開發(fā)區(qū)近40年變遷

許然

初創(chuàng)探索期

經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（以下稱“開發(fā)區(qū)”）誕生于鄧小平第一次南文件視察之后。1984年1月，鄧小平視察深圳、珠海等經(jīng)濟特區(qū)后表示：“除現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以再開放幾個點，增加幾個港口城市，這些地方不叫特區(qū)，但可以實行特區(qū)的某些政策?！?/p>

時任天津市副市長的李嵐清，參加了談話。他在會上提出，開發(fā)區(qū)不僅是創(chuàng)造一個吸引外資、加速經(jīng)濟發(fā)展的小環(huán)境，而且要強調引進先進技術，建議叫“經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)”。

隨后，中共中央、國務院批轉《沿海部分城市座談會紀要》，除進一步開放沿海14個港口城市外，在有條件的城市，“劃定一個有明確地域界限的區(qū)域，興辦新的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)”。

根據(jù)座談會精神，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)內，利用外資項目的審批權限，可以進一步放寬，大體上比照經(jīng)濟特區(qū)的規(guī)定執(zhí)行。

1984年9月經(jīng)國務院批準，大連經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)成立，成為我國第一個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，被譽為“神州第一開發(fā)區(qū)”。緊接著，寧波、秦皇島、青島和煙臺等地的開發(fā)區(qū)掛牌。從1984年11月到1985年1月，湛江、廣州、天津等地的開發(fā)區(qū)陸續(xù)成立。

除了優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)更大的意義是，擴大了地方自主性。為了籌集啟動資金，上海的三個開發(fā)區(qū)，利用外資和貸款并舉，按投入比例形成各自股本，組成合資公司進行開發(fā);天津則采取“不給錢、不要錢”的策略，除了30萬元一次性開辦費，市政府沒有開出一分錢撥款。

當時，開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件較差，幾乎都是白手起家。一方面，發(fā)展基礎薄弱。受制于傳統(tǒng)觀念，開發(fā)區(qū)多選址于遠離母城的地方，連基本的生產(chǎn)條件都不具備，已有的產(chǎn)業(yè)基礎也借不上力。另一方面，開發(fā)投入不足。在國內資金需求壓力極大和開發(fā)區(qū)自身尚無積累能力的雙重約束下，建設資金缺口很大。同時，外資進入中國有一個由小到大、由低到高的試探和觀望過程。

1989年，全國經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工作會議在上海召開，確立了“三為主、一致力”的發(fā)展原則，即開發(fā)區(qū)應以“利用外資為主、發(fā)展工業(yè)為主、出口創(chuàng)匯為主、致力于發(fā)展高新技術”。

但從引進項目的實際情況看，大多開發(fā)區(qū)以勞動密集型為主、中小企業(yè)為主，技術含量低，技術轉讓或技術轉移很少發(fā)生。

盡管如此，初創(chuàng)探索階段對開發(fā)區(qū)十分重要。一方面，利用國家的優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)完成了“原始積累”，另一方面，通過不斷改革也摸索出了建區(qū)的基本模式和對外經(jīng)濟合作的基本章法。

封面

黃金增長期

1992年，鄧小平同志第二次視察南方并發(fā)表重要談話，掀起了對外開放和引進外資的新一輪高潮。由于開發(fā)區(qū)政策取得了較好成效，進入1990年代之后，開發(fā)區(qū)在全國各地遍地開花，迎來發(fā)展黃金期。

1992年至1993年，國務院批準了營口、長春、沈陽、哈爾濱、威海、昆山等第二批19個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。此外，國務院在1992年和1994年，先后批準浦東新區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)實行國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的政策。

經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在東部和南部地區(qū)全面鋪開。到2002年6月，全國僅國家級的各類開發(fā)區(qū)已達160多個，遍布在各個省份。

從功能和類型區(qū)分，這時的開發(fā)區(qū)有經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等類別;從級別來講，有國家級、省級、地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等不同級別的劃分，甚至有的村也設有工業(yè)園區(qū)。

從國家級開發(fā)區(qū)來看，這一時期引進的外資不僅數(shù)量增加，項目檔次也明顯提升。首先是跨國公司開始取代了中小資本的主體地位，一大批投資上億美元甚至上十億美元的大項目和超大項目紛紛進入國家級開發(fā)區(qū)。其次是引進項目的技術含量和技術水平明顯提升，在很多領域占據(jù)了國內同行業(yè)的技術制高點，推動了我國工業(yè)現(xiàn)代化的進程。

此外，大部分開發(fā)區(qū)內都有一批大中型骨干企業(yè)，對經(jīng)濟發(fā)展起著明顯的拉動作用。例如，天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，2000年全區(qū)工業(yè)產(chǎn)值超億元的企業(yè)71家，產(chǎn)值合計占全區(qū)的90%以上。

穩(wěn)定發(fā)展期

不過，開發(fā)區(qū)最初只是受益于特殊的營商政策，隨著改革開放不斷深入，當初的政策紅利漸漸弱化。進入新千年之后，開發(fā)區(qū)一度賴以發(fā)展的政策優(yōu)勢進一步喪失。

在這一時期，開發(fā)區(qū)生存和發(fā)展的總體環(huán)境——政策環(huán)境、體制環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境都發(fā)生了重大變化。在2001年中國加入世貿組織后，國家原來賦予開發(fā)區(qū)的各種開放政策，因為全方位的開放和國民待遇原則的引入而弱化。

2003年8月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》，2005年下發(fā)了《關于促進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平的若干意見的通知》后，2003年7月至2006年12月期間，全國各類開發(fā)區(qū)由6866個核減至1568個。

盡管政策光環(huán)不再，開發(fā)區(qū)苦練內功，仍然是經(jīng)濟高速增長的引擎。2005年，僅全國54個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和53個國家級高新技術開發(fā)區(qū)，就產(chǎn)生了占全國9.49%的GDP與16.8%的工業(yè)增加值，以及9.18%的稅收和29.58%的出口總額。僅53個國家級高新區(qū)的發(fā)明專利授權數(shù)就占全國總量的24.58%。

商務部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，全國開發(fā)區(qū)累計使用外資超過5600億美元。2010年以來，中國每年實際使用外資都超過1100億美元。其中，國家級開發(fā)區(qū)的高新技術進出口總額的增長速度和占全國的比重，均高于進出口總額的相應數(shù)字。

對此，有專家表示，開發(fā)區(qū)大量升級，一定程度上體現(xiàn)了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟指標在“量”上的增長。但我國開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的主要問題，是要從“量”的粗放式增長中走出來，真正實現(xiàn)“質”的提升。

經(jīng)過近40年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)形態(tài)更加多樣——經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、自由貿易區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等;開發(fā)區(qū)的地域，也從沿海開放城市到內地各個城市，遍布全國各省區(qū)市并下沉至區(qū)縣鎮(zhèn)。

開發(fā)區(qū)的發(fā)展，是中國改革開放事業(yè)的一個縮影。有專家認為，在改革開放、市場經(jīng)濟發(fā)展、城市化以及工業(yè)化進程中，開發(fā)區(qū)始終充當了實驗者、實踐者和推動者的角色。在我國接下來的發(fā)展中，開發(fā)區(qū)仍將發(fā)揮不可或缺的作用。