拜登政府中亞政策前瞻

肖斌

2020年11月19日，時任美國代理防長克里斯托弗·米勒在五角大樓舉行儀式，歡迎烏茲別克斯坦外長卡米洛夫到訪。

在美國的對外戰(zhàn)略中，中亞是重要組成部分。這是因為：其一，中亞地區(qū)與中國、俄羅斯兩個大國相鄰，地緣政治地位比較關(guān)鍵。美國總統(tǒng)拜登2月4日發(fā)表就任以來首次外交政策講話時稱，對于俄羅斯采取的“侵略性行動”，美國不聞不問的日子已經(jīng)過去。他還稱中國是美國重要競爭對手，美國將積極回應(yīng)中國帶來的挑戰(zhàn)，同時在符合美國利益的情況下，與中國開展合作。其二，影響中亞地區(qū)局勢的因素較多，該地依然存在著滋生恐怖主義的土壤，毒品走私、跨國犯罪問題較為嚴(yán)重，這對美國及其盟友國家的安全有潛在的威脅。

美國在中亞的戰(zhàn)略和地區(qū)利益

自中亞國家上世紀(jì)90年代初獨立以來，美國出臺過五個與中亞相關(guān)的政策。一是《自由支持法》（1992年10月），該法目的是支持原蘇聯(lián)加盟共和國的市場經(jīng)濟(jì)改革和民主政治轉(zhuǎn)型，也涉及中亞政策;二是《絲綢之路戰(zhàn)略法》（1999年5月），該法標(biāo)志著美國直接介入中亞事務(wù);三是以美國“大中亞計劃”（2005年）為藍(lán)本的中亞政策，后修訂為“新絲路計劃”（于2009年、2011年修訂）;四是多邊對話機(jī)制下的美國中亞政策，即合作形式在原有“年度雙邊磋商機(jī)制”的基礎(chǔ)上增加了“C5+1對話機(jī)制”;五是特朗普政府出臺的《中亞戰(zhàn)略2019～2025：促進(jìn)主權(quán)與經(jīng)濟(jì)繁榮》（2020年2月）。通過縱向比較，我們可以看出美國上述五個針對中亞的政策都聚焦于政治、經(jīng)濟(jì)和安全三大議題，并整合在戰(zhàn)略和地區(qū)兩大利益上。

美國在中亞的戰(zhàn)略利益包括：一、減少恐怖主義對中亞的威脅。具體措施包括提高中亞國家應(yīng)對暴力極端主義的能力、幫助“脫恐”人員及其家屬重新融入社會、提高中亞國家司法和安全部門在邊境地區(qū)執(zhí)法的能力。二、處理與俄羅斯和中國的關(guān)系。減少中亞國家對俄羅斯和中國的“過度依賴”，尋求美國在中亞地區(qū)的支配性權(quán)力。1月19日，美國國會公布了名為《美國在世界的作用：背景和問題》的報告，報告中提到：“美國在世界中的傳統(tǒng)作用是由全球領(lǐng)導(dǎo)力，維護(hù)自由國際秩序，促進(jìn)國內(nèi)民主、自由、人權(quán)，遏制歐亞地區(qū)霸權(quán)等要素組成”。關(guān)于遏制歐亞地區(qū)霸權(quán)，報告指出，建立北約的目的就是阻止和遏制俄羅斯成為歐亞地區(qū)霸權(quán)的企圖。

美國在中亞的地區(qū)利益包括：促進(jìn)中亞國家的“民主化”改革，提高中亞國家政府治理能力;推動中亞國家對外開放，促進(jìn)中亞和南亞互聯(lián)互通，鼓勵美國企業(yè)投資中亞;推動南高加索地區(qū)與中亞的聯(lián)系;讓中亞國家在維護(hù)阿富汗和平問題上發(fā)揮更大的作用;把哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦打造成地區(qū)戰(zhàn)略伙伴。今年1月，在美國國際開發(fā)金融公司的推動下，烏美簽署《烏茲別克斯坦與美國關(guān)于亞伯拉罕基金的聯(lián)合聲明》。美國希望通過投資擴(kuò)大與烏伙伴關(guān)系，并支持烏推動中亞地區(qū)一體化的努力。2月，美國國際開發(fā)署與哈薩克斯坦能源部合作啟動了一項為期五年、耗資3900萬美元的區(qū)域間能源計劃，目的是支持哈薩克斯坦在中亞-南亞跨境能源項目中的作用，擴(kuò)大區(qū)域互聯(lián)互通。

在戰(zhàn)略利益和地區(qū)利益的交叉作用下，美國圍繞地區(qū)安全、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動“民主化”改革多次出臺了中亞政策，差別在于受外部環(huán)境變化，安全、經(jīng)濟(jì)和“民主化”的優(yōu)先次序不斷調(diào)整，戰(zhàn)略和地區(qū)利益的重點不同。

基本框架

2月拜登發(fā)表的外交政策講話指出，外交重回美國對外政策的核心;奉行全球主義也是基于美國國家利益的需要;盟友是美國最偉大的資產(chǎn)，要與盟友和關(guān)鍵伙伴站一起;要遏制“威權(quán)主義”在全球抬頭的趨勢。在3月25日舉行的首場總統(tǒng)記者會上，拜登基本延續(xù)了上述政策立場，但表示美軍按期從阿富汗撤軍是困難的。根據(jù)拜登的公開講話，中亞在短期內(nèi)不會成為美國對外政策的優(yōu)先目標(biāo)，拜登政府會延續(xù)特朗普政府的中亞戰(zhàn)略。原因如下：一是出于外交成本的考慮，戰(zhàn)略利益不會發(fā)生結(jié)構(gòu)性改變。中亞地區(qū)位于亞洲腹地，對于域外大國來說競爭成本非常高，地理空間要素是需首要考慮的問題。從地理空間成本來看，俄羅斯目前依然處于優(yōu)勢地位。國家資本主義是中亞國家經(jīng)濟(jì)增長模式，寡頭經(jīng)濟(jì)在中亞國家經(jīng)濟(jì)生活中依然發(fā)揮著重要作用，市場經(jīng)濟(jì)水平不足以吸引更多的美國企業(yè)來到中亞。二是戰(zhàn)略利益改變需要中亞國家的支持。在大國競爭未出結(jié)果前，中亞國家依然推行大國平衡的外交策略。三是戰(zhàn)略利益依然要服從于集團(tuán)利益。贏得美國2022年中期選舉是拜登更關(guān)心的事項。

目前來看，拜登政府的關(guān)鍵人物國務(wù)卿布林肯的首要任務(wù)是修復(fù)與盟國的關(guān)系，但他曾在奧巴馬時期擔(dān)任負(fù)責(zé)中亞和南亞事務(wù)的助理國務(wù)卿，并在2015年3月發(fā)表過關(guān)于美國中亞政策演講，即《對中亞持久遠(yuǎn)景》。綜合上述線索，我們可以大致判斷拜登政府中亞政策的基本框架，即通過伙伴關(guān)系促進(jìn)共同安全，打擊暴力極端主義，支持烏茲別克斯坦在阿富汗問題上發(fā)揮更積極的作用;建立美國與中亞國家更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，鼓勵中亞、南亞和南高加索地區(qū)建立開放、合作、相互聯(lián)系的區(qū)域性市場，利用美國在多邊機(jī)制中的優(yōu)勢并與歐盟合作，推動中亞國家進(jìn)入全球性的多邊體系;促進(jìn)中亞國家“民主化”。

會有哪些變化

結(jié)合美國學(xué)者的觀點，并根據(jù)拜登和布林肯的講話，與特朗普政府相比，拜登政府中亞政策會有以下變化。

一是重視內(nèi)外結(jié)合、外部優(yōu)先的策略。內(nèi)部是指哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦作為推進(jìn)美國中亞政策的戰(zhàn)略伙伴，外部則是從南亞和南高加索向中亞推進(jìn)，從而減少中亞國家“兩邊下注”機(jī)會，擠壓俄羅斯和中國在中亞的利益。

二是借助美國在全球性問題上的領(lǐng)導(dǎo)力，吸引中亞國家積極參與。短期內(nèi)，拜登政府將在氣候變化和疫情防控方面與中亞國家進(jìn)行合作。氣候變化方面，美國國際開發(fā)署向中亞國家提供可再生能源和智慧城技術(shù)，幫助中亞國家減少溫室氣體排放等。疫情防控方面，幫助中亞國家建立疾病預(yù)防中心及提供必要的技術(shù)援助。

三是通過中亞投資合作伙伴計劃，促進(jìn)中亞跨區(qū)域項目建設(shè)。整合美國國際開發(fā)金融公司、進(jìn)出口銀行和其他機(jī)構(gòu)的資源推動“結(jié)核病實施協(xié)議”、土庫曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度跨國天然氣管道、中亞—南亞輸電項目、新絲綢之路項目、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作計劃等項目。