強(qiáng)化人大主導(dǎo) 鍛造精品良法

文 穗 法

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。黨的十九屆四中全會(huì)決定提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。近年來，廣州市人大及其常委會(huì)在黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)人大的直接指導(dǎo)下，銳意改革創(chuàng)新人大主導(dǎo)立法的制度機(jī)制，切實(shí)把人大的主導(dǎo)作用貫穿于立法工作的全過程、各方面，制定了一大批富有特色、有效管用的地方性法規(guī)，在引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范、保障廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，為國家和省立法提供了廣州經(jīng)驗(yàn)。

強(qiáng)化法規(guī)立項(xiàng)主導(dǎo) 當(dāng)好“引導(dǎo)員”

法規(guī)立項(xiàng)是地方立法的首要環(huán)節(jié)，立項(xiàng)的科學(xué)與否直接影響立法質(zhì)量。2012年7月，市人大常委會(huì)出臺(tái)了地方性法規(guī)立項(xiàng)辦法，率先建立起較完備的建議項(xiàng)目征集機(jī)制、立項(xiàng)論證審查機(jī)制和法規(guī)立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系，為發(fā)揮人大在法規(guī)立項(xiàng)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用提供了制度支撐。編制五年立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃時(shí)，嚴(yán)格遵照立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和流程，緊緊圍繞黨中央重大決策部署和省委、市委中心工作，科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌安排，把重要、亟需的項(xiàng)目優(yōu)先列入規(guī)劃計(jì)劃，大力加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。近年來，先后制定了中新廣州知識(shí)城條例、南沙新區(qū)條例、依法行政條例等一批重要法規(guī)，為解決廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)過程中的突出問題提供了有力的法治保障。

主動(dòng)點(diǎn)題，是人大主導(dǎo)立項(xiàng)最直觀的呈現(xiàn)。對(duì)事關(guān)全局、需求迫切的立法項(xiàng)目，市人大常委會(huì)通盤考量、主動(dòng)點(diǎn)題。2017年以來，廣州市每年的立法工作計(jì)劃中，都有三個(gè)左右由人大主動(dòng)點(diǎn)題的重點(diǎn)項(xiàng)目。

聚焦生態(tài)保護(hù)，踐行綠水青山就是金山銀山理念。主動(dòng)提出制定生活垃圾分類管理?xiàng)l例和濕地保護(hù)規(guī)定，解垃圾圍城之困，固綠水青山之本，用實(shí)際行動(dòng)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想。央視《焦點(diǎn)訪談》欄目對(duì)廣州垃圾分類的立法經(jīng)驗(yàn)作了宣傳報(bào)道。

推動(dòng)文化傳承，打造嶺南文化新高地。在全國率先提出制定博物館專項(xiàng)地方性法規(guī)，為廣州博物館事業(yè)發(fā)展繪制了一幅“規(guī)劃科學(xué)、布局合理、功能完備、特色鮮明”的美好藍(lán)圖，為全國博物館事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)了廣州智慧。

應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)，筑牢公共安全法治防線。主動(dòng)提出制定禁止濫食野生動(dòng)物條例，為從源頭防控重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)市民生命健康安全提供了法治保障。

激發(fā)城市活力，聚焦構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新格局。認(rèn)真貫徹市委做強(qiáng)人工智能與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、城市更新“雙引擎”的工作部署，主動(dòng)將制定城市更新條例和數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例列作2021年的審議項(xiàng)目，力爭(zhēng)在年內(nèi)審議通過。

市人大常委會(huì)還支持人大代表自主提出法規(guī)議案，并依法定程序?qū)⒎ㄒ?guī)議案制定為法規(guī)。常委會(huì)于2019年10月審議通過的母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例，其立項(xiàng)即源自74名市人大代表在2019年廣州市人代會(huì)期間聯(lián)名提出的議案。作為全國首部促進(jìn)母乳喂養(yǎng)的地方性法規(guī)，條例為廣州營造有溫度、有情懷、有格局的國際大都市奠定了法治基礎(chǔ)。

今年2月22日，廣州市人大常委會(huì)召開廣州市2021年立法、監(jiān)督工作會(huì)議，研究部署全年立法、監(jiān)督工作

強(qiáng)化立法進(jìn)度主導(dǎo) 當(dāng)好“調(diào)度員”

因政府不能按時(shí)提案而影響立法工作進(jìn)度，是困擾地方立法工作的突出問題。市人大常委會(huì)在主導(dǎo)立法進(jìn)度上進(jìn)行了有益探索，率先建立了立法計(jì)劃項(xiàng)目庫制度，將年度立法工作計(jì)劃中的正式項(xiàng)目分為審議項(xiàng)目和提案項(xiàng)目，其中審議項(xiàng)目是當(dāng)年提交常委會(huì)審議的項(xiàng)目，提案項(xiàng)目是當(dāng)年只提案不審議，提案后存入項(xiàng)目庫，留待下年度審議的項(xiàng)目。這一制度建立后，由于每年的審議項(xiàng)目大多是立法計(jì)劃項(xiàng)目庫中的儲(chǔ)備項(xiàng)目，不存在“等米下鍋”的問題，確保了人大對(duì)立法進(jìn)度的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

2020年以來，常委會(huì)主動(dòng)適應(yīng)“時(shí)間更緊、節(jié)奏更快、任務(wù)更重、難度更大、要求更高”的立法工作新常態(tài)，提出立法提質(zhì)提速新要求。在保證立法質(zhì)量的前提下，對(duì)人大主導(dǎo)立法進(jìn)度的相關(guān)制度機(jī)制進(jìn)行了改革提升，讓立法速度明顯快起來。

優(yōu)化法規(guī)案基本審次制度，將各方面意見比較一致的法規(guī)草案依法由三審制改為兩審制，內(nèi)容單一的法規(guī)一審交付表決。僅用34天時(shí)間，以廣州立法史上最快速度完成禁止濫食野生動(dòng)物條例的立法工作?？焖偻瓿煞床惋嬂速M(fèi)條例、優(yōu)化營商環(huán)境條例、地名管理?xiàng)l例等法規(guī)的制定工作。

建立年度立法工作計(jì)劃快速調(diào)整機(jī)制，對(duì)急需的重點(diǎn)項(xiàng)目，主任會(huì)議及時(shí)進(jìn)行討論研究，將終審和交付表決的時(shí)間提前。原計(jì)劃2021年完成的物業(yè)管理?xiàng)l例、科技創(chuàng)新條例、幼兒園條例等立法項(xiàng)目，均提前到2020年圓滿完成。

強(qiáng)化全市立法工作會(huì)議制度，市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)親自主持會(huì)議，市人大常委會(huì)、市政府領(lǐng)導(dǎo)和市人大市政府各部門主要負(fù)責(zé)人、市人大常委會(huì)組成人員以及各區(qū)人大常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人參加會(huì)議，對(duì)全年的立法工作進(jìn)行部署和推動(dòng)。會(huì)議規(guī)模大、規(guī)格高、部署早、要求嚴(yán)，起到了統(tǒng)一思想、明確責(zé)任和高位推動(dòng)的重要作用，形成了做好立法工作的強(qiáng)大合力，確保年度立法計(jì)劃有力有效實(shí)施。2020年，市人大常委會(huì)共審議立法項(xiàng)目12項(xiàng)，制定地方性法規(guī)9件，立法數(shù)量創(chuàng)近年來新高。

強(qiáng)化法規(guī)起草主導(dǎo) 當(dāng)好“技術(shù)員”

立法是一項(xiàng)政治性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作。一直以來，市人大高度重視立法工作隊(duì)伍建設(shè)，打造了一支政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)都比較過硬的立法工作隊(duì)伍，為主導(dǎo)法規(guī)起草及后續(xù)的審議工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。常委會(huì)在2012年建立了提前介入制度，凡政府部門起草的法規(guī)草案，相關(guān)工委均提前參與起草工作，了解立法背景和立法的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，充分發(fā)揮立法專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)草案體例的合理性、內(nèi)容的合法性和可行性、語言的規(guī)范性等提出意見。

對(duì)涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要地方性法規(guī)草案，人大相關(guān)專委、常委會(huì)相關(guān)工委主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，牽頭組織開展起草工作。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，習(xí)近平總書記多次對(duì)防疫立法作出重要指示、批示。按照全國人大常委會(huì)、省人大常委會(huì)和市委的工作部署，市人大常委會(huì)加快推進(jìn)禁止濫食野生動(dòng)物立法。法制委、法工委牽頭成立起草小組，充分利用政府部門、專家學(xué)者、社會(huì)組織、市民群眾等各方面資源，團(tuán)結(jié)協(xié)作、群策群力，快速完成了草案的起草工作，推動(dòng)出臺(tái)了疫情發(fā)生以來全國第一個(gè)由設(shè)區(qū)的市制定的禁止食用野生動(dòng)物專項(xiàng)法規(guī)。

總書記對(duì)制止餐飲浪費(fèi)行為作出重要指示后，在省人大常委會(huì)的支持指導(dǎo)下，迅速啟動(dòng)反餐飲浪費(fèi)條例的起草工作，并探索實(shí)行人大牽頭各部門成立的工作專班和高校研究機(jī)構(gòu)分別獨(dú)立起草，再由法制委、法工委并軌融合形成草案的“雙軌并行”起草模式。在相關(guān)部門和單位的大力配合下，在短時(shí)間內(nèi)高質(zhì)量地完成了條例草案的起草工作。對(duì)不同的餐飲浪費(fèi)場(chǎng)景、不同的餐飲浪費(fèi)主體、不同社會(huì)危害程度的餐飲浪費(fèi)行為，草案科學(xué)合理地設(shè)定了行為義務(wù)、監(jiān)管職責(zé)和法律責(zé)任，形成了全過程、全鏈條的反餐飲浪費(fèi)綜合治理體系。條例出臺(tái)后，受到全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的高度評(píng)價(jià)，為國家反食品浪費(fèi)立法提供了廣州方案。

強(qiáng)化法規(guī)審議主導(dǎo) 當(dāng)好“質(zhì)檢員”

人大審議法規(guī)草案是地方立法最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是人大主導(dǎo)立法最直接的體現(xiàn)和最有力的抓手。市人大常委會(huì)建立了一套保障立法質(zhì)量的制度體系，通過廣泛征求意見、深入調(diào)研論證、充分溝通協(xié)調(diào)，為一審委員會(huì)、法制委員會(huì)和常委會(huì)審議、修改法規(guī)草案提供了全面、準(zhǔn)確、科學(xué)的參考依據(jù)。

制度體系中的多項(xiàng)制度屬于全國首創(chuàng)，具有鮮明的廣州特色。

立法顧問論證制度首開先河。每一屆常委會(huì)均聘請(qǐng)12名左右的法律專家擔(dān)任立法顧問，參與法規(guī)立項(xiàng)論證和草案的修改論證，提出專業(yè)意見，為提高立法的科學(xué)化水平出謀劃策。

立法咨詢專家論證制度日臻完善。在立法顧問論證制度的基礎(chǔ)上，率先建立了立法咨詢專家論證制度。將廣州各個(gè)領(lǐng)域、學(xué)科造詣?shì)^深的專家學(xué)者納入專家?guī)?，目前在庫專家人?shù)近500名。制定每一件法規(guī)都邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的立法咨詢專家對(duì)法規(guī)草案中的專業(yè)、技術(shù)問題進(jìn)行論證，確保法規(guī)符合科學(xué)要求。

網(wǎng)絡(luò)民主立法別開生面。率先建立網(wǎng)絡(luò)征詢民意制度，開啟在國際互聯(lián)網(wǎng)著名門戶網(wǎng)站上進(jìn)行立法民意調(diào)查之先河。在全國人大系統(tǒng)第一個(gè)開設(shè)立法官方微博、立法官方微信，將所有立法信息和立法項(xiàng)目在微博、微信上發(fā)布和討論，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)民主立法的日?；土⒎?xiàng)目的全覆蓋。率先舉行網(wǎng)上立法聽證，打破傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)聽證會(huì)的時(shí)空限制，使社會(huì)參與熱情空前高漲、各方意見得到充分吸納、聽證效益得到空前提升。其中2017年舉行的停車場(chǎng)條例網(wǎng)上立法聽證會(huì)，視頻曝光量多達(dá)3.69億次，辯論環(huán)節(jié)吸引近20萬網(wǎng)民在線觀看，被評(píng)為2017年中國民主法治十件大事之一。

立法大數(shù)據(jù)智能平臺(tái)獨(dú)樹一幟。建成全國首個(gè)智慧立法管理系統(tǒng)，研發(fā)了流程管理、文本比對(duì)、定量分析等九大功能模塊，顯著提高了立法工作的精細(xì)化、信息化和智能化水平，推動(dòng)了立法質(zhì)量和立法速度的“雙提升”，為新時(shí)代廣州地方立法繼續(xù)走在全國前列提供了技術(shù)支撐。

珠江新城遠(yuǎn)眺（資料圖片）

市區(qū)立法聯(lián)動(dòng)成效卓著。所有立法項(xiàng)目全部通過區(qū)人大常委會(huì)廣泛征求各區(qū)黨委政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、村（居）委會(huì)等方面的意見，形成了市區(qū)人大全部參與的地方立法大網(wǎng)絡(luò)、大格局。

市人大緊密結(jié)合實(shí)際，根據(jù)各方面意見，對(duì)草案內(nèi)容的合法性、合理性、可行性和規(guī)范性等進(jìn)行嚴(yán)格審查把關(guān)。經(jīng)過人大的“精細(xì)化加工”之后，法規(guī)的內(nèi)容更加切合實(shí)際，更接地氣，更能解決問題。如制定文物保護(hù)規(guī)定時(shí)，針對(duì)工程建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)了文物才開展地下文物考古調(diào)查、勘探，導(dǎo)致一方面建設(shè)工程半途停工，另一方面文物有可能被損毀的問題，法制委、法工委在草案中增加了“先行調(diào)查、勘探、發(fā)掘”制度，即規(guī)定在地下文物埋藏區(qū)進(jìn)行工程建設(shè)或者在地下文物埋藏區(qū)以外進(jìn)行大型工程建設(shè)前，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定進(jìn)行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘。這項(xiàng)規(guī)定加快了經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)工程的進(jìn)度，同時(shí)又提高了對(duì)文物的保護(hù)力度，降低了文物被損毀的風(fēng)險(xiǎn)。在制定物業(yè)管理?xiàng)l例時(shí)，針對(duì)居民反映強(qiáng)烈的“業(yè)委會(huì)成立難”問題，在草案中增設(shè)了物業(yè)管理委員會(huì)制度，通過設(shè)立物業(yè)管理委員會(huì)推動(dòng)業(yè)委會(huì)的成立，同時(shí)賦予物業(yè)管理委員會(huì)組織業(yè)主共同決定物業(yè)管理事項(xiàng)的職能，切實(shí)保障業(yè)主的自治權(quán)，這一制度獲得了市民群眾的一致好評(píng)。