用法治力量守護(hù)一江清水

陳珺

3月1日，我國第一部流域保護(hù)法——《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱《長江保護(hù)法》）正式施行。這部“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的長江基本法，對母親河意味著什么？會帶來哪些變化？長江航運(yùn)將有哪些具體貫徹落實(shí)舉措？各行政管理部門和企業(yè)又是如何擔(dān)起各自的“責(zé)任”？

1立法護(hù)航，探索流域保護(hù)新路子

長江，中華民族的母親河，是滋養(yǎng)萬物哺育生靈的源泉;黃金水道連接上下游、左右岸，是經(jīng)濟(jì)走廊上的重要樞紐。

作為中國第一大河，長江用占全國總量35%的水資源，全流域支撐起占全國總量40%人口和生產(chǎn)總值，不僅是十分重要的種質(zhì)資源庫，更在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中占有十分重要的戰(zhàn)略地位，是中華民族永續(xù)發(fā)展的重要支撐。

然而，在氣候變化和人類經(jīng)濟(jì)社會活動的疊加作用下，長江流域內(nèi)“水資源—水生態(tài)—水環(huán)境”關(guān)系緊張，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻。

“長江病了，而且病得還不輕。”習(xí)近平總書記曾對長江生態(tài)環(huán)境作出“診斷”。

長江“病了”，我們該怎么辦？人們開始呼喚法治的力量——

2019年12月23日，《長江保護(hù)法》草案首次提請全國人大常委會會議審議;

2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《長江保護(hù)法》;

2021年3月1日，《長江保護(hù)法》正式開始施行。

作為我國第一部全流域生態(tài)保護(hù)的專門法，《長江保護(hù)法》的誕生不僅將讓長江獲得新生，也為我國流域保護(hù)探索出了一條新路。

生態(tài)保護(hù)為發(fā)展讓路一直是長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的痛點(diǎn)，《長江保護(hù)法》最大的特點(diǎn)就是“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的國家戰(zhàn)略被寫入法律。

針對長江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，《長江保護(hù)法》也作出包括“完善水量分配和用水調(diào)度制度，強(qiáng)化水污染防治，加強(qiáng)禁捕管理和執(zhí)法工作，對河湖岸線、森林、草原、濕地、重點(diǎn)湖泊、長江河口、重點(diǎn)庫區(qū)消落區(qū)等實(shí)施生態(tài)修復(fù)，改善和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和功能”等多條規(guī)定。

對于《長江保護(hù)法》立法的意義，全國人大常委會法工委副主任許安標(biāo)評價稱，制定《長江保護(hù)法》，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，突出共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的基本要求，通過規(guī)定更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的保護(hù)措施，強(qiáng)化水污染防治，加強(qiáng)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)，改善和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和功能。

2切中要害，解決長江生態(tài)之“病”

縱觀《長江保護(hù)法》全文可以發(fā)現(xiàn)，其中每一個條款都切中要害，為解決長江生態(tài)之“病”和長江治理的“老大難”問題，給出了法治化的“施工方案”。

規(guī)劃是保護(hù)的前提和基礎(chǔ)，《長江保護(hù)法》第二章明確規(guī)定國家建立長江流域規(guī)劃體系，以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，以此充分發(fā)揮規(guī)劃對推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的引領(lǐng)、指導(dǎo)和約束作用。

在長江流域規(guī)劃體系下，長江生態(tài)環(huán)境實(shí)行全面管控：一是對河湖岸線進(jìn)行特殊管制，解決“化工圍江”的環(huán)境問題;二是制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，嚴(yán)守長江生態(tài)系統(tǒng)底線;三是對水資源開發(fā)利用進(jìn)行管控，解決小水電站破壞長江流域生態(tài)系統(tǒng)的問題;四是對禁航限航、采砂規(guī)劃和許可作出規(guī)定，保護(hù)長江流域水生生物及其棲息地。

針對流域水污染問題，《長江保護(hù)法》著重從改善水環(huán)境質(zhì)量和防范水環(huán)境風(fēng)險兩方面進(jìn)行規(guī)定。在改善水環(huán)境質(zhì)量方面：一是制定更加嚴(yán)格的地方水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，二是加強(qiáng)總磷污染控制，三是強(qiáng)化排污口分類管理，四是加強(qiáng)長江流域農(nóng)業(yè)面源污染防治。

在防范水環(huán)境風(fēng)險方面：一是加強(qiáng)固體廢物非法轉(zhuǎn)移和傾倒的聯(lián)防聯(lián)控，二是對沿江垃圾填埋場、加油站、礦山、化工園區(qū)和化工項(xiàng)目等地下水重點(diǎn)污染源及周邊地下水環(huán)境安全隱患開展調(diào)查評估，三是建立長江流域危險貨物運(yùn)輸船舶污染責(zé)任保險與財務(wù)擔(dān)保相結(jié)合機(jī)制，四是禁止在長江流域水上運(yùn)輸劇毒危險化學(xué)品和國家規(guī)定禁止通過內(nèi)河運(yùn)輸?shù)钠渌ｋU化學(xué)品。

“長江無魚”也是近年來社會上對于長江生態(tài)惡化比較直觀的反應(yīng)，如何通過法治方式，保護(hù)珍貴的長江魚類資源？

《長江保護(hù)法》第五十三條對此作出規(guī)定，國家對長江流域重點(diǎn)水域?qū)嵭袊?yán)格捕撈管理。在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈;在國家規(guī)定的期限內(nèi)，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規(guī)定區(qū)域等重點(diǎn)水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。

這一重要條文的入法，也為目前國家有關(guān)部門正在推行的長江十年禁漁計劃提供了堅實(shí)的法律保障。

《長江保護(hù)法》不僅在總則中明確提出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本原則，而且設(shè)專章對長江流域如何綠色發(fā)展予以明確。包括加強(qiáng)綜合立體交通體系建設(shè)，充分發(fā)揮長江的“黃金水道”重要功能，以港口岸電設(shè)施和清潔能源船舶發(fā)展為突破口，減少流域船舶污染物排放，實(shí)現(xiàn)港口綠色減排。

“九龍治水”是長期以來困擾我國流域治理的一個突出問題?！堕L江保護(hù)法》對此開創(chuàng)性地提出“建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制”的解決方案。

同時，國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的決策，按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)長江保護(hù)相關(guān)工作。

從制度設(shè)計的層面來看，長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的層級定得足夠高，并因此而具有極強(qiáng)的綜合協(xié)調(diào)管理能力，有望徹底打破多頭管理的壁壘。

3履職盡責(zé)，推動《長江保護(hù)法》落地生根

作為我國首部流域特別法，《長江保護(hù)法》開啟了長江保護(hù)有法可依的嶄新局面，開創(chuàng)性地構(gòu)建了長江流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法治框架，為長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)大可靠的法律保障。

法律實(shí)施之后，貫徹執(zhí)行成為關(guān)鍵。

交通運(yùn)輸部長江航務(wù)管理局黨委書記、局長唐冠軍表示，《長江保護(hù)法》是習(xí)近平總書記親自確定的重大立法任務(wù)，長航局系統(tǒng)必須全面抓好落實(shí)，一是推進(jìn)生態(tài)航道建設(shè)，加快推進(jìn)長江干線航道基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，加強(qiáng)航道資源保護(hù)和生態(tài)航道建設(shè)，打造一批生態(tài)航道示范工程，依法促進(jìn)航道疏浚土生態(tài)化綜合利用;二是健全污染損害賠償機(jī)制，嚴(yán)格長江干線危險化學(xué)品水上運(yùn)輸管控，加強(qiáng)對危險化學(xué)品運(yùn)輸船監(jiān)管;三是加強(qiáng)河湖岸線保護(hù);四是加強(qiáng)水生物保護(hù)，強(qiáng)化禁限航區(qū)域的船舶航行監(jiān)管;五是抓好安全生產(chǎn)，推進(jìn)航運(yùn)樞紐大壩除險加固專項(xiàng)治理行動等;六是推進(jìn)港口和船舶水污染防治，加快水上綜合服務(wù)區(qū)、洗艙站、危化品錨地、LNG加注站建設(shè)，推進(jìn)港口與船舶岸電使用以及綠色船舶建設(shè);七是嚴(yán)格執(zhí)法強(qiáng)化協(xié)作。

作為長江水上最大的一支執(zhí)法力量，長江海事局黨委書記、局長阮瑞文表示，在《長江保護(hù)法》執(zhí)行中，長江海事部門將積極探索符合長江航運(yùn)特色的船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，推行“船上儲存、交岸處置”的“零排放”重慶方案。在長江全流域推廣應(yīng)用船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管與服務(wù)信息系統(tǒng)，建立健全污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置聯(lián)單制度，嚴(yán)格全過程閉環(huán)監(jiān)管;推動動態(tài)更新完善內(nèi)河禁運(yùn)危險化學(xué)品目錄，嚴(yán)格載運(yùn)高風(fēng)險危險化學(xué)品船舶安全監(jiān)管，嚴(yán)防船舶污染長江水域事故;加快推動船岸防污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面推進(jìn)船舶安裝使用船舶污染物貯存設(shè)施設(shè)備;嚴(yán)格執(zhí)行長江干線船舶大氣排放控制區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化監(jiān)管，加大燃油檢測抽查力度，嚴(yán)禁超標(biāo)燃油使用。

長航集團(tuán)作為在漢央企、“長江國家隊(duì)”，是招商局集團(tuán)踐行國家長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角一體化戰(zhàn)略的重要平臺。近三年來，長航集團(tuán)積極響應(yīng)“長江大保護(hù)”號召，在推動長江綠色發(fā)展上做了大量工作。在船舶污染防治方面，帶頭推進(jìn)“氣化長江”，首創(chuàng)內(nèi)河油氣電混合動力技術(shù)在“長江26007”輪上完成船舶改造及運(yùn)營，該輪使用LNG時，氮氧化物減排90%，硫氧化物和PM2.5接近零排放。同時，加快布局長江綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2020年，公司克服疫情汛情疊加沖擊等諸多困難，實(shí)現(xiàn)宜昌、武漢、南京3座洗艙站年底試運(yùn)營的建設(shè)目標(biāo)，確保了長江大保護(hù)國家重點(diǎn)項(xiàng)目按期完成。其中，宜昌枝江洗艙站被交通運(yùn)輸部列為交通強(qiáng)國試點(diǎn)示范項(xiàng)目。

中國長江航運(yùn)集團(tuán)黨委書記、董事長張銳稱，下一步，長航集團(tuán)將圍繞國家戰(zhàn)略、高質(zhì)量發(fā)展方向，嚴(yán)格遵守《長江保護(hù)法》，貫徹新發(fā)展理念，將公司經(jīng)營發(fā)展與長江生態(tài)文明建設(shè)高度融合，加強(qiáng)戰(zhàn)略統(tǒng)籌和規(guī)劃引領(lǐng)，大膽革新符合長江經(jīng)濟(jì)發(fā)展新規(guī)律的商業(yè)模式，爭做長江航運(yùn)綠色高質(zhì)量發(fā)展的排頭兵，爭當(dāng)長江航運(yùn)和內(nèi)河郵輪旅游行業(yè)的引領(lǐng)者。

4宣貫執(zhí)法，一江清水向東流

“你們船上的生活垃圾如何處理？油污水和生活污水處理后如何回收？”在長江武漢段新五里服務(wù)區(qū)一艘停泊的載油船舶上，海事執(zhí)法人員一邊仔細(xì)檢查，一邊就防污染情況詢問船舶工作人員?！皩τ诖霸斐傻奈廴荆热绱闲l(wèi)生間的水，如果直排到長江，海事部門將依法處2萬元以上的罰款?！蔽錆h港區(qū)海事處武橋海巡執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)長孫玉國說。

孫玉國所依的法就是《長江保護(hù)法》。據(jù)介紹，在《長江保護(hù)法》到來之前，長江海事局已完成從安全監(jiān)管為中心向安全與防污監(jiān)管為中心的觀念轉(zhuǎn)變。

近5年來，長江海事局與1130家航運(yùn)企業(yè)簽訂防污染責(zé)任狀，查處涉污相關(guān)違法行為1.5萬余起。與此同時，該局已會同相關(guān)部門推動建設(shè)碼頭固定接收點(diǎn)1172個、流動接收點(diǎn)259個，實(shí)現(xiàn)碼頭船舶垃圾100%免費(fèi)接收，推動建成33座船舶污染物轉(zhuǎn)岸碼頭、4處水上綠色綜合服務(wù)區(qū)，新建10座化學(xué)品洗艙站。

“所有的船舶，都被要求先交付垃圾，先交付生活污水，再進(jìn)行作業(yè)。我們武漢海事局轄區(qū)內(nèi)，所有的污水，必須是零排放?！睂O玉國說。

在上海，催生出新的長三角合作。上海海事局日前修訂出臺《上海海事局船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）安全監(jiān)督管理辦法》，擴(kuò)大了VTS（即船舶交通管理系統(tǒng)）管理服務(wù)區(qū)域和船舶范圍等，直接惠及上海港日均約5000艘次各類船舶。比如新辦法擴(kuò)大了原有管理服務(wù)區(qū)域，它將洋山港深水港及其附近水域的金山航道、漕涇航道、北鼎島至花鳥山島之間等水域納入管理服務(wù)區(qū)域，并進(jìn)一步外擴(kuò)長江口附近管理服務(wù)區(qū)域，將為整個長三角區(qū)域以及東海水域的船舶和相關(guān)航運(yùn)公司提供水上交通服務(wù)，進(jìn)一步促進(jìn)長三角船舶交通管理系統(tǒng)區(qū)域聯(lián)動，確保長三角流域水上交通安全通暢和水域清潔，推動水上交通組織一體化運(yùn)行。

據(jù)了解，長江上海段不僅是上海市最重要的水源保護(hù)區(qū)域，還是長江出海和遠(yuǎn)洋航運(yùn)的出入口，航道、港口眾多，是上海港港口危險化學(xué)品運(yùn)輸作業(yè)最繁忙的區(qū)域。以前，根據(jù)危防相關(guān)法律法規(guī)中的內(nèi)河禁運(yùn)要求，長江沿線其他河港以及黃浦江等重要支流已對劇毒化學(xué)品等貨物實(shí)施禁運(yùn)。但地處長江東海入?？诘拈L江上海段，由于不屬于內(nèi)河水域，并未禁運(yùn)。如今，隨著《長江保護(hù)法》正式實(shí)施，這里也將對相關(guān)貨物實(shí)施全面禁運(yùn)。此舉將極大提高上海水源安全，并有效推進(jìn)長江沿線各港口及干支流水上污染防治協(xié)同治理。