發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用建設(shè)社會(huì)主義先行示范區(qū)

文 深 法

擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是深圳改革發(fā)展的重大優(yōu)勢(shì)。自1992年全國人大常委會(huì)授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)以來，深圳市人大常委會(huì)積極探索、勇于創(chuàng)新，緊密結(jié)合深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求，圍繞粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)建設(shè)、深圳實(shí)施綜合改革試點(diǎn)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的變通和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)促進(jìn)改革創(chuàng)新、優(yōu)化營商環(huán)境、保障改善民生、加強(qiáng)社會(huì)治理、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)、維護(hù)公平正義等方面的立法工作，形成了與國家法律體系相配套、與國際慣例相銜接、與深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的法規(guī)框架。自1992年7月1日獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)至今，市人大及其常委會(huì)共制定法規(guī)247項(xiàng)，其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)206項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市（較大的市）法規(guī)41項(xiàng)，是全國地方立法最多的城市，有力促進(jìn)了深圳改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

2019年至2020年，中共中央、國務(wù)院相繼印發(fā)實(shí)施《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020—2025年）》，明確支持深圳根據(jù)授權(quán)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)作出變通規(guī)定，賦予特區(qū)立法巨大探索空間，為新時(shí)期特區(qū)立法指明了方向，注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

深圳市人大常委會(huì)牢牢抓住建設(shè)先行示范區(qū)“五大戰(zhàn)略定位”和“五個(gè)率先”重點(diǎn)任務(wù)，用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法，切實(shí)以高質(zhì)量立法保障和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，為深圳建設(shè)好中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，創(chuàng)建社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例，率先實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化作出人大貢獻(xiàn)。

落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略助力打造高質(zhì)量發(fā)展高地

制定或修改了經(jīng)濟(jì)特區(qū)科技創(chuàng)新條例、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例、前海蛇口自由貿(mào)易試驗(yàn)片區(qū)條例等法規(guī)，推動(dòng)深圳加快建設(shè)體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。

2018年12月，習(xí)近平總書記對(duì)深圳工作作出了重要批示，指出深圳要“踐行高質(zhì)量發(fā)展要求，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》賦予深圳“高質(zhì)量發(fā)展高地”的戰(zhàn)略定位，要求深圳“加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”。市人大常委會(huì)積極落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，在科技創(chuàng)新法治建設(shè)上先行示范，制定了科技創(chuàng)新條例，對(duì)近年來確立的科技創(chuàng)新政策措施、體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)布局、載體建設(shè)等進(jìn)行固化，涵蓋基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、科技金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、空間保障、創(chuàng)新環(huán)境等方面。條例在全國率先以立法形式規(guī)定“市政府投入基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的資金應(yīng)當(dāng)不低于市級(jí)科技研發(fā)資金的30%”，并建立了科技成果決策盡職免責(zé)機(jī)制、允許科技人員到企業(yè)兼職掛職、允許港澳高校申請(qǐng)內(nèi)地科技項(xiàng)目、確立公司“同股不同權(quán)”制度等國內(nèi)創(chuàng)新性的制度，為深圳構(gòu)建科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制筑牢法治基石。

聚焦優(yōu)化營商環(huán)境助力打造法治城市示范

制定或修改了經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例、優(yōu)化營商環(huán)境條例、平安建設(shè)條例、商事登記若干規(guī)定、國際仲裁院條例等法規(guī)，推動(dòng)深圳打造最安全穩(wěn)定、最公平公正、法治環(huán)境最好的示范城市。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展較為完善和成熟的地區(qū)，也是個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者等個(gè)人商事主體高度活躍的地區(qū)，對(duì)法治化營商環(huán)境有著更為急迫的需求。深圳先行一步，在國內(nèi)首次進(jìn)行個(gè)人破產(chǎn)立法的嘗試，制定個(gè)人破產(chǎn)條例，通過建立個(gè)人破產(chǎn)制度，引導(dǎo)市場(chǎng)主體有序退出，最大限度解除創(chuàng)業(yè)者的后顧之憂，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)熱情。

條例一方面借鑒先進(jìn)國家和地區(qū)的破產(chǎn)立法經(jīng)驗(yàn)，開展制度創(chuàng)新，對(duì)個(gè)人破產(chǎn)適用范圍、破產(chǎn)申請(qǐng)主體、破產(chǎn)程序、豁免財(cái)產(chǎn)制度、破產(chǎn)免責(zé)制度作出明確規(guī)定，幫助誠實(shí)而不幸的債務(wù)人從債務(wù)危機(jī)中解脫出來，平衡保護(hù)債務(wù)人債權(quán)人權(quán)益；另一方面，建立配套責(zé)任制度和懲戒制度，明確債務(wù)人通過個(gè)人破產(chǎn)獲得債務(wù)免責(zé)的同時(shí)，也將受到消費(fèi)、職業(yè)資格、收入分配等相關(guān)行為的限制。通過免責(zé)考察期、發(fā)現(xiàn)遺漏財(cái)產(chǎn)追加分配等制度設(shè)計(jì)避免惡意逃避債務(wù)，杜絕“假破產(chǎn)，真逃債”的不法行為。

2020年6月17日，深圳市人大常委會(huì)召開《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》立法征求意見座談會(huì)

該條例的出臺(tái)被評(píng)為深圳市2020年度“十大法治事件”，對(duì)于構(gòu)建完整的現(xiàn)代破產(chǎn)制度和市場(chǎng)退出制度，有效助推個(gè)人市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，完善社會(huì)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)法院審判執(zhí)行工作，為創(chuàng)造市場(chǎng)化、法治化、國際化的營商環(huán)境提供了必要的制度基礎(chǔ)，也為國家立法探索和積累了經(jīng)驗(yàn)。個(gè)人破產(chǎn)條例實(shí)施的首月，深圳成立了全國首家個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)——深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署，保障個(gè)人破產(chǎn)制度在深圳順利落地實(shí)施。當(dāng)月深圳中院共收到260件個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)，目前已優(yōu)先受理8名個(gè)人債務(wù)人的破產(chǎn)申請(qǐng)，正式啟動(dòng)破產(chǎn)申請(qǐng)審查程序。

創(chuàng)新城市治理模式助力打造城市文明典范

制定或修改了經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例、文明行為條例、電梯使用安全若干規(guī)定、控制吸煙條例、道路交通安全違法行為處罰條例等法規(guī)，推動(dòng)深圳加快建設(shè)區(qū)域文化中心城市和彰顯國家文化軟實(shí)力的現(xiàn)代文明之城。

經(jīng)過40年的高速發(fā)展，深圳實(shí)現(xiàn)了從小漁村到現(xiàn)代化高密度超大型城市的跨越，成為世界城市發(fā)展史上的一個(gè)奇跡。與此同時(shí)，土地資源緊缺的問題日益突出，迫切需要通過盤活存量土地進(jìn)行二次開發(fā)，完善公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，改善城市投資環(huán)境和人居環(huán)境，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，城市更新是破題之舉。

深圳市人大常委會(huì)在全國率先開展城市更新立法，制定城市更新條例，在堅(jiān)持政府統(tǒng)籌的前提下，以市場(chǎng)化模式推進(jìn)城市更新，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，全面調(diào)動(dòng)政府、業(yè)主和開發(fā)建設(shè)單位等多個(gè)方面的積極性，達(dá)到合作共贏的目標(biāo)，確保社會(huì)公共利益和城市發(fā)展長遠(yuǎn)利益的實(shí)現(xiàn)，更好踐行共建共治共享的發(fā)展理念，彰顯以民為本的法治思想。

該條例著力解決城市更新工作中的突出矛盾和問題，進(jìn)行了一系列制度設(shè)計(jì)，最引人注目的是為破解城市更新拆遷難的問題，創(chuàng)設(shè)了“個(gè)別征收+行政訴訟”制度，即舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均不低于95%，且經(jīng)區(qū)人民政府調(diào)解未能達(dá)成一致的，區(qū)人民政府可以依法對(duì)未簽約部分房屋實(shí)施征收，城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照?qǐng)?zhí)行，而被征收人對(duì)征收決定或補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這一規(guī)定是對(duì)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于由政府組織實(shí)施房屋征收情形的創(chuàng)新變通。從法理來看，城市更新改造是城市規(guī)劃實(shí)施的組成部分，是對(duì)城市整體空間與土地價(jià)值的重構(gòu)，開展城市更新的目的是落實(shí)城市規(guī)劃，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平，完善公共服務(wù)配套設(shè)施，改善人居環(huán)境質(zhì)量，符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》有關(guān)基于公共利益予以征收的規(guī)定精神。從實(shí)踐來看，深圳存在不少因個(gè)別業(yè)主未簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議導(dǎo)致城市更新項(xiàng)目難以為繼的案例，損害了絕大多數(shù)業(yè)主的合法權(quán)益，個(gè)別征收制度是對(duì)多數(shù)業(yè)主共同決定事項(xiàng)落實(shí)落地的一項(xiàng)保障措施。

始終堅(jiān)持以人民為中心助力打造民生幸福標(biāo)桿

制定或修改了經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、養(yǎng)老服務(wù)條例、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例、健康條例、中醫(yī)藥條例、醫(yī)療保障條例、職業(yè)教育條例、慈善事業(yè)促進(jìn)條例等法規(guī)，依法作出構(gòu)建高水平養(yǎng)老服務(wù)體系的決定，推動(dòng)深圳提升教育醫(yī)療事業(yè)發(fā)展水平，完善養(yǎng)老服務(wù)體系和保障制度，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)體系，打造民生幸福標(biāo)桿。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書記指出要時(shí)刻防范衛(wèi)生健康領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)，要構(gòu)建強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，健全預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，全面提升防控和救治能力。為貫徹落實(shí)總書記重要講話精神，全面提升深圳市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力水平，保障城市公共衛(wèi)生安全，有必要通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，努力在推進(jìn)公共衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化上發(fā)揮先行示范作用。

2020年，市人大常委會(huì)制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，該條例是我國首部突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急地方性法規(guī)，全面系統(tǒng)規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急全鏈條工作，賦予應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)法律地位，首創(chuàng)專家委員會(huì)、強(qiáng)化應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備與供應(yīng)、厘清調(diào)查確證報(bào)告職責(zé)、進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、實(shí)行醫(yī)療衛(wèi)生資源集中調(diào)度、創(chuàng)新醫(yī)保支付政策、完善信息發(fā)布制度、建立聯(lián)防聯(lián)控、群防群治防控體系，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系。為了保護(hù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件“吹哨人”，明確要求對(duì)舉報(bào)人的個(gè)人信息和人身安全提供必要保護(hù)；對(duì)非惡意報(bào)告的單位和個(gè)人，不予追究其法律責(zé)任。

今年3月1日，全國首家個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)——深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署掛牌成立

踐行生態(tài)文明理念助力打造可持續(xù)發(fā)展先鋒

制定或修改了經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定、綠色金融條例、全面禁止食用野生動(dòng)物條例、海域使用管理?xiàng)l例、生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例、排水條例等法規(guī)，切實(shí)抓緊抓好生態(tài)文明建設(shè)，率先打造人與自然和諧共生的美麗中國典范。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》提出“健全環(huán)境公益訴訟制度”，市人大常委會(huì)先行先試，率先在全國制定專門的生態(tài)環(huán)境公益訴訟法規(guī)，規(guī)范生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟的概念、原則和范圍，訴訟主體的權(quán)利保障，訴訟及執(zhí)行過程的信息公開和公眾參與，生態(tài)環(huán)境公益基金的設(shè)立、使用和管理等方面作出全面系統(tǒng)規(guī)定，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)起訴職責(zé)，明確人民檢察院可以對(duì)跨部門、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的重大生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件以及生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件直接提起訴訟。增設(shè)民事公益訴訟訴前督促、建議的程序，明確起訴事由及適用范圍，完善對(duì)社會(huì)組織提起訴訟的支持和保障。建立環(huán)保禁令制度，針對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟過程中污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為緊急叫停，杜絕污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為在訴訟環(huán)節(jié)繼續(xù)造成國家利益和社會(huì)公共利益的損害。該規(guī)定為深圳破解阻礙生態(tài)環(huán)境公益訴訟的體制機(jī)制障礙，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，打造安全高效的生產(chǎn)空間、舒適宜居的生活空間、碧水藍(lán)天的生態(tài)空間進(jìn)一步提供了法治保障。

深圳建設(shè)先行示范區(qū)和實(shí)施綜合改革試點(diǎn)是新時(shí)代黨中央賦予深圳的新使命、新任務(wù)、新要求，也對(duì)人大立法工作提出了新的更高要求。我們要全面學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，在新的起點(diǎn)上用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，重點(diǎn)圍繞“雙區(qū)”建設(shè)和深圳綜合改革試點(diǎn)6大領(lǐng)域、40條首批授權(quán)事項(xiàng)開展立法，勇于探索、大膽創(chuàng)新，加快推進(jìn)新興領(lǐng)域立法，拿出一批可復(fù)制可推廣的立法成果，為國家和其他地方的新興領(lǐng)域立法探索積累經(jīng)驗(yàn)，作出重要示范。