處在“十字路口”的“電子警察”

許然

在廣東佛山市廣臺(tái)高速公路43公里岔口處，竟有超過(guò)62萬(wàn)人在此違章？最近，有車主曬出了其繳納罰單的系統(tǒng)數(shù)據(jù)。與此同時(shí)，質(zhì)疑車道設(shè)置不合理的聲音在網(wǎng)絡(luò)上此起彼伏。

4月12日，該市公安局交通警察支隊(duì)作出回應(yīng)稱，該路段累計(jì)抓拍交通違法行為有18萬(wàn)宗左右，并表示將對(duì)全市“電子警察”及交通標(biāo)志標(biāo)線等交通信號(hào)開展全面排查。

就在佛山作出回應(yīng)的次日，公安部在成都召開全國(guó)公安交通管理工作會(huì)議。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，將規(guī)范合理設(shè)置道路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，主動(dòng)征求社會(huì)意見，對(duì)設(shè)置、使用中存在的問(wèn)題進(jìn)行排查整改。

這與全國(guó)人大代表韓德云在今年全國(guó)兩會(huì)上提交的《關(guān)于防止濫設(shè)濫用“電子警察”，提高交通公正執(zhí)法水平的建議》不謀而合。針對(duì)一些地方濫設(shè)濫用“電子警察”的現(xiàn)象，韓德云在接受廉政瞭望·官察室記者采訪時(shí)表示，應(yīng)從國(guó)家層面統(tǒng)一管理規(guī)范使用“電子警察”，限制地方交管部門利用“電子警察”獲得罰款收入的行政執(zhí)法權(quán)空間。

專家表示，從民間的聲音到高層動(dòng)態(tài)，種種跡象表明，曾經(jīng)頗受熱捧的“電子警察”正處于十字路口。

不斷擴(kuò)大的市場(chǎng)規(guī)模

據(jù)韓德云的長(zhǎng)期觀察，部分地區(qū)在有關(guān)道路交通狀況本身就不夠合理的情況下，還出現(xiàn)在部分空曠的道路規(guī)定較低最高時(shí)速、在同一道路上設(shè)置多個(gè)限速規(guī)定且之間無(wú)緩沖地帶轉(zhuǎn)換、在道路暢通時(shí)改變車輛行車道設(shè)置導(dǎo)致壓線等現(xiàn)象，這就是對(duì)“電子警察”的濫用。

另一方面，同一違法行為由于在不同地區(qū)違章處理標(biāo)準(zhǔn)不同，比如，甲地違停只罰款100元，乙地違停卻罰款300元，更讓“電子警察”的使用產(chǎn)生較大差異。

對(duì)此，韓德云直言，過(guò)去部分地方安裝、使用數(shù)量眾多的“電子警察”，名為確保道路交通的安全暢通，實(shí)際上將“電子警察”變成一種變相創(chuàng)收手段。

資料顯示，到了2006年前后，全國(guó)各地不斷增加“電子警察”的安裝數(shù)量，已有20多個(gè)大中城市直接使用了電子警察系列產(chǎn)品。

隨著城市道路提檔升級(jí)以及汽車的普及，各地新增大量“電子警察”。這些電子眼有著不同的功能，包含闖紅燈抓拍、單點(diǎn)超速抓拍、區(qū)間測(cè)速、壓實(shí)線抓拍、駛?cè)虢^(qū)抓拍等，既高效快速懲處交通違章違規(guī)行為，也產(chǎn)生了巨大的罰款數(shù)額。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全國(guó)交通罰款總額3000億元左右，而全國(guó)汽車保有量達(dá)2.7億輛，平均每車罰款逾千元。

“電子警察”的大量“上崗”帶來(lái)的是電子警察市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大。相關(guān)設(shè)備廠家表示，近年在政策和市場(chǎng)的大力推動(dòng)下，應(yīng)用“電子警察”技術(shù)的道路數(shù)量持續(xù)上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，中國(guó)“電子警察”市場(chǎng)規(guī)模突破100億元;2019年，中國(guó)“電子警察”市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)到131.73億元。

“變相創(chuàng)收”惹質(zhì)疑風(fēng)波

伴隨著“電子警察”的使用擴(kuò)張，各種不合理現(xiàn)象也正在突顯，如有些地方執(zhí)法權(quán)外包、各地設(shè)置測(cè)速監(jiān)控設(shè)備的規(guī)定不一、交管部門在設(shè)置測(cè)速點(diǎn)時(shí)隨意性過(guò)大、電子眼“誤拍”幾率增加等問(wèn)題。這讓本意為維護(hù)交通秩序而設(shè)置的“電子警察”不斷遭受大眾質(zhì)疑。

據(jù)2017年上海市某區(qū)公開發(fā)布的《“電子警察”監(jiān)控設(shè)備建設(shè)項(xiàng)目》文件顯示，該區(qū)建設(shè)1651套監(jiān)控設(shè)備共需1.48億元經(jīng)費(fèi)。這意味著安裝一套“電子警察”需要支出近9萬(wàn)元。

高昂的支出加劇了地方財(cái)政壓力，因此一些地方在“電子警察”建設(shè)中，甚至出現(xiàn)過(guò)執(zhí)法權(quán)外包的情況。

此前廣東汕尾陸豐交警大隊(duì)便采取了企業(yè)出資投入設(shè)備運(yùn)行維護(hù)，交管部門從每筆罰款中提取一定比例來(lái)償付投資的執(zhí)法權(quán)外包模式，隨后東莞又爆出類似事件。在2011年底，廣東省仍有12個(gè)市利用社會(huì)資金建設(shè)“電子警察”項(xiàng)目。類似情況在其他地區(qū)也有顯現(xiàn)。

這種交警部門負(fù)責(zé)使用“電子警察”，所得罰款按年限和比例支付給投資方作為回報(bào)的模式被稱為“BOT模式”。在過(guò)去，采用“BOT模式”建立的城市電子眼，被投訴最多的問(wèn)題是受罰者的“被違章”與“被超速”。

有業(yè)內(nèi)人士表示，一些縣市由于財(cái)政相對(duì)緊張，無(wú)法一次性支付“電子警察”建設(shè)款項(xiàng)，就會(huì)設(shè)置一定數(shù)額的違章罰款，以縮短對(duì)企業(yè)的匯款周期。此外，負(fù)責(zé)運(yùn)維“電子警察”的第三方企業(yè)還會(huì)派駐人手以協(xié)助交管部門對(duì)后臺(tái)進(jìn)行管理，隨時(shí)修復(fù)運(yùn)行中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，甚至幫忙錄入違章記錄。

就這種現(xiàn)象，中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江教授曾表示，“由于當(dāng)?shù)刎?cái)政不想多出錢，就同企業(yè)合作，讓企業(yè)投資安裝電子眼，用監(jiān)測(cè)闖紅燈和超速得到的罰款作為回報(bào)，這在過(guò)去還被作為創(chuàng)新案例?！?/p>

據(jù)上述業(yè)內(nèi)人士透露，囿于廣受詬病，如今這種模式已很少見?，F(xiàn)在主要是通過(guò)政府招投標(biāo)的形式，讓第三方公司參與競(jìng)標(biāo)并負(fù)責(zé)后期的建設(shè)安裝運(yùn)維。項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)成功后，第三方公司再?gòu)脑O(shè)備廠家購(gòu)買設(shè)備。而企業(yè)人員只參與前端設(shè)備的維護(hù)，比如會(huì)處理畫面模糊、照片不全等問(wèn)題。至于后期的違法行為篩查錄入，全部由民警完成。合同期限結(jié)束后，若“電子警察”出現(xiàn)故障，政府會(huì)再次公開招標(biāo)，繼續(xù)購(gòu)買服務(wù)。

盡管多地已積極規(guī)避“BOT模式”，但“電子警察”在設(shè)置和使用、送檢上卻缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這讓每年大肆新增的“電子警察”缺乏質(zhì)量保證。廣東省審計(jì)廳曾公布的一份“問(wèn)題電子眼”數(shù)據(jù)顯示，有4市7套（臺(tái)）電子眼設(shè)備超期未送檢，10市358套（臺(tái)）抓拍電子眼閑置未用，部分地區(qū)電子眼故障率高。

陜西省法學(xué)會(huì)警察法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事李祖華曾指出，國(guó)家沒有出臺(tái)對(duì)“電子警察”生產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致“電子警察”準(zhǔn)入門檻過(guò)低。許多地方“電子警察”系統(tǒng)建設(shè)質(zhì)量沒有保證，影響“電子警察”執(zhí)法的規(guī)范化和權(quán)威性。

罰款不應(yīng)是目的

“在一些交通秩序井然的國(guó)家，設(shè)置‘電子警察前會(huì)向社會(huì)公開征求意見。司機(jī)在駕駛時(shí)，可以看到其道路監(jiān)控?cái)z像頭都非常明顯，提醒其按規(guī)定行駛。攝像頭前方不僅有多個(gè)限速標(biāo)識(shí)牌，還有多個(gè)關(guān)于前方監(jiān)控?cái)z像的警示牌，執(zhí)法相當(dāng)公開透明。”韓德云告訴記者。

“對(duì)‘電子警察在什么路段應(yīng)該設(shè)置、設(shè)置多少、由誰(shuí)核準(zhǔn)、多久進(jìn)行準(zhǔn)確度檢驗(yàn)，以及設(shè)置使用的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和程序等問(wèn)題，我國(guó)和行政主管機(jī)構(gòu)從未作出過(guò)立法效力較高的法律或行政法規(guī)定?！表n德云認(rèn)為，這導(dǎo)致了各地在“電子警察”使用和管理中，以罰代管、罰款使用不公開、不透明等問(wèn)題不斷顯現(xiàn)。

近年來(lái)，隨著執(zhí)法環(huán)境和治安形勢(shì)的變化，過(guò)去“重管理輕服務(wù)”“重權(quán)力輕監(jiān)督”的執(zhí)法理念已不再適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)。不少受訪對(duì)象認(rèn)為，交通違法處罰目的在于預(yù)防和懲戒交通違法行為，但本質(zhì)上是為了保障交通秩序。因此，道路交通管理設(shè)施的設(shè)置需要以利民、便民為前提，避免為處罰而處罰。

在韓德云看來(lái)，實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合。由于“電子警察”為非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，其拍到違法行為后便直接到懲罰階段，錯(cuò)過(guò)了對(duì)民眾的教育?！耙恍┧緳C(jī)交錢了事，事后可能依舊我行我素。”

為應(yīng)對(duì)上述情況，交管部門近年來(lái)也推出了一些改進(jìn)手段，比如“學(xué)法減分”的改革措施。今年3月30日起，北京市開始實(shí)施“接受教育減免交通違法記分”的改革措施。這一被稱為“學(xué)法減分”的執(zhí)法新機(jī)制主要包括3種減分途徑：參加網(wǎng)上學(xué)習(xí)考試減分、參加現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)考試減分、參加交通安全公益活動(dòng)減分。

“扣分扣了這么多年，終于見到回頭分了?！币恍┧緳C(jī)紛紛為之點(diǎn)贊。在此之前，這一做法已在重慶、四川、廣東深圳等地試點(diǎn)。

對(duì)于這種方式，韓德云亦表示認(rèn)可。不過(guò)在他看來(lái)，目前亟需解決的是從國(guó)家統(tǒng)一管理層面，規(guī)范各地設(shè)置使用“電子警察”的標(biāo)準(zhǔn)，限制地方交管部門利用“電子警察”獲得罰款收入的行政執(zhí)法權(quán)空間。其次，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“電子警察”設(shè)立后使用規(guī)范的制定，對(duì)闖紅燈、區(qū)間測(cè)速、違停等攝像頭的設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)合理并向社會(huì)公開，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)志明顯。