開發(fā)區(qū)亂象破解之道

曾那迦

“過似明鏡顯穢形，悔如尖刀在穿心！只恨悔得太晚、醒得太遲?！?017年11月被雙開的湖南省長(zhǎng)沙市雨花經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)原黨工委書記杜旭輝，直到歸案后才幡然悔悟。他曾是開發(fā)區(qū)的“一霸手”，官位想發(fā)就發(fā)，費(fèi)用想收就收，讓親友大肆在區(qū)內(nèi)投資經(jīng)商、承攬業(yè)務(wù)，自己坐鎮(zhèn)背后收受錢財(cái)。

稍加梳理，十九大以后，已先后有20余名國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)在其任上落馬，省級(jí)、地市級(jí)更不計(jì)其數(shù)。十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)明確指出，重點(diǎn)查處政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的腐敗案件，聚焦政策支持力度大、投資密集、資源集中的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

一般而言，國家級(jí)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)行使同級(jí)人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能。相應(yīng)的，開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)一般也流行“高配”，在當(dāng)?shù)卣倘χ芯哂信e足輕重的能量。

從近年來風(fēng)險(xiǎn)防范看，越是經(jīng)濟(jì)開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，越應(yīng)成為監(jiān)管重地。如何優(yōu)化開發(fā)區(qū)的監(jiān)督管理體制機(jī)制，怎樣防止開發(fā)區(qū)建設(shè)管理亂象、化解“腐敗洼地”的魔咒？為此，廉政瞭望·官察室記者采訪了相關(guān)專家。

斬?cái)唷皣C”通道

“從目前的情況看，開發(fā)區(qū)存在的一把手問題集中、亦官亦商政企不分、甘于被‘圍獵等現(xiàn)象，折射出權(quán)力集中和監(jiān)管失靈的共性問題，如管理體制封閉、權(quán)力邊界不清等。”中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特約研究員陳劍告訴廉政瞭望·官察室記者。

全國各地各級(jí)開發(fā)區(qū)多實(shí)行“封閉式管理”運(yùn)行模式，內(nèi)部運(yùn)行不夠透明。

呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨工委原書記李建平的雙開通報(bào)曾提到，其把分管領(lǐng)域當(dāng)成“私人領(lǐng)地”，把下屬企業(yè)當(dāng)成自己的“錢袋子”和“提款機(jī)”，長(zhǎng)期“亦官亦商”，生活腐化墮落。

作為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)田，享受國家較為寬松政策的開發(fā)區(qū)涉及的資金多、開發(fā)土地多、工程項(xiàng)目多。開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)自由裁量權(quán)大，干部一人多崗現(xiàn)象較為普遍，權(quán)力過于集中成為滋生腐敗的一個(gè)原因。一旦權(quán)力不受約束，“發(fā)展高地”極易成為腐敗多發(fā)地。

2019年10月以受賄罪、濫用職權(quán)罪被決定執(zhí)行有期徒刑九年六個(gè)月的浙江省嘉興市委原常委、嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨工委原書記何炳榮曾在歸案后懺悔說，當(dāng)自己調(diào)到經(jīng)開區(qū)后，對(duì)用權(quán)的觀念發(fā)生了變化。他利用手中的權(quán)力為自己投資的企業(yè)低價(jià)取得土地，爭(zhēng)取財(cái)政資金補(bǔ)助;為親戚開辦的企業(yè)套取經(jīng)開區(qū)優(yōu)惠政策;個(gè)人娛樂產(chǎn)生的費(fèi)用由經(jīng)開區(qū)報(bào)銷。

他甚至在黨工委班子會(huì)議等場(chǎng)合，多次放出諸如“中央八項(xiàng)規(guī)定精神會(huì)影響開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)開區(qū)是一個(gè)特殊的地方，應(yīng)該降低標(biāo)準(zhǔn)”等狂言。

手握重權(quán)的開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)容易在項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)遭遇腐敗風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的腐敗主要集中在審批和變更環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)自由裁量空間大，容易成為不法商人的“圍獵”目標(biāo)。

“特別是在開發(fā)項(xiàng)目的合理性審查上，批復(fù)時(shí)間可長(zhǎng)可短、某些事項(xiàng)可批可不批，部分領(lǐng)導(dǎo)干部便會(huì)利用手中的審批權(quán)收受賄賂。”陳劍說。

對(duì)此，陳劍建議，開發(fā)區(qū)要完善“三重一大”議事規(guī)定，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)議事決策的科學(xué)化、民主化和法制化。實(shí)事求是制定目標(biāo)任務(wù)，完善政府投資制衡機(jī)制。明確國資委審批權(quán)限及職責(zé)，健全目標(biāo)考核管理制度，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理監(jiān)督。

他提出，開發(fā)區(qū)需要建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。按照時(shí)間、進(jìn)度、人員“三明確”的要求編制項(xiàng)目周進(jìn)度計(jì)劃表;建立項(xiàng)目調(diào)度推進(jìn)機(jī)制，通過召開項(xiàng)目調(diào)度會(huì)，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題;建立項(xiàng)目督查督辦機(jī)制。采用實(shí)地督查、書面督查等多種形式，定期不定期了解項(xiàng)目進(jìn)展及部署落實(shí)情況。

“開發(fā)區(qū)要加大重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督，降低各類風(fēng)險(xiǎn)。包括項(xiàng)目引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)把控、工程領(lǐng)域管理規(guī)范、扶持資金撥付制度是否健全、重點(diǎn)工程項(xiàng)目、重大資金安排等重要事項(xiàng)研究不到位問題。”他說。

嚴(yán)管土地出讓領(lǐng)域

開發(fā)區(qū)肩負(fù)拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，往往被賦予與同級(jí)政府相同的行政審批權(quán)，可自行開展招商洽談。開發(fā)區(qū)管委會(huì)與區(qū)投資建設(shè)公司一般都推行“兩塊牌子，一套人馬”。因而開發(fā)區(qū)的土地拆遷、工程建設(shè)等都由開發(fā)區(qū)和開發(fā)區(qū)投資建設(shè)公司自己設(shè)計(jì)投資、施工建設(shè)和驗(yàn)收審計(jì)，資金支出與收入常常是在開發(fā)區(qū)內(nèi)循環(huán)。

其中，土地問題是開發(fā)區(qū)管理失當(dāng)、腐敗滋生的一個(gè)癥結(jié)所在。有專家指出：“土地出讓領(lǐng)域腐敗的根源主要是招商引資把關(guān)不嚴(yán)、用地準(zhǔn)入門檻過低。”

云南大理經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)曾因?yàn)橥恋爻鲎?、招商引資發(fā)生腐敗窩案。管委會(huì)原書記、主任李堅(jiān)，原副主任馬維譚，大理市原副市長(zhǎng)（曾任開發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任）柏建軍等人在開發(fā)區(qū)非晶硅項(xiàng)目、大理技師學(xué)院建設(shè)等項(xiàng)目中以權(quán)謀私、收受賄賂等嚴(yán)重違紀(jì)違法窩案，共涉及國家公職人員22人，給國家?guī)斫?jīng)濟(jì)損失過億元。

今年1月，連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)原黨工委委員、管委會(huì)副主任曹洪秋嚴(yán)重違紀(jì)違法被雙開，短短幾年，該區(qū)已先后有10多名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部落馬，都因?yàn)橐粋€(gè)“地”字。

2010年，福建客商謝某向連云港市委原常委、開發(fā)區(qū)原黨工委書記唐國海行賄80萬元。在唐國海幫助下，其公司違規(guī)套取項(xiàng)目扶持金和配套商業(yè)用地返還款共計(jì)6973萬元。2016年，開發(fā)區(qū)管委會(huì)原副主任張汝凱在江蘇新海誠公司（由管委會(huì)出資，新海連代管運(yùn)行）收購某民營公司所持地塊過程中，收受該民營公司賄賂后，違規(guī)高價(jià)收購，直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失近400萬元……

開發(fā)區(qū)內(nèi)一些優(yōu)質(zhì)地塊長(zhǎng)期拿而不建、圈而不用，導(dǎo)致土地長(zhǎng)期低效閑置。圍繞土地出讓產(chǎn)生的腐敗問題明顯拖了開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的后腿。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1984年獲批至2018年，連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)僅有10億元規(guī)模工業(yè)企業(yè)7家，累計(jì)完成利稅僅40多億元。

2017年1月出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》提出要嚴(yán)格開發(fā)區(qū)土地利用管理。嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓制度和用地標(biāo)準(zhǔn)、國家工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)。

廣元經(jīng)開區(qū)紀(jì)工委書記徐延峰告訴記者，土地招商管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金補(bǔ)償?shù)确矫娴拇_是當(dāng)?shù)丶o(jì)工委密切緊盯的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?！巴恋夭疬w領(lǐng)域就集中了大量利益糾葛。經(jīng)開區(qū)發(fā)展所帶來的拆遷，很多老百姓不愿答應(yīng)，對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)钠谕^高?！?/p>

“不管是國有土地或者集體土地，我們建立了征地拆遷復(fù)核機(jī)制以及聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制?！毙煅臃逭f，比如國有土地上的房屋拆遷時(shí)，經(jīng)開區(qū)就會(huì)與被征收人另外委托一家第三方評(píng)估公司對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估，出具報(bào)告。拆遷辦代表管委會(huì)再根據(jù)測(cè)繪報(bào)告和有關(guān)補(bǔ)償辦法來對(duì)老百姓的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，紀(jì)工委還可以對(duì)其認(rèn)為有廉政風(fēng)險(xiǎn)的行為進(jìn)行抽查、復(fù)核。通過這樣的機(jī)制創(chuàng)新，近兩年來該區(qū)有30余個(gè)項(xiàng)目累計(jì)為國家節(jié)約了400多萬元資金。

“我們園區(qū)還出現(xiàn)過‘僵尸企業(yè)問題項(xiàng)目：以工業(yè)項(xiàng)目的名義招商引資引進(jìn)來公司，沒有真正從事生產(chǎn)經(jīng)營，反而從事物流等方面的生意?！彼榻B說，例如有一家企業(yè)以生產(chǎn)汽車零部件的名義取得土地后，卻在經(jīng)開區(qū)里開起了汽車4S店，把土地性質(zhì)變換了。對(duì)于類似這種情況，徐延峰表示，經(jīng)開區(qū)會(huì)毫不猶豫地直接收回土地，對(duì)該土地重新進(jìn)行掛牌。

陳劍則指出，一些開發(fā)區(qū)為了加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，講究特事特辦，在征地拆遷、施工建設(shè)等環(huán)節(jié)實(shí)行“先建后補(bǔ)手續(xù)”，為權(quán)力尋租帶來可乘之機(jī)。他認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)完善招商引資、土地出讓等制度規(guī)范。例如，在項(xiàng)目正式簽約前，設(shè)置預(yù)審和會(huì)辦兩個(gè)環(huán)節(jié)，并規(guī)范工程項(xiàng)目程序，會(huì)商職能部門，制定工程建設(shè)項(xiàng)目、政府采購項(xiàng)目、招商引資等方面監(jiān)督管理辦法，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)推進(jìn)工程項(xiàng)目等公開公示，及時(shí)與上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，強(qiáng)化監(jiān)督的協(xié)同性和有效性。

充實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍

從監(jiān)督方面看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合開發(fā)區(qū)的特定職責(zé)定位，通過保持高壓懲治、筑起制度防線、培育廉潔理念等，為經(jīng)開區(qū)健康發(fā)展保駕護(hù)航。但在具體工作實(shí)踐中，開發(fā)區(qū)歷來更重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，紀(jì)檢監(jiān)察工作人員易被“邊緣化”。

記者發(fā)現(xiàn)，有的經(jīng)開區(qū)（高新區(qū)）紀(jì)工委監(jiān)工委為該區(qū)內(nèi)設(shè)，幾乎成為該區(qū)黨工委的一個(gè)職能部門，在人事權(quán)、財(cái)權(quán)上受黨工委的直接影響，使得紀(jì)工委對(duì)黨工委的制約能力有限;有的是當(dāng)?shù)厥屑o(jì)委監(jiān)委派出機(jī)構(gòu)，接受當(dāng)?shù)丶o(jì)委及區(qū)黨工委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但無一例外人手都較為緊張。

一些經(jīng)開區(qū)紀(jì)工委監(jiān)工委工作人員也向記者反映了經(jīng)開區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察力量薄弱的現(xiàn)實(shí)情況。他們認(rèn)為，防范和解決開發(fā)區(qū)管理與貪腐亂象，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步充實(shí)開發(fā)區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察力量。

一名對(duì)江西某國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)較為熟悉的知情人士透露：“開發(fā)區(qū)歷來重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紀(jì)工委往往被默認(rèn)為‘二線部門，其編制人員配置、干部交流晉升、工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥付等都由黨工委和管委會(huì)來決定?！?/p>

雖然當(dāng)?shù)厥形酝ㄖ问矫鞔_了開發(fā)區(qū)監(jiān)察機(jī)構(gòu)為市監(jiān)委的派出機(jī)構(gòu)，并明確區(qū)監(jiān)察組組長(zhǎng)由紀(jì)工委書記兼任，但監(jiān)察組未掛牌、無公章，人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等都沒有明確。開發(fā)區(qū)紀(jì)工委監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督任務(wù)和中小縣區(qū)相似，但人員卻不到中小縣區(qū)的四分之一。

開發(fā)區(qū)引進(jìn)人才多采用全員聘用制，但紀(jì)檢監(jiān)察干部的特殊性決定其既要精通相關(guān)業(yè)務(wù)，又要有過硬的政治素質(zhì)。一些紀(jì)檢監(jiān)察干部在一個(gè)崗位上一干就是幾年、十幾年，既后繼無人，也沒有更好的上升通道。

甚至一些開發(fā)區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察干部自甘墮落，成為貪腐案中人。2017年5月，江蘇省鹽城市人民檢察院經(jīng)審查，依法以涉嫌受賄罪對(duì)鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)監(jiān)察局原副局長(zhǎng)、鹽城東方投資開發(fā)集團(tuán)有限公司紀(jì)檢組原組長(zhǎng)張禮豹（正科級(jí)）決定逮捕。

檢方指控，他在擔(dān)任鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)監(jiān)察審計(jì)室審計(jì)科科長(zhǎng)、審計(jì)室副主任、監(jiān)察室副主任、監(jiān)察局副局長(zhǎng)期間，利用其職務(wù)便利，在工程審計(jì)、工程招投標(biāo)和工程矛盾協(xié)調(diào)上為他人謀取利益，先后收受他人賄賂合計(jì)價(jià)值人民幣80萬元，其中現(xiàn)金人民幣74.3萬元、購物卡5.7萬元。2018年9月，張禮豹因犯受賄罪，被判處有期徒刑四年。

“2019-2020年，廣元經(jīng)開區(qū)查辦的案件中超過70%的處置對(duì)象集中在基層街道黨員干部和工作人員。”徐延峰告訴記者。這樣發(fā)生在基層的違紀(jì)違法現(xiàn)象亟待紀(jì)檢監(jiān)察力量下沉下去，把工作壓實(shí)。但許多經(jīng)開區(qū)的紀(jì)工委沒有足夠的人手和人員素質(zhì)去很好地履行這項(xiàng)職責(zé)。

自貢高新區(qū)紀(jì)工委副書記廖晟告訴記者，“我們紀(jì)工委監(jiān)工委現(xiàn)有人員8名，監(jiān)督范圍涉及轄區(qū)374個(gè)黨組織，10873名黨員，4032名監(jiān)察對(duì)象?！苯陙?，隨著機(jī)構(gòu)人事制度改革的推進(jìn)，該區(qū)紀(jì)工委監(jiān)工委受高新區(qū)管委會(huì)總體編制數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制，目前僅編制內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)2個(gè)（監(jiān)督檢查科、審查調(diào)查科），未專設(shè)案件審理、政策法規(guī)、信訪舉報(bào)、案件管理等機(jī)構(gòu)，一定程度影響了紀(jì)檢監(jiān)察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

針對(duì)這種情況，有專家建議，開發(fā)區(qū)人事部門在選配紀(jì)檢監(jiān)察干部時(shí)，應(yīng)咨詢紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見，同時(shí)強(qiáng)化紀(jì)檢干部考核，對(duì)于不合格的人員應(yīng)及時(shí)調(diào)整崗位或予以解聘。

有時(shí)候，為了加快推進(jìn)一些項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，開發(fā)區(qū)還會(huì)采用“指揮部”形式的推進(jìn)方法。這樣雖然可以有效提高辦事效率，卻也令紀(jì)檢監(jiān)察工作的開展更加錯(cuò)綜復(fù)雜?！爸笓]部”式辦事人員混雜，紀(jì)檢監(jiān)察的對(duì)象既有政府工作人員，還包括一些合作的企業(yè)員工，需要區(qū)紀(jì)工委監(jiān)工委工作人員有更強(qiáng)的工作能力。

鑒于紀(jì)檢監(jiān)察干部編制人數(shù)極為有限的現(xiàn)實(shí)，專家建議，開發(fā)區(qū)除了選優(yōu)配強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍，還要完善人才培養(yǎng)制度，強(qiáng)化對(duì)金融、科技、管理、工程、“三資”等領(lǐng)域知識(shí)的掌握，提升紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍專業(yè)化水平。