適用

《決定》第一條指出，對于違反規(guī)定獵捕、交易、運輸、食用的，在現(xiàn)行規(guī)定基礎上加重處罰。之所以啟動在野生動物保護領域不多見的加重處罰模式，主要是為了用嚴苛的立法形式應對防控的緊急狀態(tài)。這就要求執(zhí)法領域須嚴格遵守罪刑法定原則，在保證刑法的謙抑品格下適用加重處罰的規(guī)定。

意圖加重處罰的規(guī)定免受詬病，首要是確定具體的適用對象。即僅限“獵、交、運、食”，不屬于此四種均不得適用。比如野生動物保護法50條規(guī)定了為銷售、購買野生動物者發(fā)布廣告的行為罰則，盡管發(fā)布廣告與此四類行為有緊密聯(lián)系，但非明文規(guī)定，即不得適用加重處罰。其次，加重處罰應當考量該行為的危險程度，參考刑法中的罪刑相適應制度，不能超過法定限度。比如《野生動物保護法》47條中規(guī)定的處罰結果是處以一倍以上五倍以下的罰款。在行為人構成行政違法，對其處罰時，不能對其直接適用超出五倍限度的罰款，而應先根據(jù)法條規(guī)定，結合其行為本身的危險程度確定罰款數(shù)額，如二倍罰款，再適用加重處罰最后決定罰款數(shù)額，如四倍罰款。

三、我國各省市野生動物保護的立法執(zhí)法現(xiàn)狀

（一）地方立法執(zhí)法進程

在《決定》發(fā)布后，2月28日，檢察機關公布野生動物保護公益訴訟典型案例。3月5日，湖北省等各?。ㄊ?自治區(qū)）均公布了相應的地方性法規(guī)或司法文件，響應《決定》的出臺。

在執(zhí)法領域，我國也有具備中國特色的執(zhí)法方式，比如杭州市檢聯(lián)合支付寶創(chuàng)設的“野生動物保護”專項舉報小程序，便于市民線上舉報破壞野生動物資源行為。頁面中還包括瀕危物種名錄、專項保護介紹等相關知識，促進市民參與野生動物保護的進程。

（二）執(zhí)法責任主體及方式

《野生動物保護法》第七條規(guī)定國務院林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物保護工作。在實際執(zhí)行中，絕大多數(shù)由縣級以上政府野生動物保護部門管理，少部分歸于市場監(jiān)管局、海關、檢驗檢疫局、公安等部門。

行政領域上，執(zhí)法層面主要包括前期的獵捕許可證、進出許可證審批的行政許可問題、檢驗檢疫的行政監(jiān)督（檢查）方式、行政強制、行政處罰的力度幾方面。行政機關在執(zhí)法過程中應堅持法無授權不可為，嚴格依據(jù)《野生動物保護法》《國家重點保護野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律法規(guī)。刑事領域上，執(zhí)法過程主要關注野生動物犯罪行為的入罪標準、罪數(shù)認定及處罰力度，或結合國際法，探析跨境野生動物交易及走私犯罪的形勢對策等。

法律的生命力在于實施，法律的權威在于實施。在疫情防控時期，寬嚴相濟是政策也是手段，執(zhí)法機關是最后一道防線，優(yōu)秀的執(zhí)法者是想立法者所想，做立法者所未能想，將立法目的帶入執(zhí)法領域，解決特殊時期下不同利益、價值碰撞的新問題，發(fā)揮依法行政體制的權威高效與科學職能。