民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

朱茂華 周琴

[摘 要]區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是推動城市集聚能力提升的重要保障，更是促進(jìn)城市擴散能力提高的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此加強兩地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的重要著力點。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中涉及的大多都是重大基礎(chǔ)設(shè)施，而這些工程融資數(shù)額大，以傳統(tǒng)投融資模式建設(shè)成渝經(jīng)濟(jì)雙城經(jīng)濟(jì)圈將會面臨困境。通過PPP、BOT、ABS等項目融資模式引入民間資本參與成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)是高效推動兩地基礎(chǔ)建設(shè)的重要方式。

[關(guān)鍵詞]地方政府投融資平臺;民間資本;對策建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.053

1 引言

盡管2010年國務(wù)院曾發(fā)下通知，鼓勵民間資本在各領(lǐng)域的參與，但長久以來，地方政府投融資平臺一直是各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要推動力量，政府投融資平臺的建設(shè)對民間資本產(chǎn)生著重要的影響。

1.1 地方政府投融資平臺

地方政府投融資平臺是指籌集資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的組織，通常稱為城投公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司。以成渝經(jīng)濟(jì)圈為例，成都市投融資平臺建設(shè)更偏向于集權(quán)式管理，而重慶市投融資平臺建設(shè)則更多采用分權(quán)式的管理模式。

1.2 傳統(tǒng)政府投融資平臺的作用

政府投融資平臺的出現(xiàn)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)歷史發(fā)展的必然。

第一，地方政府投融資平臺的出現(xiàn)加快了中國的城市化進(jìn)程。政府投融資平臺的主要作用是籌集資金投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而城市化水平發(fā)展一個很重要的指標(biāo)就是城市基礎(chǔ)設(shè)施完善程度。

第二，利用法人組織的形式籌集資金，便于使用發(fā)行債券、直接貸款、設(shè)立基金等多種融資渠道，提高籌集資金的效率和加大資金籌集數(shù)額。

第三，純公益性公共產(chǎn)品由于在運營期間無法獲得固定的現(xiàn)金流入，以營利為目的的企業(yè)介入會使企業(yè)遭受虧損，不對這類公益事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理就會導(dǎo)致出現(xiàn)市場失靈，解決這種問題只有通過投融資平臺的介入才能滿足社會公眾對此類公益產(chǎn)品的需求。

整個發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些問題。其一，政府投融資平臺，以成都和重慶的投融資公司來說，其政治色彩濃厚，這種濃厚的政治色彩也會帶來公司法人主體不清晰，各部門職權(quán)不明確等問題;其二，投融資平臺在市場中處于一個尷尬的位置。這種尷尬的境地導(dǎo)致地方政府投融資平臺在建設(shè)中不得不兼顧多方利益，滿足多方需求。

1.3 引入民間資本的意義

民間資本在我國存在形式多樣，資本數(shù)目龐大且增長速度快。引入民間資本參與成渝地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義在于：其一，有利于改善兩地基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、管理粗放的問題，利用民間資本的先進(jìn)管理經(jīng)驗、優(yōu)秀的人力資源注入項目建設(shè)和運營環(huán)節(jié)，這將有助于提高項目建設(shè)和運營質(zhì)量;其二，分稅制度有利于降低民營企業(yè)的債務(wù)融資成本，增加民營企業(yè)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機會。此舉將極大地減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題，使市場發(fā)揮優(yōu)化資源配置的功能。

2 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)民間資本發(fā)展的現(xiàn)狀和問題分析

2.1 成渝民間資本發(fā)展現(xiàn)狀

民間資本在我國擁有蓬勃的生命力，存在的形式多樣、分布范圍廣。從個體私營經(jīng)濟(jì)來看，為了衡量其資本存量，以人均居民儲蓄收入和企業(yè)從業(yè)人數(shù)來進(jìn)行分析。我國人均可支配收入的提高帶動了城鄉(xiāng)居民儲蓄收入的提高。由表1可知，從2015年到2018年四年間，成都居民儲蓄收入逐年上升，年均增速達(dá)到9.175%。重慶市個人儲蓄存款年末余額增速快，2015年最高達(dá)到13.3%，2017年增速較低達(dá)到7.2%，年均增速在10.23%。在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中，居民儲蓄收入成為參與項目投資一股不可忽視的重要力量。

從企業(yè)來看，以私營經(jīng)濟(jì)為例，其規(guī)模不斷擴大。結(jié)合圖1分析表明成都市和重慶市的私營及個體企業(yè)從業(yè)的人員總數(shù)呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的狀態(tài)，民間資本實力不斷增強。成都市的增速在2013年有較大下降達(dá)至-8.3%，但2018年達(dá)到頂峰為11.1%，十年來平均增速達(dá)到5.21%。重慶市2018年私營及個體企業(yè)從業(yè)人數(shù)達(dá)到855.54萬人。增速在2011年達(dá)到最大值7.7%，之后逐年開始下降，十年來從業(yè)人數(shù)年均增長率保持在5.3%。

采用全社會固定資產(chǎn)投資中私營經(jīng)濟(jì)占投資總額的比重的指標(biāo)來分析成都市私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，私營經(jīng)濟(jì)占固定資產(chǎn)投資發(fā)展速度總體來看呈現(xiàn)歷年上升的水平，在2016年達(dá)到數(shù)值達(dá)到觀測值中的最高點，發(fā)展速度為159.6%，在這之后開始逐漸回落，在2018年達(dá)到96.1%的水平。結(jié)合表格分析表明以成都市目前的狀況來說，民間資本的發(fā)展仍然處于較低水平。在2013-2016年兩個指標(biāo)都出現(xiàn)大幅度上升，在2016年之后又開始逐漸下降，這表明私營經(jīng)濟(jì)在全社會固定資產(chǎn)投資中所占比重和發(fā)展速度不穩(wěn)定。

用相同的兩個指標(biāo)來分析重慶市私營經(jīng)濟(jì)的實力，由圖2可知重慶市私營及個體經(jīng)濟(jì)占固定資產(chǎn)投資的比重呈現(xiàn)逐年提高的趨勢，且處于較穩(wěn)定的水平，2018年增速為歷年來的最大值，相比較成都來說，增速較為穩(wěn)定，可能受政策、市場等方面的原因，但總體來說重慶市發(fā)展私營經(jīng)濟(jì)的市場份額較大，發(fā)展較好。

綜上所述，成都重慶兩市民間資本存量豐富、發(fā)展?jié)摿Υ螅窃诎l(fā)展過程中并沒有完全發(fā)揮其特有的優(yōu)勢，私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限。

2.2 民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實例分析

2.2.1 項目公司成立及注冊資金來源

以成都市溫江區(qū)江安河光華段水環(huán)境整治項目為例，分析在引入民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題。該項目以PPP模式啟動建設(shè)并向社會籌集資金。溫江區(qū)水務(wù)局為業(yè)主負(fù)責(zé)招標(biāo)選擇社會資本。成都興蓉集團(tuán)有限公司最終被選定為社會資本方，并與溫江區(qū)國有平臺公司共同組建PPP項目公司。項目公司注冊資本為人民幣1.68億元，興蓉公司出資比例占95%，提供了共計1.596億元的人民幣作為注冊資金，而溫江區(qū)國有平臺公司在項目公司注冊成立之日起15個工作日內(nèi)一次性支付約840萬元人民幣的注冊資金。差額由項目公司融資提供。

2.2.2 項目運行的影響

依靠政府的主導(dǎo)作用，項目的預(yù)算納入財政局的年初預(yù)算當(dāng)中，有利于對該地區(qū)項目進(jìn)行全盤考量，在監(jiān)管方面，項目的實施步驟需要經(jīng)過發(fā)改委的審批，因此項目的操作更加規(guī)范和有序。依靠國有資本和社會資本融合為載體，不僅負(fù)責(zé)項目的建設(shè)和運營環(huán)節(jié)，還負(fù)責(zé)整個項目的融資。有著國有資本的背景，除了商業(yè)銀行和政策開發(fā)銀行愿意提供融資服務(wù)外，區(qū)政府也可以引進(jìn)其他投資主體，通過建立產(chǎn)業(yè)基金的形式為項目增添穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

然而，由于該項目具有非營利性，屬于公益性項目，項目公司無法得到經(jīng)營該項目的許可，因此對于社會資本方并無吸引力。其實質(zhì)是有地方政府融資平臺和國有企業(yè)直接參與的，資金來源于銀行資金、債務(wù)或政府財政資金的經(jīng)過包裝的PPP項目。地方政府通過這種方式籌集大量資金用于增加投資，增加了隱形債務(wù)，最終很可能會導(dǎo)致溫江區(qū)財政出現(xiàn)危機。同時，由于從本質(zhì)上沒有引入民間資本參與項目運作，因此也談不上引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、觀念和管理人才。

項目公司和溫江區(qū)水務(wù)局的風(fēng)險不對等，項目公司承擔(dān)了項目的融資、建設(shè)的大量的資金風(fēng)險，而業(yè)主方只負(fù)責(zé)監(jiān)督建設(shè)和資金使用是否合規(guī)。從這一點來說，這個項目也無法吸引到真正的社會資本方參與。此外，領(lǐng)導(dǎo)的變動也增大了履約風(fēng)險，本來規(guī)劃修建的幾處設(shè)施有利于吸引民間資本的進(jìn)入，但由于領(lǐng)導(dǎo)層的變更而使計劃擱置。

2.2.3 總結(jié)

通過以上的數(shù)據(jù)和案例分析，本文對于成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)民間資本參與建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)的問題作出如下的分析。

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)民間資本規(guī)模大，資金充足，每年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目多。但是社會資本參與度低。沒有很好地發(fā)揮民間資本對于項目建設(shè)的資金、人才、技術(shù)優(yōu)勢。而這種情況的出現(xiàn)可能和社會資本方自身財務(wù)信息不透明、融資能力差、企業(yè)運作不規(guī)范等因素有關(guān)。同時政府相關(guān)部門的審批程序過于繁雜、標(biāo)準(zhǔn)較高，導(dǎo)致了民間資本難以有效進(jìn)入部分領(lǐng)域。同時部分項目由于其純公共性的特點也導(dǎo)致限制了大量民間資本參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。

3 相關(guān)對策建議

針對上文提出的民間資本參與成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)的問題，本段給出相關(guān)的政策建議。

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)、制定統(tǒng)一開放的市場準(zhǔn)入條件

政府應(yīng)加緊完善關(guān)于引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)。長期以來受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域基本都被國有經(jīng)濟(jì)壟斷。近年來，隨著《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見2010》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法2015》等政策的頒布，民間資本的生存環(huán)境得到一定程度的改善。但是政府應(yīng)該繼續(xù)著力制定統(tǒng)一開放的市場準(zhǔn)入條件，建立公平的市場服務(wù)體系，讓法律規(guī)定內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域真正地做到為民間資本開放。

3.2 政府對民間資本給予一定的政策扶持

民間資本總量大，但是分散程度高，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目又存在著進(jìn)入門檻高，前期資金需求大等特點?；A(chǔ)設(shè)施屬于社會公共產(chǎn)品，因此投資的基礎(chǔ)設(shè)施很可能意味著投資回報率不高，這將會導(dǎo)致民間資本對于基礎(chǔ)設(shè)施投資望而卻步。對民間投資參與項目建設(shè)過程中涉及的拆遷管理費、建設(shè)垃圾費等相關(guān)費用進(jìn)行予以優(yōu)惠或減免，對部分涉及大額成本支出的項目增加一定的財政補貼。

3.3 民間資本提高自身專業(yè)能力

我國民間資本的發(fā)展受限也有部分原因是因為自身缺乏充足的專業(yè)能力，除了需要擁有足夠的資金外，許多參與項目招投標(biāo)的社會資本必須有符合資質(zhì)的條件，在公司財務(wù)能力、運營能力、償債能力等方面都要有過硬的實力。因此，從民間資本自身來看，提高專業(yè)能力和規(guī)范自身市場行為才是治本之策。

3.4 成渝兩地建立統(tǒng)一的項目建設(shè)和管理機構(gòu)

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)背景下，社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求將會增大，這個領(lǐng)域?qū)嬖谥薮蟮睦麧櫩臻g，因此為了規(guī)范兩地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為，兩地合作過程中抓緊就引入民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)成共識，推動打造兩地互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中建立統(tǒng)一的項目建設(shè)和管理機構(gòu)。

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[作者簡介]朱茂華（1997—），男，漢族，四川瀘州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，就讀于成都信息工程大學(xué)統(tǒng)計學(xué)院，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué); 周琴（1996—），女，漢族，四川宜賓人，就讀于云南師范大學(xué)泛亞商學(xué)院，研究方向：財務(wù)管理理論與實務(wù)。