政府要改善營商環(huán)境而非過度扶持

張軍紅

企業(yè)發(fā)展與營商環(huán)境密切相關，特別是新冠肺炎疫情之后，良好的營商環(huán)境對地方經(jīng)濟活動重啟具有至關重要的作用。近年來，中國在改善營商環(huán)境、促進企業(yè)中性競爭方面做了很多努力。企業(yè)發(fā)展到底需要怎樣的營商環(huán)境？產(chǎn)業(yè)政策如何實施才更有利于經(jīng)濟發(fā)展？就此，《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者專訪了清華大學經(jīng)濟管理學院院長白重恩。

扶持過度會造成產(chǎn)能過剩

《經(jīng)濟》：您提出的“特惠模式”回答了過去中國營商環(huán)境不完美，但經(jīng)濟卻取得高速發(fā)展的原因。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，特惠模式發(fā)生了哪些變化？

白重恩：從現(xiàn)狀來看，雖然過去幾年我們做了很大的努力，但是中國的營商環(huán)境還是不夠完善，企業(yè)在運營中會遇到各種各樣的問題，幾個部門同時管一件事，每個部門的規(guī)則單獨看沒有問題，但放在一起，就可能互相沖突。比如，一家外資企業(yè)在地方投資項目，按照外匯管理規(guī)定，項目結(jié)束清算后，其可以將投資收益轉(zhuǎn)回本國，但需要向銀行提供納稅證明。2018年之前，我國有兩個稅收部門——國稅局和地稅局，即需要提供兩張納稅證明，但實際操作中，要想獲得國稅局的納稅證明，就必須將地稅局的證明留在國稅局，無法同時提供兩張證明。過去企業(yè)遇到這種問題時，可能需要某個政府部門或相關人員出面協(xié)調(diào)，我們將其稱之為“特惠模式”。

為了讓特惠制度能夠成功，地方政府首先要決定幫誰不幫誰，選對了就能促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展初期，我們基本能夠預判哪些企業(yè)比較重要，然而隨著發(fā)展水平的提高，我國經(jīng)濟從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，這種預判變得越來越困難，特惠制度的效能也隨之下降。

其次，在特惠模式下可能會出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為，我們對此的容忍度越來越低，在一定程度上特惠制度繼續(xù)起作用的空間越來越小。另外，政府對企業(yè)扶持力度過大也會造成產(chǎn)能過剩，在經(jīng)濟快速增長階段，這些產(chǎn)能可以被快速消化，一旦增速放緩，就會變得特別困難。

《經(jīng)濟》：隨著特惠模式的局限性越來越大，是否可以通過地方政府間的競爭來促進這一模式的改變？

白重恩：如果地方政府是為了吸引投資而改善普惠的營商環(huán)境，且動力足夠強，在一定程度上可以促進這一模式的改善。但是改善普惠的營商環(huán)境不是一蹴而就、想做就能做到的，尤其是有些規(guī)章制度并不完全由地方政府說了算，比如知識產(chǎn)權(quán)的保護，如果甲地企業(yè)侵犯了乙地企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)，甲地地方政府不一定有動力來保護乙地的知識產(chǎn)權(quán)，在這種情況下，地方競爭不但不會解決這個問題，甚至還會加劇問題。地方之間的競爭應該朝著全面改善營商環(huán)境的方向去發(fā)展，這不僅需要地方政府的努力，也需要有一些更好的頂層設計，例如制定全國普適的知識產(chǎn)權(quán)保護法律法規(guī)，保證其強有力的實施，讓地方利益不再起阻礙作用。

制度環(huán)境普遍改善是一件很困難的事，因為在制度環(huán)境中，很多部門都會從自身角度出發(fā)制定法律法規(guī)，可能造成部門間制度沖突或意見不一致，甚至互相推諉。由此可以看出，頂層設計說起來容易，做起來是比較困難的，地方政府可以考慮設立一個專門機構(gòu)來提供“一站式”服務，因為企業(yè)在與政府部門打交道時，是處于非常弱勢的地位，沒有能力來協(xié)調(diào)部門之間的沖突，設立這樣一個機構(gòu)，可以幫助企業(yè)解決營商環(huán)境中遇到的問題，大大提高辦事效率。

產(chǎn)業(yè)政策要更加普惠

《經(jīng)濟》：正如您所講，在特惠模式下，政府扶持力度太大會造成產(chǎn)能過剩，為避免這種情況，政府應該如何把握好產(chǎn)業(yè)政策的推行？

白重恩：判斷產(chǎn)業(yè)政策是否得當，要看其在實際應用中所產(chǎn)生的后果。有研究發(fā)現(xiàn)，如果產(chǎn)業(yè)政策惠及所有相關企業(yè)，不影響平等競爭，對效率提升的效果可以是正面的;但如果只是為一部分企業(yè)提供支持，造成不平等競爭，對效率提升就沒有正面效果。

原則上，當產(chǎn)能出現(xiàn)過剩時，為解決這一問題，應該讓低效率的提供者退出來，以維持市場的供需平衡，然而在實踐中，各級政府不愿看到其扶持的企業(yè)失敗，會繼續(xù)給予支持，并且這似乎成了普遍規(guī)律。

白重恩

因此，在推行產(chǎn)業(yè)政策時要特別謹慎。當產(chǎn)業(yè)鏈風險涉及國家經(jīng)濟安全，有些產(chǎn)品掌握在個別外國供應商手中時，可能要實行一些產(chǎn)業(yè)政策，希望能盡快解決“卡脖子”問題，但在實施過程中，要盡量普惠，不要只盯著幾家企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策不應由政府來選優(yōu)劣，而是要通過市場競爭、優(yōu)勝劣汰來決定。政府更應該做的是改善營商環(huán)境，而不是給企業(yè)提供財務上或資源上的扶持，否則就會造成企業(yè)之間資源配置的低效率，更聰明的產(chǎn)業(yè)政策應該是選一些既對經(jīng)濟發(fā)展很重要，也能幫助解決卡脖子問題的重點行業(yè)，集中精力改善其營商環(huán)境。

《經(jīng)濟》：如何促進公平競爭，實現(xiàn)競爭中性？

白重恩：競爭中性強調(diào)的是所有企業(yè)在獲得資源和機會方面都是公平的，這樣市場資源的配置效率才會更高。但是也有難處，比如金融機構(gòu)給兩家企業(yè)提供貸款，一家是民營企業(yè)，一家是國有企業(yè)，會不會存在區(qū)別對待？政策上可能不會，但在實際執(zhí)行過程中，當貸款出現(xiàn)壞賬時銀行會被問責，如果問責機制不平等，對民營企業(yè)出現(xiàn)壞賬問責較重的話，就會引導銀行不愿給民營企業(yè)貸款。因此，在整個體系中，除了金融監(jiān)管、問責要公平之外，還要努力實現(xiàn)競爭中性。

重視市場主體主觀感受

《經(jīng)濟》：如果要讓企業(yè)更切實地感受到營商環(huán)境的改變，您覺得還要從哪些指標進行改善？

白重恩：指標只是一個方面，不一定能夠完全地反映現(xiàn)實。只有穿鞋子的人才知道鞋子是不是舒服，只有企業(yè)才能體會到營商環(huán)境對自己是否有利。我們需要做的是在制定政策和對政策進行評估時，更加重視企業(yè)的主觀感受，重視市場主體的主觀感受，讓其有更多的話語權(quán)。在具體落實中，我認為行業(yè)協(xié)會可以起到更大的作用。

從結(jié)構(gòu)性的改變來看，除了北京和上海之外，其他地區(qū)也要做同樣的努力。很多影響企業(yè)、行業(yè)的重要因素并沒有體現(xiàn)在世行的指標中。一是政策影響，對企業(yè)來說，政策穩(wěn)定性非常重要，如果政策不穩(wěn)定，企業(yè)就沒有穩(wěn)定的預期;二是企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護，世行的指標中有一項是保護小股東，但是中國企業(yè)面臨的很大問題是，是否有信心認為企業(yè)產(chǎn)權(quán)得到了充分保護;三是企業(yè)監(jiān)管，世行指標在這方面考慮得比較少，但是多頭監(jiān)管存在沖突的可能性很大，這種情況不解決，企業(yè)發(fā)展就會很困難。此外，人才也是非常重要的因素，是否有一個良好的促進人才流動的機制，也需要我們不斷努力。

改善營商環(huán)境是一個非常艱難的過程，短期內(nèi)要實現(xiàn)非常大的實質(zhì)性改觀并不現(xiàn)實，但只要我們認識到營商環(huán)境的重要性，對現(xiàn)在的差距有充分認識，下更大的決心通過改善營商環(huán)境來促進經(jīng)濟可持續(xù)高效發(fā)展，就能夠不斷進步。