山地城市中鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管控策略研究

文｜深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 劉秀

鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展狀態(tài)會直接影響到我國經(jīng)濟發(fā)展的整體進程，在十九大報告中已明確表明需要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為小康社會構(gòu)建的戰(zhàn)略方案，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中再次明確指出“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面推進鄉(xiāng)村振興”，鄉(xiāng)村地區(qū)如何健康有序發(fā)展成為時代交給我們的重要課題。筆者選取山城地區(qū)的鄉(xiāng)村進行研究，總結(jié)其現(xiàn)狀空間管控所存在的問題，在保護綠水青山和農(nóng)田的前提下，為鄉(xiāng)村人民創(chuàng)造更加優(yōu)質(zhì)的空間環(huán)境，助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟向著更加高質(zhì)量的方向發(fā)展。

1 研究對象

1.1 山地城市中鄉(xiāng)村地區(qū)

本文的研究對象是山地城市中集中城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)外穿插著的鄉(xiāng)村地區(qū)，是以農(nóng)林和生態(tài)為主要功能的非集中建設(shè)空間。該類地區(qū)是國土空間的關(guān)鍵組成部分，可作為城市組團間的生態(tài)廊道、城市組團增長邊界、組團隔離帶等大型生態(tài)型空間，其發(fā)展狀態(tài)會直接反作用于城鎮(zhèn)。

1.2 發(fā)展要求認識

近年來，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體方案開始逐漸落地，鄉(xiāng)村內(nèi)蘊藏的經(jīng)濟價值也被逐漸激活，大致可歸納為三個方面。第一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟價值，這是鄉(xiāng)村區(qū)域的一項基礎(chǔ)性的功能，會直接決定并影響到我國的糧食安全等狀態(tài)，特別是后疫情時代，具有安全且充足的農(nóng)副產(chǎn)品的持續(xù)供給成為城市穩(wěn)定運行的必要保障。第二是原生農(nóng)林景觀價值，鄉(xiāng)村區(qū)域是城鄉(xiāng)空間生態(tài)安全格局中最重要的支撐，鄉(xiāng)村自然原生的農(nóng)林景觀特征與城市的人工景觀特點有著明顯的差異。第三是情感歸屬價值，鄉(xiāng)村地區(qū)孕育并推動了人類文明的發(fā)展，是人們憶鄉(xiāng)愁、尋根祖重要的物質(zhì)載體，鄉(xiāng)村帶著親情、血緣和情懷。就山地城市中的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展而言，其發(fā)展要求并不局限在上述價值的發(fā)掘、重塑層面，同時其也面臨著時代賦予的新要求。例如：農(nóng)村地區(qū)應(yīng)共享發(fā)展的紅利，逐步提升基礎(chǔ)設(shè)施，并挖掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會，探索全域資源變資產(chǎn)，參與到社會經(jīng)濟發(fā)展中，切實提升農(nóng)民的生活水平。

2 鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管控問題梳理

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃中對鄉(xiāng)村區(qū)域的重視不足，發(fā)展路徑不明確

現(xiàn)行的市級層面的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等，均把研究的重點放在了城市集中建設(shè)區(qū)域，對鄉(xiāng)村發(fā)展的指導(dǎo)不足，僅有一些原則性的控制要求及發(fā)展指引，缺乏能切實指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵結(jié)論和具體路徑。雖然這些規(guī)劃會涉及到鄉(xiāng)村的空間布局，但在政策分區(qū)、空間管控、建設(shè)管理等具體層面的相關(guān)要求仍舊不足。城市有發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、城市設(shè)計和各類專項規(guī)劃，基本實現(xiàn)了規(guī)劃全覆蓋。鄉(xiāng)村只有鎮(zhèn)總規(guī)對其進行“籠統(tǒng)”的指引，有些重點村編制了法定的村規(guī)劃，有些村編制了美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，有些村有各類管控線進行管控，并未實現(xiàn)統(tǒng)一的村規(guī)劃指引，導(dǎo)致村空間管控的依據(jù)不充分、不系統(tǒng)。同時，對鄉(xiāng)村發(fā)展思考不足，更缺少對鄉(xiāng)村發(fā)展的鼓勵性要求，鄉(xiāng)村的發(fā)展表現(xiàn)出無主題、無目的，無論是物質(zhì)生活空間的改善，還是文化設(shè)施的配給，都無法與村民日益增長的對美好生活的需求相匹配。

2.2 現(xiàn)有空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村的要求不夠具體，且管控力差

現(xiàn)有的空間管控方式在全域統(tǒng)籌方面較弱，對鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展未充分考慮，可用于直接管控鄉(xiāng)村的規(guī)劃少之又少，鄉(xiāng)村的建設(shè)行為幾乎無具體的約束和指導(dǎo)，呈現(xiàn)交委自由的狀態(tài)。大多鄉(xiāng)村還處于“自治”狀態(tài)，村民自建房雖然受到鎮(zhèn)和村的管控，但其管控的力度和方式往往參差不齊，尤其在農(nóng)房的建筑面積和外觀風貌方面容易失控，甚至還會對鄉(xiāng)土空間風貌造成嚴重的破壞。筆者在西南某山城的鄉(xiāng)村中調(diào)研發(fā)現(xiàn)：此村經(jīng)歷過農(nóng)房風貌改造，改造后的農(nóng)房外立面較為協(xié)調(diào)統(tǒng)一：“人”字坡屋頂、白墻黛瓦、土黃色封火山墻、灰色裝飾線。但是，在后期村民新建房屋時，未能與現(xiàn)有風貌保持協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了米黃色、粉色外立面，紅色瓦片、平屋頂，甚至出現(xiàn)了使用科林斯柱頭的歐式農(nóng)房。所以，對鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)管控應(yīng)有具體措施，且加大管控力度，且防止失控。

2.3 部分地區(qū)劃定的“保護性”紅線過于剛性，制約農(nóng)村發(fā)展

部分地區(qū)尤其是山與城交錯分布的城市，為保護山水生態(tài)資源而劃定了山體保護線，并以“一刀切”的方式規(guī)定在保護線內(nèi)不允許開發(fā)建設(shè)活動，其初衷是限制在山上搞大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，但卻同時制約了山地鄉(xiāng)村的提升發(fā)展，村民建房、村文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展均受到較大的限制。應(yīng)該細化管控，為農(nóng)村發(fā)展留有余地。

2.4 各部門間對規(guī)劃的協(xié)調(diào)不足

鄉(xiāng)村地區(qū)受到各個部門的交叉管理，但統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題比較嚴重。在鄉(xiāng)村振興政策的指引下，國家下大力度，多方面投入資金，鼓勵鄉(xiāng)村建設(shè)。規(guī)劃、自然資源、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通、旅游等各個部門按其職能要求制定了近遠期規(guī)劃方案，但在實際操作實施過程中，各自以完成其年度考核任務(wù)為目標，缺乏全盤統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，未形成“合力”，甚至存在重復(fù)建設(shè)的情況，造成了扶持資金和發(fā)展資源的極大浪費，卻未取得良好的效果。我們應(yīng)遵守統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)原則，運用“多部門統(tǒng)籌”的思想，構(gòu)建資源配置平臺，使信息與計劃同步，促使各部門在制定鄉(xiāng)村建設(shè)計劃時進行溝通協(xié)調(diào)。

2.5 鄉(xiāng)村建設(shè)未實現(xiàn)增減平衡

鄉(xiāng)村發(fā)展的集約性極差，部分地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用粗放。有相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，目前全國人均村莊的建設(shè)用地面積高達兩百多平方米。農(nóng)村聚落較為分散，其土地利用的方式也較為低效。尤其是受到旅游項目開發(fā)等因素的影響，其建設(shè)增量的需求會比較強烈，很多鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)用地以及建設(shè)行為的增長速度都會因外界的投資和項目落地而加快，普遍存在舊房屋未拆除的情況下新建房屋，未真正實現(xiàn)“增減掛鉤”。有些地區(qū)在鄉(xiāng)村還出現(xiàn)了“爛尾工程”，衰敗、蕭條，浪費用地。

3 山地城市中鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管控策略

3.1 將生態(tài)保護紅線作為底線，鄉(xiāng)村建設(shè)空間發(fā)展不得突破

生態(tài)保護紅線是指為了維持生態(tài)系統(tǒng)功能而劃定的禁止開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，是保護生態(tài)、維育自然的底線，必須牢牢堅守，是絕對不能碰的紅線。生態(tài)保護紅線對城鄉(xiāng)永續(xù)發(fā)展、構(gòu)筑城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局和避免城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)域快速無序蔓延起到了重要的控制作用。對于山地鄉(xiāng)村區(qū)域而言，生態(tài)保護紅線的劃定在強調(diào)科學(xué)保護生態(tài)的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮村莊產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，尊重鄉(xiāng)村自身的發(fā)展訴求，為鄉(xiāng)村的發(fā)展留有一定空間和可能性，而非無情“剝奪”農(nóng)村平等發(fā)展的基本權(quán)利。而當生態(tài)保護紅線一旦劃定并法定化后，需要嚴格遵守其嚴肅性，不得突破。

3.2 鄉(xiāng)村非建設(shè)用地按功能分類，細化管控

山地鄉(xiāng)村在空間管控上，需要實現(xiàn)分級分類、精細化管控的目標，平衡市域生態(tài)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村建設(shè)空間的和諧關(guān)系。根據(jù)鄉(xiāng)村地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展主題及主導(dǎo)功能，為村莊建設(shè)用地之外的非建設(shè)用地空間賦予三類功能，分別是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)維育空間、旅游休憩空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間以特色化、高效率的農(nóng)作物種植為主，是食品安全的保障，具體包括基本農(nóng)田、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、禽畜養(yǎng)殖區(qū)、農(nóng)業(yè)水體系統(tǒng)、林業(yè)基地等。生態(tài)維育空間主要承擔生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)維育職能，具體包括自然保護區(qū)、主干河流水系、大型湖泊水庫、水源保護區(qū)、林地、濕地等。旅游休憩空間主要承載農(nóng)業(yè)休閑、主題娛樂、自然科普等功能，具體包括風景名勝區(qū)、農(nóng)業(yè)公園、森林公園、濕地公園和農(nóng)業(yè)休閑度假園區(qū)等。這三類空間的布局需要滿足區(qū)域生態(tài)總體結(jié)構(gòu)的要求。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地強調(diào)高效利用，優(yōu)化農(nóng)作物品種，提升農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，提升農(nóng)業(yè)附加值。生態(tài)保育用地強調(diào)嚴格保護，切實遵守國家及地方相關(guān)法律法規(guī)，一切建設(shè)活動嚴格退距、避讓，保持其原始生態(tài)屬性。休閑游憩用地強調(diào)生態(tài)與趣味性的融合，以資源為基底，可進行人工干預(yù)，造景值趣，以鄉(xiāng)村旅游帶動經(jīng)濟發(fā)展。

3.3 框定鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量，增減掛鉤

山地鄉(xiāng)村的建設(shè)用地指標尤為珍貴，應(yīng)以“三調(diào)”成果和土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合村莊發(fā)展的實際需求，爭取合理的建設(shè)用地規(guī)模，但原則上建設(shè)用地總量應(yīng)處于現(xiàn)狀建設(shè)用地總量和規(guī)劃建設(shè)用地總量兩個值之間。

村內(nèi)建設(shè)用地指標可依據(jù)實際建設(shè)情況進行空間騰挪，但必須“增減掛鉤”，騰挪后，原址必須拆除，且恢復(fù)為農(nóng)田或其他生態(tài)型用地。在同一鎮(zhèn)內(nèi)，各村之間的建設(shè)用地量可允許一定比例的“流動、漂移”，但前提是指標需求合理且有一定的迫切性，同時需要村民同意，并簽署協(xié)議、支付費用，以保證指標轉(zhuǎn)移的嚴肅性和安全性。依據(jù)村莊的發(fā)展條件和態(tài)勢，按建設(shè)用地規(guī)模變化情況可分為三類：搬遷萎縮型、穩(wěn)定發(fā)展型及規(guī)模擴增型。搬遷萎縮型村莊的建設(shè)用地指標可向其他有規(guī)模增量需求的村莊進行合理移動，以實現(xiàn)建設(shè)用地指標的活用、優(yōu)用，促進村人居環(huán)境及公共服務(wù)設(shè)施的改善、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.4 鄉(xiāng)村建設(shè)用地應(yīng)嚴格控制建設(shè)，明確發(fā)展指引

山地鄉(xiāng)村土地資源的利用應(yīng)體現(xiàn)集約性，對鄉(xiāng)村建設(shè)要嚴格控制，防止無序蔓延。支持鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如衛(wèi)生室、飲水工程、灌溉工程等，提升村民生活條件。對于農(nóng)民自建房，必須按戶籍情況嚴格辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，規(guī)定宅基地面積和建筑高度，不得超標建設(shè)。對于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，可按相應(yīng)規(guī)定進行土地流轉(zhuǎn)，并限制農(nóng)業(yè)設(shè)施用房面積。對于農(nóng)旅項目，需要投資人與原住民簽訂租賃協(xié)議，“整合”一定數(shù)量的居民點用地，可修繕原有農(nóng)房或拆舊建新，且必須保持總建設(shè)量無新增。

在村規(guī)劃方案中，應(yīng)根據(jù)村的山水農(nóng)林文等資源稟賦，規(guī)劃布局一定規(guī)模的村產(chǎn)業(yè)用地和村混合用地，為未來的農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)。嚴格限定建筑高度，防止在村內(nèi)建高樓，破壞鄉(xiāng)村整體風貌。

3.5 村建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)考慮彈性，預(yù)留發(fā)展備用空間

在山地鄉(xiāng)村的規(guī)劃方案中，建設(shè)用地圖斑的布局應(yīng)預(yù)留一定的“彈性圖斑”，在近期相對確定的建設(shè)圖斑外，規(guī)劃10-15%的彈性建設(shè)用地圖斑。未來的不確定性建設(shè)項目可在“彈性圖斑”內(nèi)進行選址，并在文本中規(guī)定此類情況的適用范圍。這種方式有效地提升了法定村規(guī)劃在實施中的適應(yīng)性，在一定程度上避免了頻繁的規(guī)劃調(diào)整，提升了實施效率。

4 山地城市中鄉(xiāng)村的發(fā)展建議

空間管控不只是剛性禁止，而應(yīng)該進行有序策劃引導(dǎo)，為鄉(xiāng)村空間發(fā)展提供正確的出路，促進村民增收，以提升生活水平。

4.1 找準發(fā)展動力，培育特色產(chǎn)業(yè)，走主題化發(fā)展之路

為山地鄉(xiāng)村策劃、遴選契合的農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)，提供源源不斷的發(fā)展動力。山地鄉(xiāng)村的發(fā)展要充分挖掘地緣優(yōu)勢、氣候資源、文化資源，從地形地貌、原真山水、優(yōu)勢氣候、溫泉等角度出發(fā)，打造立體景觀、發(fā)展高山避暑、溫泉康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)。從優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的角度出發(fā)，選擇與土壤和氣候相適應(yīng)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物，引進主題農(nóng)業(yè)項目，強化品牌建設(shè)，形成特色高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，走專業(yè)化、技術(shù)化、特色化農(nóng)業(yè)道路，提升畝均產(chǎn)值。引進主題旅游項目，如花海、花谷、采摘樂園、家庭農(nóng)場、動物樂園、山地運動等。

4.2 制定三年行動計劃，明確項目庫，有效協(xié)調(diào)各部門投入

梳理明確村莊內(nèi)迫切需要解決的問題，如車行道的連通、硬化，燃氣入戶工程，化糞池工程，村活動廣場及村服務(wù)中心建設(shè)，垃圾收集點建設(shè)等。由村委會積極報送至鎮(zhèn)政府進行匯總、協(xié)調(diào)，由鎮(zhèn)政府向區(qū)級各部門進行溝通，申請將村建設(shè)項目納入到各部門（農(nóng)委、交通、旅游、民政、水利、林業(yè)等）的年度扶持計劃中，以實現(xiàn)資金的精準投放，為農(nóng)村解決實際問題。為鄉(xiāng)村制定未來三年的行動計劃，部門未能解決的項目和問題由村鎮(zhèn)尋找其他方式和資金來源進行解決，以多種方式“借力”，有效提升鄉(xiāng)村發(fā)展水平。

結(jié)語：

城鄉(xiāng)的發(fā)展再也不是各自為政，而是需要統(tǒng)籌兼顧、總體謀劃，差異化發(fā)展。城市為鄉(xiāng)村帶來更多人流、經(jīng)濟流、信息流，帶來更多發(fā)展機會，鄉(xiāng)村為城市帶來更多特色化、專業(yè)化的產(chǎn)品，互為支撐，互惠合作。鄉(xiāng)村層面的空間利用和管控要站在生態(tài)文明建設(shè)的層面來考慮，在保護的前提下，再精心策劃、合理規(guī)劃、謹慎利用、精細化管理、剛彈結(jié)合，體現(xiàn)空間價值，提升空間管控的嚴格性和嚴肅性。