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    開發(fā)區(qū)亂象破解之道

    2021-07-11 11:09:34曾那迦
    廉政瞭望·下半月 2021年4期
    關(guān)鍵詞:開區(qū)黨工委開發(fā)區(qū)

    曾那迦

    “過似明鏡顯穢形,悔如尖刀在穿心!只恨悔得太晚、醒得太遲?!?017年11月被雙開的湖南省長(zhǎng)沙市雨花經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)原黨工委書記杜旭輝,直到歸案后才幡然悔悟。他曾是開發(fā)區(qū)的“一霸手”,官位想發(fā)就發(fā),費(fèi)用想收就收,讓親友大肆在區(qū)內(nèi)投資經(jīng)商、承攬業(yè)務(wù),自己坐鎮(zhèn)背后收受錢財(cái)。

    稍加梳理,十九大以后,已先后有20余名國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)在其任上落馬,省級(jí)、地市級(jí)更不計(jì)其數(shù)。十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)明確指出,重點(diǎn)查處政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的腐敗案件,聚焦政策支持力度大、投資密集、資源集中的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

    一般而言,國家級(jí)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu),根據(jù)授權(quán)行使同級(jí)人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能。相應(yīng)的,開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)一般也流行“高配”,在當(dāng)?shù)卣倘χ芯哂信e足輕重的能量。

    從近年來風(fēng)險(xiǎn)防范看,越是經(jīng)濟(jì)開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域,越應(yīng)成為監(jiān)管重地。如何優(yōu)化開發(fā)區(qū)的監(jiān)督管理體制機(jī)制,怎樣防止開發(fā)區(qū)建設(shè)管理亂象、化解“腐敗洼地”的魔咒?為此,廉政瞭望·官察室記者采訪了相關(guān)專家。

    斬?cái)唷皣C”通道

    “從目前的情況看,開發(fā)區(qū)存在的一把手問題集中、亦官亦商政企不分、甘于被‘圍獵等現(xiàn)象,折射出權(quán)力集中和監(jiān)管失靈的共性問題,如管理體制封閉、權(quán)力邊界不清等。”中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特約研究員陳劍告訴廉政瞭望·官察室記者。

    全國各地各級(jí)開發(fā)區(qū)多實(shí)行“封閉式管理”運(yùn)行模式,內(nèi)部運(yùn)行不夠透明。

    呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨工委原書記李建平的雙開通報(bào)曾提到,其把分管領(lǐng)域當(dāng)成“私人領(lǐng)地”,把下屬企業(yè)當(dāng)成自己的“錢袋子”和“提款機(jī)”,長(zhǎng)期“亦官亦商”,生活腐化墮落。

    作為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)田,享受國家較為寬松政策的開發(fā)區(qū)涉及的資金多、開發(fā)土地多、工程項(xiàng)目多。開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)自由裁量權(quán)大,干部一人多崗現(xiàn)象較為普遍,權(quán)力過于集中成為滋生腐敗的一個(gè)原因。一旦權(quán)力不受約束,“發(fā)展高地”極易成為腐敗多發(fā)地。

    2019年10月以受賄罪、濫用職權(quán)罪被決定執(zhí)行有期徒刑九年六個(gè)月的浙江省嘉興市委原常委、嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨工委原書記何炳榮曾在歸案后懺悔說,當(dāng)自己調(diào)到經(jīng)開區(qū)后,對(duì)用權(quán)的觀念發(fā)生了變化。他利用手中的權(quán)力為自己投資的企業(yè)低價(jià)取得土地,爭(zhēng)取財(cái)政資金補(bǔ)助;為親戚開辦的企業(yè)套取經(jīng)開區(qū)優(yōu)惠政策;個(gè)人娛樂產(chǎn)生的費(fèi)用由經(jīng)開區(qū)報(bào)銷。

    他甚至在黨工委班子會(huì)議等場(chǎng)合,多次放出諸如“中央八項(xiàng)規(guī)定精神會(huì)影響開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,經(jīng)開區(qū)是一個(gè)特殊的地方,應(yīng)該降低標(biāo)準(zhǔn)”等狂言。

    手握重權(quán)的開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)容易在項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)遭遇腐敗風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的腐敗主要集中在審批和變更環(huán)節(jié),領(lǐng)導(dǎo)自由裁量空間大,容易成為不法商人的“圍獵”目標(biāo)。

    “特別是在開發(fā)項(xiàng)目的合理性審查上,批復(fù)時(shí)間可長(zhǎng)可短、某些事項(xiàng)可批可不批,部分領(lǐng)導(dǎo)干部便會(huì)利用手中的審批權(quán)收受賄賂。”陳劍說。

    對(duì)此,陳劍建議,開發(fā)區(qū)要完善“三重一大”議事規(guī)定,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)議事決策的科學(xué)化、民主化和法制化。實(shí)事求是制定目標(biāo)任務(wù),完善政府投資制衡機(jī)制。明確國資委審批權(quán)限及職責(zé),健全目標(biāo)考核管理制度,加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理監(jiān)督。

    他提出,開發(fā)區(qū)需要建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。按照時(shí)間、進(jìn)度、人員“三明確”的要求編制項(xiàng)目周進(jìn)度計(jì)劃表;建立項(xiàng)目調(diào)度推進(jìn)機(jī)制,通過召開項(xiàng)目調(diào)度會(huì),協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題;建立項(xiàng)目督查督辦機(jī)制。采用實(shí)地督查、書面督查等多種形式,定期不定期了解項(xiàng)目進(jìn)展及部署落實(shí)情況。

    “開發(fā)區(qū)要加大重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督,降低各類風(fēng)險(xiǎn)。包括項(xiàng)目引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)把控、工程領(lǐng)域管理規(guī)范、扶持資金撥付制度是否健全、重點(diǎn)工程項(xiàng)目、重大資金安排等重要事項(xiàng)研究不到位問題。”他說。

    嚴(yán)管土地出讓領(lǐng)域

    開發(fā)區(qū)肩負(fù)拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任,往往被賦予與同級(jí)政府相同的行政審批權(quán),可自行開展招商洽談。開發(fā)區(qū)管委會(huì)與區(qū)投資建設(shè)公司一般都推行“兩塊牌子,一套人馬”。因而開發(fā)區(qū)的土地拆遷、工程建設(shè)等都由開發(fā)區(qū)和開發(fā)區(qū)投資建設(shè)公司自己設(shè)計(jì)投資、施工建設(shè)和驗(yàn)收審計(jì),資金支出與收入常常是在開發(fā)區(qū)內(nèi)循環(huán)。

    其中,土地問題是開發(fā)區(qū)管理失當(dāng)、腐敗滋生的一個(gè)癥結(jié)所在。有專家指出:“土地出讓領(lǐng)域腐敗的根源主要是招商引資把關(guān)不嚴(yán)、用地準(zhǔn)入門檻過低。”

    云南大理經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)曾因?yàn)橥恋爻鲎?、招商引資發(fā)生腐敗窩案。管委會(huì)原書記、主任李堅(jiān),原副主任馬維譚,大理市原副市長(zhǎng)(曾任開發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任)柏建軍等人在開發(fā)區(qū)非晶硅項(xiàng)目、大理技師學(xué)院建設(shè)等項(xiàng)目中以權(quán)謀私、收受賄賂等嚴(yán)重違紀(jì)違法窩案,共涉及國家公職人員22人,給國家?guī)斫?jīng)濟(jì)損失過億元。

    今年1月,連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)原黨工委委員、管委會(huì)副主任曹洪秋嚴(yán)重違紀(jì)違法被雙開,短短幾年,該區(qū)已先后有10多名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部落馬,都因?yàn)橐粋€(gè)“地”字。

    2010年,福建客商謝某向連云港市委原常委、開發(fā)區(qū)原黨工委書記唐國海行賄80萬元。在唐國海幫助下,其公司違規(guī)套取項(xiàng)目扶持金和配套商業(yè)用地返還款共計(jì)6973萬元。2016年,開發(fā)區(qū)管委會(huì)原副主任張汝凱在江蘇新海誠公司(由管委會(huì)出資,新海連代管運(yùn)行)收購某民營公司所持地塊過程中,收受該民營公司賄賂后,違規(guī)高價(jià)收購,直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失近400萬元……

    開發(fā)區(qū)內(nèi)一些優(yōu)質(zhì)地塊長(zhǎng)期拿而不建、圈而不用,導(dǎo)致土地長(zhǎng)期低效閑置。圍繞土地出讓產(chǎn)生的腐敗問題明顯拖了開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的后腿。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1984年獲批至2018年,連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)僅有10億元規(guī)模工業(yè)企業(yè)7家,累計(jì)完成利稅僅40多億元。

    2017年1月出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》提出要嚴(yán)格開發(fā)區(qū)土地利用管理。嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓制度和用地標(biāo)準(zhǔn)、國家工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)。

    廣元經(jīng)開區(qū)紀(jì)工委書記徐延峰告訴記者,土地招商管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金補(bǔ)償?shù)确矫娴拇_是當(dāng)?shù)丶o(jì)工委密切緊盯的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?!巴恋夭疬w領(lǐng)域就集中了大量利益糾葛。經(jīng)開區(qū)發(fā)展所帶來的拆遷,很多老百姓不愿答應(yīng),對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)钠谕^高?!?/p>

    “不管是國有土地或者集體土地,我們建立了征地拆遷復(fù)核機(jī)制以及聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制?!毙煅臃逭f,比如國有土地上的房屋拆遷時(shí),經(jīng)開區(qū)就會(huì)與被征收人另外委托一家第三方評(píng)估公司對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估,出具報(bào)告。拆遷辦代表管委會(huì)再根據(jù)測(cè)繪報(bào)告和有關(guān)補(bǔ)償辦法來對(duì)老百姓的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí),紀(jì)工委還可以對(duì)其認(rèn)為有廉政風(fēng)險(xiǎn)的行為進(jìn)行抽查、復(fù)核。通過這樣的機(jī)制創(chuàng)新,近兩年來該區(qū)有30余個(gè)項(xiàng)目累計(jì)為國家節(jié)約了400多萬元資金。

    “我們園區(qū)還出現(xiàn)過‘僵尸企業(yè)問題項(xiàng)目:以工業(yè)項(xiàng)目的名義招商引資引進(jìn)來公司,沒有真正從事生產(chǎn)經(jīng)營,反而從事物流等方面的生意?!彼榻B說,例如有一家企業(yè)以生產(chǎn)汽車零部件的名義取得土地后,卻在經(jīng)開區(qū)里開起了汽車4S店,把土地性質(zhì)變換了。對(duì)于類似這種情況,徐延峰表示,經(jīng)開區(qū)會(huì)毫不猶豫地直接收回土地,對(duì)該土地重新進(jìn)行掛牌。

    陳劍則指出,一些開發(fā)區(qū)為了加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度,講究特事特辦,在征地拆遷、施工建設(shè)等環(huán)節(jié)實(shí)行“先建后補(bǔ)手續(xù)”,為權(quán)力尋租帶來可乘之機(jī)。他認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)完善招商引資、土地出讓等制度規(guī)范。例如,在項(xiàng)目正式簽約前,設(shè)置預(yù)審和會(huì)辦兩個(gè)環(huán)節(jié),并規(guī)范工程項(xiàng)目程序,會(huì)商職能部門,制定工程建設(shè)項(xiàng)目、政府采購項(xiàng)目、招商引資等方面監(jiān)督管理辦法,利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)推進(jìn)工程項(xiàng)目等公開公示,及時(shí)與上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系,強(qiáng)化監(jiān)督的協(xié)同性和有效性。

    充實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍

    從監(jiān)督方面看,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合開發(fā)區(qū)的特定職責(zé)定位,通過保持高壓懲治、筑起制度防線、培育廉潔理念等,為經(jīng)開區(qū)健康發(fā)展保駕護(hù)航。但在具體工作實(shí)踐中,開發(fā)區(qū)歷來更重視經(jīng)濟(jì)建設(shè),紀(jì)檢監(jiān)察工作人員易被“邊緣化”。

    記者發(fā)現(xiàn),有的經(jīng)開區(qū)(高新區(qū))紀(jì)工委監(jiān)工委為該區(qū)內(nèi)設(shè),幾乎成為該區(qū)黨工委的一個(gè)職能部門,在人事權(quán)、財(cái)權(quán)上受黨工委的直接影響,使得紀(jì)工委對(duì)黨工委的制約能力有限;有的是當(dāng)?shù)厥屑o(jì)委監(jiān)委派出機(jī)構(gòu),接受當(dāng)?shù)丶o(jì)委及區(qū)黨工委的雙重領(lǐng)導(dǎo),但無一例外人手都較為緊張。

    一些經(jīng)開區(qū)紀(jì)工委監(jiān)工委工作人員也向記者反映了經(jīng)開區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察力量薄弱的現(xiàn)實(shí)情況。他們認(rèn)為,防范和解決開發(fā)區(qū)管理與貪腐亂象,就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步充實(shí)開發(fā)區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍,強(qiáng)化開發(fā)區(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察力量。

    一名對(duì)江西某國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)較為熟悉的知情人士透露:“開發(fā)區(qū)歷來重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展,紀(jì)工委往往被默認(rèn)為‘二線部門,其編制人員配置、干部交流晉升、工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥付等都由黨工委和管委會(huì)來決定?!?/p>

    雖然當(dāng)?shù)厥形酝ㄖ问矫鞔_了開發(fā)區(qū)監(jiān)察機(jī)構(gòu)為市監(jiān)委的派出機(jī)構(gòu),并明確區(qū)監(jiān)察組組長(zhǎng)由紀(jì)工委書記兼任,但監(jiān)察組未掛牌、無公章,人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等都沒有明確。開發(fā)區(qū)紀(jì)工委監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督任務(wù)和中小縣區(qū)相似,但人員卻不到中小縣區(qū)的四分之一。

    開發(fā)區(qū)引進(jìn)人才多采用全員聘用制,但紀(jì)檢監(jiān)察干部的特殊性決定其既要精通相關(guān)業(yè)務(wù),又要有過硬的政治素質(zhì)。一些紀(jì)檢監(jiān)察干部在一個(gè)崗位上一干就是幾年、十幾年,既后繼無人,也沒有更好的上升通道。

    甚至一些開發(fā)區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察干部自甘墮落,成為貪腐案中人。2017年5月,江蘇省鹽城市人民檢察院經(jīng)審查,依法以涉嫌受賄罪對(duì)鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)監(jiān)察局原副局長(zhǎng)、鹽城東方投資開發(fā)集團(tuán)有限公司紀(jì)檢組原組長(zhǎng)張禮豹(正科級(jí))決定逮捕。

    檢方指控,他在擔(dān)任鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)監(jiān)察審計(jì)室審計(jì)科科長(zhǎng)、審計(jì)室副主任、監(jiān)察室副主任、監(jiān)察局副局長(zhǎng)期間,利用其職務(wù)便利,在工程審計(jì)、工程招投標(biāo)和工程矛盾協(xié)調(diào)上為他人謀取利益,先后收受他人賄賂合計(jì)價(jià)值人民幣80萬元,其中現(xiàn)金人民幣74.3萬元、購物卡5.7萬元。2018年9月,張禮豹因犯受賄罪,被判處有期徒刑四年。

    “2019-2020年,廣元經(jīng)開區(qū)查辦的案件中超過70%的處置對(duì)象集中在基層街道黨員干部和工作人員。”徐延峰告訴記者。這樣發(fā)生在基層的違紀(jì)違法現(xiàn)象亟待紀(jì)檢監(jiān)察力量下沉下去,把工作壓實(shí)。但許多經(jīng)開區(qū)的紀(jì)工委沒有足夠的人手和人員素質(zhì)去很好地履行這項(xiàng)職責(zé)。

    自貢高新區(qū)紀(jì)工委副書記廖晟告訴記者,“我們紀(jì)工委監(jiān)工委現(xiàn)有人員8名,監(jiān)督范圍涉及轄區(qū)374個(gè)黨組織,10873名黨員,4032名監(jiān)察對(duì)象?!苯陙?,隨著機(jī)構(gòu)人事制度改革的推進(jìn),該區(qū)紀(jì)工委監(jiān)工委受高新區(qū)管委會(huì)總體編制數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制,目前僅編制內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)2個(gè)(監(jiān)督檢查科、審查調(diào)查科),未專設(shè)案件審理、政策法規(guī)、信訪舉報(bào)、案件管理等機(jī)構(gòu),一定程度影響了紀(jì)檢監(jiān)察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

    針對(duì)這種情況,有專家建議,開發(fā)區(qū)人事部門在選配紀(jì)檢監(jiān)察干部時(shí),應(yīng)咨詢紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見,同時(shí)強(qiáng)化紀(jì)檢干部考核,對(duì)于不合格的人員應(yīng)及時(shí)調(diào)整崗位或予以解聘。

    有時(shí)候,為了加快推進(jìn)一些項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度,開發(fā)區(qū)還會(huì)采用“指揮部”形式的推進(jìn)方法。這樣雖然可以有效提高辦事效率,卻也令紀(jì)檢監(jiān)察工作的開展更加錯(cuò)綜復(fù)雜?!爸笓]部”式辦事人員混雜,紀(jì)檢監(jiān)察的對(duì)象既有政府工作人員,還包括一些合作的企業(yè)員工,需要區(qū)紀(jì)工委監(jiān)工委工作人員有更強(qiáng)的工作能力。

    鑒于紀(jì)檢監(jiān)察干部編制人數(shù)極為有限的現(xiàn)實(shí),專家建議,開發(fā)區(qū)除了選優(yōu)配強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍,還要完善人才培養(yǎng)制度,強(qiáng)化對(duì)金融、科技、管理、工程、“三資”等領(lǐng)域知識(shí)的掌握,提升紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍專業(yè)化水平。

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