行政案件速裁機(jī)制的探索與構(gòu)建
——以S省D、Q兩市行政審判實(shí)踐為樣本

郝帥 宋冬梅

引 言

2015年5月1日施行的《行政訴訟法》首次明確可適用簡易程序?qū)徖硪粚徯姓讣瑸樾姓讣焙喎至骱粚?shí)了制度基礎(chǔ)。2016年9月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》，明確提出“簡化行政案件審理程序，……探索建立行政速裁工作機(jī)制”。至此，優(yōu)化行政審判機(jī)制、建立行政速裁規(guī)則、實(shí)現(xiàn)行政案件繁簡分流正式成為行政訴訟重點(diǎn)研究內(nèi)容。如何在現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上，以長遠(yuǎn)眼光來思考和研究行政速裁機(jī)制，使其更好地服務(wù)于審判實(shí)踐是本文要探討的問題。

一、S省D市、Q市行政審判現(xiàn)狀透析

以S省D市轄區(qū)內(nèi)兩級法院近五年行政案件審理情況為研究對象，通過分析行政收案數(shù)、法官人數(shù)、平均審限、適用簡易程序數(shù)、法官平均年齡等指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)D市法院行政審判面臨重重困境。同時(shí)，通過實(shí)地調(diào)研，學(xué)習(xí)了S省Q市法院推進(jìn)行政案件繁簡分流和簡易程序的先進(jìn)做法，在此基礎(chǔ)上，提出探索行政案件繁簡分流改革的必要性和緊迫性。

（一）D市法院行政審判現(xiàn)實(shí)困境

1.案件高階式增長和審限過長

立案登記制實(shí)施后，行政案件無論是從案件數(shù)量還是從漲幅程度來看均呈現(xiàn)激增態(tài)勢。據(jù)最高人民法院數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年5月1日至2016年3月31日，全國法院共受理一審行政案件達(dá)到220259件，同比上升59.23%。相較于全國法院行政案件的大幅增長，S省D市法院行政案件的審理情況則稍顯中規(guī)中矩。近五年來，D市行政案件收案數(shù)總體保持平緩上升態(tài)勢，其中各基層法院收案數(shù)每年略有增長，增幅較緩，但D市中院不僅收案總數(shù)高，增幅也較大。2020年，D市中院行政庭結(jié)案658件，相較于轄區(qū)內(nèi)12個(gè)基層法院740件的結(jié)案數(shù)僅有幾十件差距，然縱向?qū)Ρ萐省高院，D市中院全年行政案件結(jié)案數(shù)僅相當(dāng)于省高院行政庭某一審判團(tuán)隊(duì)結(jié)案數(shù)的58%，三級法院的審判工作量呈現(xiàn)出較大反差（見表1）。

表1 2020年S省三級法院不同團(tuán)隊(duì)收結(jié)案數(shù)據(jù)

一方面，行政案件的高階式增長，高層級法院的結(jié)案壓力大大增加；另一方面，緩慢增長的行政案件數(shù)量對基層法院的沖擊幾乎可以忽略不計(jì)，但仍有大量案件經(jīng)歷了較長審限，個(gè)別基層法院的年平均審限甚至超過5個(gè)月，處于最長審限的邊緣。

2.審判人員匹配不足

行政案件具有不同于民、刑事案件的獨(dú)特性，需要具有行政審判經(jīng)驗(yàn)及行政法學(xué)理論的專業(yè)法官，但數(shù)據(jù)顯示，D市兩級法院從事行政審判的法官數(shù)量逐年遞減，當(dāng)然這與法官員額制改革導(dǎo)致的法官人數(shù)縮減有較大關(guān)聯(lián)。然而，D市行政審判法官平均年齡在45歲左右，且平均學(xué)歷不算高（見圖1）。有些基層法院如W縣、Q縣法院甚至出現(xiàn)“一人庭”現(xiàn)象，承辦法官只能與兩名陪審員組成合議庭?；鶎訉徟嘘?duì)伍中年輕力量的缺失，讓行政審判的發(fā)展顯得后勁不足；“形合實(shí)獨(dú)”的合議模式，則意味著“一人庭”可能獨(dú)斷專行或一錯(cuò)到底。同時(shí)，基層法院稀少的行政案件數(shù)量也難以回應(yīng)員額改革后所注重的法官績效考核，部分基層行政審判法官只得跨庭室審理大量其他案件，以彌補(bǔ)行政案件數(shù)的不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，D市12個(gè)基層法院中，有8個(gè)基層法院的行政審判法官同時(shí)被編入其他團(tuán)隊(duì)審理民事或執(zhí)行案件，行政案件的審理只占審判工作的一小部分。長此以往，基層行政審判日漸形成“案件少—法官少—水平差”的惡性循環(huán)，不僅無法滿足人民群眾日益擴(kuò)張的司法需求，亦會讓上級法院面臨更多的二審和再審案件。

圖1 D市法院行政審判法官年齡、學(xué)歷分布情況

3.簡易程序適用失靈

《行政訴訟法》第82條明確規(guī)定了行政案件簡易程序的適用范圍，即被訴行政行為依法當(dāng)場作出、行政案件涉及數(shù)額二千元以下、政府信息公開等案件可以適用簡易程序。當(dāng)然，各方當(dāng)事人均選擇適用簡易程序的，亦可以適用。簡易程序制度的設(shè)立預(yù)示著行政案件終將繁簡分流的總體走向，是推進(jìn)行政案件繁簡分流的良好開端。但數(shù)據(jù)表明，簡易程序?qū)嵭泻笪迥陜?nèi)，D市基層法院適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?shù)并不多，部分基層法院甚至出現(xiàn)逐年下降趨勢（見圖2）。筆者曾與部分基層行政審判法官進(jìn)行座談，部分法官表示，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣^少，一方面是因?yàn)閷υ搶徖碇贫炔贿m應(yīng)、不熟悉，另一方面是當(dāng)事人明確反對適用簡易程序。由此可見，法官對該制度的理解、適用及當(dāng)事人的接受程度直接影響到簡易程序的適用率。

圖2 D市基層法院適用簡易程序?qū)徖砬闆r

（二）Q市中院行政案件繁簡分流主要做法

Q市法院作為S省法院行政訴訟制度改革的試點(diǎn)法院，對行政案件如何繁簡分流已探索出相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，筆者通過實(shí)地調(diào)研，梳理了Q市法院的相關(guān)做法。

第一，簡案快審，提高審判效率。Q市法院指導(dǎo)基層的H法院制定《關(guān)于行政案件適用速裁程序的規(guī)定》，探索適用速裁程序。同時(shí)，于全省法院率先制作使用表格式判決書，簡化簡案審判流程和文書制作。

第二，繁案精審，提高裁判質(zhì)量。Q市法院在全省率先試行“3+N”大合議庭審理模式，通過吸納更多人民陪審員參審，將合議庭由3人擴(kuò)展到多人，發(fā)揮人民陪審員貼近群眾和專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢。試行行政審判專業(yè)法官會議制度，充分發(fā)揮專業(yè)法官會議的輔助咨詢功能。

第三，類案專審，努力提質(zhì)增效。針對多個(gè)當(dāng)事人分別提起的系列性或者群體性行政案件，探索類案專審模式，由專門團(tuán)隊(duì)或者合議庭承辦，選取個(gè)別或少數(shù)案件先行示范訴訟，其他同類案件參照處理結(jié)果直接作出裁判，以此實(shí)現(xiàn)以個(gè)案示范處理帶動批量案件高效解決的效果。

第四，探索“依案不依團(tuán)隊(duì)”行政案件速裁新模式。Q市中院于2020年初組建行政審判速裁團(tuán)隊(duì)，明確了辦理案件類型及優(yōu)先擇案的運(yùn)行模式?；谒俨脠F(tuán)隊(duì)在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的問題和困難，探索建立起“依案不依團(tuán)隊(duì)”的行政案件速裁新模式，即“6名員額法官辦理一審行政案件，2名員額法官專辦二審行政案件，全部8名員額法官均參與速裁工作”的新模式。

（三）總結(jié)啟示：構(gòu)建行政案件速裁機(jī)制勢在必行

盡管我國行政訴訟法已明確規(guī)定簡易程序，從而推進(jìn)案件繁簡分流，但客觀講，由于各種原因，行政案件簡易程序的適用并不盡如人意，亦沒有發(fā)揮最大功能。通過分析D市法院行政審判樣本可以看出，行政審判力量的缺失及固有審判模式的堅(jiān)守使其在不斷變化的審判實(shí)踐中負(fù)重前行，四級法院各自面對困難舉步維艱，困境之下必須另尋出路，如何在現(xiàn)有審判人員的情況下，既能抵御住迅猛增長的行政案件，又能高效化解行政爭議，就成為破解困境的關(guān)鍵。Q市法院行政案件繁簡分流改革措施及簡易行政案件速裁審理的做法為解決這一困境提供了新思路。誠然，一項(xiàng)制度或機(jī)制誕生之初，可能會與固有機(jī)制多有摩擦和碰撞，①參見仝蕾：《構(gòu)建行政案件繁簡分流機(jī)制的系統(tǒng)化路徑》，載《人民司法·應(yīng)用》2020年第7期。但因?yàn)槠湫露錆M著生命力，在實(shí)踐中能夠展現(xiàn)出勃勃生機(jī)，才能推動行政審判向前發(fā)展，因此行政案件速裁程序的構(gòu)建迫在眉睫。

二、構(gòu)建行政案件速裁機(jī)制的邏輯

行政案件速裁機(jī)制涉及司法體制和訴訟制度的重大變革。因此，必須對速裁機(jī)制可行性和必要性進(jìn)行充分論證，以客觀、理性的思維方式思考速裁機(jī)制的構(gòu)建。

（一）基礎(chǔ)考量：行政速裁機(jī)制設(shè)立的內(nèi)在基礎(chǔ)

從理論基礎(chǔ)和審判實(shí)踐雙重角度分析，重要性和復(fù)雜程度不同的行政案件對審判人員配備及審判能力的需求不同。②參見榮明瀟：《二審民事案件適用獨(dú)任制審理的理性邏輯與進(jìn)路探索》，載《法律適用》2017年第9期。對社會影響重大、情形復(fù)雜的案件需要適用普通程序，由三人甚至五人、七人組成合議庭審理，以完善全面的庭審程序，依靠集體智慧，共同作出判斷；而案件事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確、爭議不大的一般案件可以適用速裁程序，簡化庭審程序，快速處理行政爭議。相較于復(fù)雜、疑難案件，事實(shí)清楚的一般案件還是占據(jù)大多數(shù)。③參見張晉紅、趙虎：《民事訴訟獨(dú)任制適用范圍研究》，載《廣東社會科學(xué)》2004年第4期。因此，速裁機(jī)制的設(shè)立從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面都沒有障礙。當(dāng)然，速裁程序?qū)徟腥藛T審判能力要求較高，但這與司法改革提升員額法官司法能力的要求相契合，在訴訟案件大幅增長的現(xiàn)實(shí)下，法官綜合素質(zhì)必須隨著案件數(shù)量的不斷增長快速提升。

（二）理論探究：適用速裁機(jī)制的法理基礎(chǔ)

1.公正與效率價(jià)值的平衡

“正義或公正始終被人民視為人類社會的一種最基本的美德和價(jià)值理想?！雹賲问纻?、文正邦：《法哲學(xué)論》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第35頁。公正和效率是任何一項(xiàng)訴訟制度的價(jià)值追求，單純追求公正而摒棄效率的審判不是公正的審判，而過度延遲程序則會增加當(dāng)事人的訴累，影響司法的公信力。②參見常怡、肖瑤：《探索與前進(jìn)：論小額速裁程序的構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第6期。司法公正既體現(xiàn)在實(shí)體公正，也體現(xiàn)在程序公正。因此，追求公正價(jià)值外，亦不能忽視效率這一價(jià)值。因訴訟資源的有限性，如何最大限度優(yōu)化訴訟效率也是司法改革背景下更多關(guān)注的問題。公正與效率是任何一項(xiàng)訴訟制度必然追求的內(nèi)在價(jià)值，亦是具有矛盾沖突的價(jià)值本體。行政速裁機(jī)制所要求的“速”看似更多關(guān)注在效率價(jià)值上，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，但實(shí)則不然。正如簡易程序制度，其在設(shè)定了審限、簡化送達(dá)流程外，當(dāng)事人訴訟權(quán)利未曾有絲毫減少，民事訴訟小額速裁程序在簡化程序環(huán)節(jié)上亦保留了當(dāng)事人最基本的訴訟權(quán)利。③參見錢斌、李青春：《尋求公正與效率的衡平——民事速裁機(jī)制實(shí)踐探微與本土化構(gòu)建》，載《法律適用》2009年第1期。因此，不能因一味追求效率，簡化程序，節(jié)省成本而損害程序或是實(shí)體公正，實(shí)現(xiàn)公正與效率的兼顧，才是訴訟制度改革的基本目標(biāo)，而正是因?yàn)樽非蠊c效率的衡平，才催生了行政速裁機(jī)制的建構(gòu)。

2.訴訟成本與訴訟收益的兼顧

以經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考量，訴訟在一定意義上可以被視為一種受制于投入產(chǎn)出規(guī)律的經(jīng)濟(jì)行為。④參見顧培東：《效益：當(dāng)代法律的一個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)——兼評西方法律經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《中國法學(xué)》1992年第1期。成本，本身是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，放在訴訟活動中，即訴訟成本體現(xiàn)的是人民法院、當(dāng)事人及其他訴訟參加人在投入訴訟活動中付出的人、財(cái)、物和時(shí)間。有投入必定要帶來一定收益，訴訟收益則是通過訴訟活動中的投入所獲得的利益?！霸V訟程序因此所占用的公共司法資源最多不能大于社會因此而挽回的經(jīng)濟(jì)損失?！雹莞涤袅郑骸斗焙喎至髋c程序保障》，載《法學(xué)研究》2003年第1期。訴訟成本必然要與訴訟效益相適應(yīng)，不能偏重一方，如過多投入訴訟成本，并不一定帶來相應(yīng)的訴訟收益，這一點(diǎn)在行政訴訟中體現(xiàn)的尤為明顯。簡易程序雖訴訟周期短于普通程序，但固有程序環(huán)節(jié)仍然保留，規(guī)范性也較高。因此，以符合訴訟成本與效益為大前提，弱化程序程式化和專業(yè)化，設(shè)立簡易、快捷、高效的速裁機(jī)制，有利于當(dāng)事人節(jié)約訴訟成本，避免司法資源浪費(fèi)，也可以緩解審判人員司法壓力，提升審判效率。

3.訴訟合意與司法能動的協(xié)調(diào)

在民事訴訟中，合意即指當(dāng)事人達(dá)成的以直接或間接發(fā)生法律效果為目的的契約。①參見王杏飛：《和諧社會語境下的訴訟合意——以民事訴訟為視角的分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期。簡而言之，合意即當(dāng)事人對行為產(chǎn)生結(jié)果達(dá)成的共識。其原本是一個(gè)私法的概念，在不違背法律、社會道德、公序良俗原則的前提下，當(dāng)事人即可對自己權(quán)益作出處分。在行政訴訟中，當(dāng)事人亦可對訴訟程序事項(xiàng)直接或間接達(dá)成以發(fā)生訴訟法上效果的合意，諸如對管轄合意、訴訟上的和解等。訴訟合意要求速裁案件尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，是溝通行政訴訟案件與適用速裁程序的橋梁。訴訟合意與司法能動的協(xié)調(diào)即是當(dāng)事人在行政案件中對訴訟程序自由選擇與法院對訴訟程序的指揮之間的協(xié)調(diào)。②參見張芳芳、趙琦銘：《小額速裁程序的法理思考與完善建議》，載《人民司法·應(yīng)用》2012年第3期。在當(dāng)事人對選擇速裁程序已達(dá)成合意后，提高司法能動性，通過法官釋明權(quán)，在保障法官對訴訟程序的適度管理的前提下，優(yōu)化司法資源，縮減司法成本，以提高訴訟效率。

（三）現(xiàn)實(shí)推進(jìn)：行政速裁機(jī)制適用是實(shí)現(xiàn)司法改革的客觀要求

1.司法資源優(yōu)化配置的必然選擇

立案登記制實(shí)施以來，案件數(shù)量不斷攀升，高層級法院案多人少矛盾在行政審判中尤為明顯。緩解司法資源與司法需求的張力，優(yōu)化司法資源配置，實(shí)現(xiàn)案件繁簡分流，成為矛盾解決的切入點(diǎn)。在司法改革背景下，員額法官人數(shù)精簡已然成為定局，短時(shí)期內(nèi)無法通過擴(kuò)充審判人員數(shù)量實(shí)現(xiàn)矛盾化解。因此，改革現(xiàn)有訴訟程序制度，在確保簡單和疑難案件都能兼顧公正與效率的前提下，設(shè)立行政訴訟速裁機(jī)制成為優(yōu)化資源配置的必然選擇。

2.行政爭議高效化解的有效手段

司法改革背景下，如何最大限度優(yōu)化固有行政訴訟程序，高效、實(shí)質(zhì)化解行政爭議是行政審判面臨的問題。新時(shí)期行政審判有著不同于以往的特征，其中之一便是復(fù)雜多變的行政爭議。社會多元化發(fā)展，利益訴求亦復(fù)雜多樣，愈來愈多的復(fù)雜、多元的行政爭議需要行政審判予以解決。如行政協(xié)議案件、在行政訴訟中一并解決民事爭議、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告案件等，這些行政案件勢必因行政行為類型不同而導(dǎo)致訴訟程序的不同，如果一味固守現(xiàn)行訴訟程序，不作任何調(diào)整，將難以應(yīng)對復(fù)雜多樣的行政案件，也無法高效化解行政爭議。行政速裁機(jī)制在堅(jiān)守基本訴訟程序的前提下，通過盡可能消減非必要程序來提高審判效率，能更快更直接觸及糾紛核心，從而高效化解行政爭議。

三、行政案件速裁機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)考量

構(gòu)建一項(xiàng)制度，除考量現(xiàn)實(shí)背景及法理基礎(chǔ)外，亦需認(rèn)真研究該制度實(shí)施后所可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，提前設(shè)計(jì)解決方案，以求行之有效。

（一）速裁模式風(fēng)險(xiǎn)所在

第一，審判人員配置不足。設(shè)立行政速裁機(jī)制，第一層面的風(fēng)險(xiǎn)來自審判人員。首先，簡易程序規(guī)定已出臺五年之久，但基層審判人員適用該程序?qū)徖戆讣拇螖?shù)少之又少。大齡法官對新事物、新知識的接受、適應(yīng)、學(xué)習(xí)和應(yīng)用能力相比年輕法官差很多，基層法院行政審判年輕力量嚴(yán)重不足，行政審判缺乏后備力量。而中、高級法院行政審判法官數(shù)量雖不算少，但相比迅猛增長的案件數(shù)，顯得力不從心，無法再抽取團(tuán)隊(duì)力量專職速裁案件。其次，適用速裁程序?qū)徖戆讣蟪修k法官需提前對案件迅速作出判斷，但判斷正確與否取決于承辦法官的業(yè)務(wù)水平。目前來看，基層法院行政案件的驟減，其他業(yè)務(wù)部門的案件成為行政審判法官的主業(yè)，很大程度上降低了原有的行政審判水平。而中、高級法院因?yàn)榭h級以上政府被告管轄層級的提升，亦疲于應(yīng)對繁重的審判任務(wù)，在對下級法院的工作指導(dǎo)上有心無力。

第二，當(dāng)事人非理性或故意抗拒。案件當(dāng)事人對訴訟成本的投入勢必會提升其對訴訟的期望值。審判實(shí)踐中，當(dāng)事人往往認(rèn)為訴訟結(jié)果與訴訟程序完善程度成正比，訴訟程序愈復(fù)雜精細(xì)，案件結(jié)果就會越公正，越有利于自己；訴訟程序愈簡單粗糙，案件結(jié)果就會越偏頗，越不利于自己。此外，實(shí)踐中亦存在部分當(dāng)事人故意利用訴訟拖延時(shí)間的情況（如工傷保險(xiǎn)資格認(rèn)定案件）。若速裁機(jī)制的適用也以遵循當(dāng)事人意愿為前提，經(jīng)當(dāng)事人自主選擇才能適用，那當(dāng)事人拒絕選擇適用時(shí)，其主觀非理性或故意抗拒就可能成為速裁模式適用不暢的重要因素。

第三，法律規(guī)定不完善。任何一項(xiàng)訴訟制度均應(yīng)遵守程序正當(dāng)原則，程序正當(dāng)原則要求程序正當(dāng)性必須由法律明確規(guī)定。現(xiàn)有速裁機(jī)制的規(guī)定僅見于最高人民法院法律文件，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋均沒有對速裁機(jī)制作出規(guī)定，而民事訴訟中的速裁主要運(yùn)用在小額速裁程序，行政訴訟無法直接借鑒或套用。且在四級法院行政案件數(shù)量呈現(xiàn)倒三角分布的情況下，若簡單套用民事速裁經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定速裁模式僅適用一審行政案件，必然不能高效發(fā)揮速裁機(jī)制的作用，亦不能從根本上緩解高層級法院的行政審判壓力，因此，行政案件適用速裁模式亟需明確的法律依據(jù)。

第四，協(xié)調(diào)空間的剝奪。行政案件背后是“官與民”的矛盾，協(xié)調(diào)處理糾紛，多元實(shí)質(zhì)性化解行政爭議是行政案件的處理導(dǎo)向。速裁機(jī)制的設(shè)立必然更多考量訴訟效率，適應(yīng)司法需求不斷擴(kuò)張的審判現(xiàn)實(shí)，因此審限縮短是必然，但過度追求效率會在一定程度上剝奪案件協(xié)調(diào)空間。行政案件的協(xié)調(diào)不同于民事案件，爭議雙方特別是行政相對人一方對立情緒重，往往對行政機(jī)關(guān)非常抵觸，訴訟中協(xié)調(diào)化解行政爭議難度較大，花費(fèi)時(shí)間也更長，適用速裁程序必然變相壓縮協(xié)調(diào)時(shí)間，剝奪協(xié)調(diào)空間的速裁程序能否真正化解糾紛，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果良好統(tǒng)一，值得深思。

（二）速裁程序風(fēng)險(xiǎn)化解

首先，利用學(xué)習(xí)打造高素質(zhì)審判人員。速裁機(jī)制的設(shè)立，以高素質(zhì)審判人員為前提。雖然目前基層法院行政案件數(shù)相對較少，但隨著《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》的施行，會有大量原屬于中級法院受理的行政案件下沉管轄至基層法院，基層法院行政案件數(shù)量會有所提升，中、高級法院的審判壓力也會有所緩解。同時(shí)，以行政案件速裁為契機(jī)，基層法院要及時(shí)為行政審判注入年輕力量，培養(yǎng)后備軍。當(dāng)然，現(xiàn)有審判人員也必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，及時(shí)更新審判理念，以公正與效率衡平作為價(jià)值導(dǎo)向，最大限度優(yōu)化審判程序以化解行政爭議。轉(zhuǎn)變審判思路，以縮短辦案周期，減少案件積壓，以提升審判質(zhì)效為目標(biāo)，建立“簡案快審、難案精審、能簡則簡，該繁就繁”的審判理念。同時(shí)，學(xué)習(xí)民、刑速裁經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)小額訴訟速裁程序的相關(guān)規(guī)則，為行政案件速裁機(jī)制的適用固牢基礎(chǔ)。

其次，多方式消除顧慮及適當(dāng)控制速裁啟動權(quán)。當(dāng)下社會中，人民群眾對法院的信任危機(jī)依然存在。當(dāng)事人往往期望通過復(fù)雜精細(xì)的司法程序，獲得公平公正的審判結(jié)果。因此，應(yīng)進(jìn)行充分調(diào)研，了解當(dāng)事人判斷公平正義的訴訟程序的關(guān)鍵點(diǎn)在哪兒，其對選擇行政案件速裁的顧慮與期望，多方式擴(kuò)大宣傳，利用微信公眾號、抖音視頻、微博等自媒體方式宣傳速裁機(jī)制，讓社會公眾真正了解速裁機(jī)制，化解當(dāng)事人對抗情緒。實(shí)踐中，可將大部分案件速裁程序啟動權(quán)賦予當(dāng)事人，由其決定是否適用。對于明顯利用訴訟拖延時(shí)間的案件，如工傷保險(xiǎn)資格認(rèn)定案件，可由受理法院根據(jù)案件難易程度，直接決定是否適用速裁程序，將啟動行政案件速裁程序的主動權(quán)賦予法院，以規(guī)避當(dāng)事人惡意訴訟拖延時(shí)間。

再次，細(xì)化現(xiàn)有法律框架內(nèi)相關(guān)制度。法律的穩(wěn)定性是法律的內(nèi)在屬性，現(xiàn)行《行政訴訟法》2015年剛進(jìn)行過大幅修正，現(xiàn)階段啟動對行政案件速裁機(jī)制的立法不具有現(xiàn)實(shí)性。因此，我們只能用足用好現(xiàn)有法律資源，參考相關(guān)法律文件，在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)探索創(chuàng)設(shè)行政速裁程序，通過試點(diǎn)審理同類型案件，實(shí)質(zhì)探索行政案件速裁程序，成熟后再以司法解釋等形式予以固定。

最后，依托和解中心發(fā)揮積極作用。自2018年8月，S省開始在全省范圍內(nèi)探索建立行政爭議審前和解中心，D市已于2020年3月份實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)兩級法院十二個(gè)和解中心全部建成的目標(biāo)，作為一種已經(jīng)實(shí)踐證明有效的行政爭議解決方式，和解中心在推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)化解方面發(fā)揮著積極作用。因此，依托和解中心這一平臺，有效銜接速裁與和解中心運(yùn)行的制度體系，在和解程序中給予當(dāng)事人充分協(xié)調(diào)時(shí)間和空間。同時(shí)，對當(dāng)事人有協(xié)調(diào)意向的案件，可轉(zhuǎn)入分調(diào)裁系統(tǒng)，在既定時(shí)間內(nèi)，由和解員組織雙方進(jìn)行充分和解，在爭議無法解決時(shí)，根據(jù)審限剩余情況，恢復(fù)速裁程序或轉(zhuǎn)為普通程序。

四、構(gòu)建行政案件速裁機(jī)制的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

（一）基礎(chǔ)建構(gòu)原則

1.遵循法律文化的傳統(tǒng)影響

薩維尼曾指出，法律并不是從法理學(xué)形成，而是從風(fēng)俗與輿論形成。①參見王學(xué)輝：《雙向建構(gòu)：國家法與民間法的對話與思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第1期。民族的風(fēng)俗傳統(tǒng)是文化觀念的表現(xiàn)形式，一個(gè)國家的風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)理念并不是可以隨時(shí)拋棄的外衣，其涵蓋了本國獨(dú)有的法律文化，是區(qū)別于其他法律體系的亮點(diǎn)所在。在我國數(shù)千年的傳統(tǒng)文化中，天理、國法、人情是扎根于人民心中的正義觀念，既要最大限度追求法律正義，又要尊重人民大眾樸素情感和道德追求。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，行政案件速裁程序設(shè)置前提即為遵循我國法律文化，尤其在普通民眾其較于行政機(jī)關(guān)具有先天弱勢的情形之下，行政案件更應(yīng)注重社會效果，以期實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

2.堅(jiān)守法律底線原則

優(yōu)化司法資源配置，推進(jìn)行政案件繁簡分流已然成為司法改革的必然趨勢。②參見郭海清：《探索審判制度改革應(yīng)遵循的基本邊界——以小額速裁試點(diǎn)推動修法為例》，載《法學(xué)》2013年第8期。速裁機(jī)制創(chuàng)設(shè)的背后是法院為適應(yīng)新時(shí)代訴訟挑戰(zhàn)的積極探索，但任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)設(shè)均應(yīng)遵循底線原則，行政案件速裁機(jī)制的構(gòu)建亦應(yīng)如此，適用速裁機(jī)制審理案件，不能跳脫于法律框架之外，亦不能突破最基本的法律原則。

3.保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利

速裁機(jī)制應(yīng)建立在保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利基礎(chǔ)之上。③參見王曉利：《民事速裁程序之完善》，載《法學(xué)論壇》2013年第3期。尊重當(dāng)事人訴訟主體地位，強(qiáng)化當(dāng)事人權(quán)利保障是速裁機(jī)制的適用原則。一要保障當(dāng)事人的程序性權(quán)利。無論訴訟機(jī)制如何改革，當(dāng)事人最基本的程序性權(quán)利，如訴訟權(quán)利義務(wù)告知、申請回避權(quán)等權(quán)利不能克減。二要保障當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)途徑。速裁機(jī)制的適用，不能剝奪當(dāng)事人在普通程序所享有的上訴權(quán)以及對程序適用的異議權(quán)。

（二）宏觀設(shè)定：速裁程序的適用范圍、人員配置及審級拓展

1.速裁程序適用范圍

清晰明確的適用范圍是速裁機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，因此，必須建立客觀、明確、有效的分案標(biāo)準(zhǔn)。速裁程序建立于簡易程序之上，完全可以參照簡易程序“概括+列舉+排除”的方式確定適用案件范圍。①參見王海燕、溫貴能：《探索與構(gòu)建：論行政案件速裁程序在推進(jìn)行政訴訟繁簡分流中的進(jìn)路》，載《山東審判》2017年第4期。（1）概括式規(guī)定。只要是標(biāo)的較小、案情簡單、事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、當(dāng)事人雙方爭議不大的案件就可以適用速裁程序。（2）列舉式規(guī)定。參照簡易程序的規(guī)定，政府信息公開、涉及信訪答復(fù)、事實(shí)清楚的治安管理處罰、投訴舉報(bào)等案件可以適用速裁程序。（3）排除式規(guī)定。行政征收、強(qiáng)制拆除、行政確權(quán)、涉及人身權(quán)治安管理處罰、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告及發(fā)回重審、再審的案件不適用速裁程序。當(dāng)然，當(dāng)事人均同意適用速裁程序的除外。

2.速裁團(tuán)隊(duì)配置

依據(jù)法院、審判人員及案件情況，整合現(xiàn)有審判力量設(shè)立速裁團(tuán)隊(duì)是構(gòu)建速裁程序的關(guān)鍵所在。速裁團(tuán)隊(duì)的設(shè)置應(yīng)參照法院層級、案件數(shù)量、員額法官人數(shù)等基準(zhǔn)，考量行政案件特殊性，結(jié)合審判實(shí)踐科學(xué)設(shè)置，真正切合司法改革需要，優(yōu)化司法資源配置。

——基層法院設(shè)立跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)。自2018年以來，D市法院響應(yīng)S省高院的號召，于全市法院推行跨區(qū)域行政案件集中管轄，設(shè)立東部、西部、中南部三個(gè)片區(qū)，各片區(qū)的當(dāng)事人可選擇本片區(qū)的任一分院進(jìn)行訴訟。由此，基層法院可根據(jù)跨區(qū)域行政案件管轄實(shí)踐情況，設(shè)立跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)，抽調(diào)同片區(qū)某一法院的一名審判人員及法官助理、書記員若干人組成以該審判人員命名的速裁團(tuán)隊(duì)，采取線上、線下庭審結(jié)合形式，靈活處理同片區(qū)速裁案件（見表2）。

表2 D市基層法院跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)設(shè)置構(gòu)想

——高層級法院設(shè)立行政庭內(nèi)部速裁團(tuán)隊(duì)。中、高級法院相較于基層法院，呈現(xiàn)出案件數(shù)量暴增、案情復(fù)雜及類型繁雜等特點(diǎn)，因中級法院行政庭審判人員配置較為充足，為發(fā)揮行政審判專業(yè)優(yōu)勢，可在行政庭內(nèi)部成立速裁團(tuán)隊(duì)，其配置模式可根據(jù)員額法官、助理及書記員人數(shù)靈活設(shè)置，速裁行政案件由速裁團(tuán)隊(duì)承辦，其他案件轉(zhuǎn)由普通程序團(tuán)隊(duì)審理。

3.二審程序拓展適用

鑒于基層法院行政案件數(shù)最少，如果僅將速裁程序設(shè)定于一審案件，不能真正緩解高審級法院審判壓力，因此，有必要將速裁程序擴(kuò)展適用至二審程序。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，二審行政案件可以適用書面審理程序。速裁程序可充分與書面審理程序結(jié)合，對事實(shí)清楚、案情簡單的二審行政案件啟動速裁程序，快審快結(jié)。具體案件選擇原則為：一是上訴人對一審認(rèn)定事實(shí)未表示異議，法律關(guān)系簡單的；二是上訴人未提出新證據(jù)予以反駁的；三是符合速裁受案范圍的類案案件；四是上訴人濫用訴訟權(quán)利提起的案件；五是其他可適宜速裁程序的案件。①參見王海燕、溫貴能：《探索與構(gòu)建：論行政案件速裁程序在推進(jìn)行政訴訟繁簡分流中的進(jìn)路》，載《山東審判》2017年第4期。

（三）微觀考究：速裁程序架構(gòu)之審理全流程

1.案前篩選及立案

設(shè)立速裁流程是速裁機(jī)制的重中之重，速裁流程的起點(diǎn)應(yīng)從立案開始。

——案前釋明。行政案件速裁程序是一種全新的程序架構(gòu)，為確保速裁程序的真正應(yīng)用，在立案之前，應(yīng)向當(dāng)事人釋法答疑，釋明速裁機(jī)制適用價(jià)值及審理規(guī)則，通過速裁適用表格式意見書，詢問當(dāng)事人適用速裁程序的意愿，該意見書可列明速裁程序設(shè)立宗旨、案件范圍、審理形式、審限等內(nèi)容，并在當(dāng)事人意愿一欄標(biāo)記適用、保留、放棄三種選擇方式，由當(dāng)事人遵循自我意愿作出選擇（見表3）。案件一體化流程平臺立案后，該意見書應(yīng)隨著當(dāng)事人的信息一同錄入網(wǎng)上辦案系統(tǒng)中。

表3 表格式意見書

——案件篩選及分案。案件立案后，立案工作人員依據(jù)速裁案件范圍，結(jié)合向當(dāng)事人發(fā)放的表格式意見書，篩選符合速裁的案件，將當(dāng)事人同意適用速裁程序及符合速裁范圍的案件轉(zhuǎn)入速裁程序，將其余案件分流至普通程序?qū)徖?。同時(shí)，因基層法院跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)設(shè)置的獨(dú)特性，各片區(qū)法院立案庭應(yīng)加強(qiáng)溝通，對當(dāng)事人在居住地法院立案而選擇同片區(qū)其他法院適用速裁程序?qū)徖砬曳纤俨梅秶陌讣?，?yīng)及時(shí)通過立案庭轉(zhuǎn)至相應(yīng)速裁團(tuán)隊(duì)（見圖3）。

圖3 基層跨片區(qū)速裁團(tuán)隊(duì)案件案前釋明及篩選流程圖

這里需要特別注意，因高審級法院速裁團(tuán)隊(duì)設(shè)立在行政庭內(nèi)部，適用速裁程序的二審案件篩選應(yīng)由該速裁團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，其依據(jù)前述五大原則，初步篩選出可適用速裁模式的案件，其他則分流至普通團(tuán)隊(duì)審理。

——多方式送達(dá)、傳喚。送達(dá)及傳喚環(huán)節(jié)關(guān)系著審限能否節(jié)約，是速裁程序中關(guān)鍵一環(huán)。向當(dāng)事人送達(dá)裁判文書之外的其他文書，可采取口頭通知、電話、短信、傳真、電子郵件、微信等方式，即以電子、電話送達(dá)為主，郵寄送達(dá)為輔。

——快速確立開庭時(shí)間。速裁團(tuán)隊(duì)收到案件后，對一審需開庭的案件應(yīng)于三日內(nèi)確定開庭日期，十日內(nèi)開庭審理。

——限縮舉證時(shí)限。速裁程序中，法院確定的被告答辯及舉證期限不得多于七日，并要求被告在提交答辯狀時(shí)一并提交對原告證據(jù)的初步質(zhì)證意見。

2.審理模式

速裁程序中，庭審環(huán)節(jié)不必拘泥于傳統(tǒng)的法庭程序，可適當(dāng)簡化，同時(shí)，區(qū)分速裁程序適用于一審、二審程序的不同，采取不同的庭審審理模式。

一審行政案件適用速裁程序可借鑒深圳中院門診式庭審方式。①參見黃振東、邱碧媛：《“繁簡分流”的深圳探索——以裁判文書和庭審方式改革為重點(diǎn)》，載《人民法治》2016年第2期。具體內(nèi)容包括：（1）根據(jù)當(dāng)事人所處轄區(qū)，以就近原則，選取三到五件案件適用速裁程序，依次開庭，中間不停歇；（2）將不必要的訴訟環(huán)節(jié)如法庭紀(jì)律、訴訟權(quán)利告知、當(dāng)事人身份信息核對放在庭前進(jìn)行，由法官助理或書記員完成；（3）充分發(fā)揮審判人員訴訟主導(dǎo)權(quán)，歸納起訴狀、答辯狀、爭議焦點(diǎn)，詢問當(dāng)事人意愿，需補(bǔ)充的應(yīng)簡潔明了；（4）法庭調(diào)查和法庭辯論在一個(gè)階段交叉進(jìn)行，舉證、質(zhì)證同時(shí)亦可對法律適用和事實(shí)發(fā)表意見；（5）原則上，對速裁案件采取當(dāng)庭宣判，依次突顯速裁程序的價(jià)值，不能當(dāng)庭宣判的，應(yīng)在開庭后十日內(nèi)作出裁判。

二審行政案件適用速裁程序可采用書面要素式審理，具體流程包括：二審行政案件立案后，承辦法官閱卷后于第一時(shí)間向各方當(dāng)事人電子送達(dá)行政案件二審要素表，具體表格內(nèi)容可參照D市中院二審要素表內(nèi)容，列明合議庭、法官助理及書記員、案號、案由，原則上要求各方當(dāng)事人收到要素表后三日內(nèi)填寫完整并提交法庭，審判人員則根據(jù)要素表填寫情況，針對上訴人沒有提出新證據(jù)，對案情爭議不大的，直接以書面審理模式快速審理該類二審案件。對上訴人于要素表中表示提交新證據(jù)的，可根據(jù)證據(jù)及案情復(fù)雜難易程度決定是否進(jìn)行法庭調(diào)查或開庭審理。

3.裁判形式

庭審方式創(chuàng)新下，裁判文書的制作也應(yīng)與之相適應(yīng)。因速裁案件本身案情簡單，事實(shí)清楚，裁判文書不應(yīng)與適用普通程序?qū)徖戆讣牟门形臅嗤膊灰碎L篇大論。因此，創(chuàng)新裁判文書制作，可借鑒省法院推行的表格式裁判文書，載明必要的事項(xiàng)如“當(dāng)事人身份信息、被訴行政行為、訴訟請求、證據(jù)、法律依據(jù)、案件結(jié)果、上訴權(quán)利”等，簡單明了，一目了然，方便當(dāng)事人知曉裁判結(jié)果，節(jié)約奔波于法院之間的訴訟成本。

任何一個(gè)制度之創(chuàng)立必然有其外在的需要，必然有其內(nèi)在的用意。②參見錢穆：《中國歷代政治得失》，三聯(lián)書店2005年版，第79頁。構(gòu)建行政速裁機(jī)制，能夠更好地快速回應(yīng)人民群眾日益增長的司法需求，優(yōu)化司法資源配置，最大限度提高審判質(zhì)量和效率。