日本城市更新發(fā)展經(jīng)驗及借鑒

摘要：1945年以后日本的城市更新發(fā)展大致可以分為五個階段，分別是以政府主導(dǎo)和拆除重建為主的城市更新、社區(qū)象征性參與以住房改善為目標(biāo)、民間資本開始介入以經(jīng)濟(jì)更新為目標(biāo)、民間資本大規(guī)模參與的以復(fù)興衰敗地區(qū)為目標(biāo)和多方共治以城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)5個階段，經(jīng)歷了探索、起步、快速發(fā)展、平穩(wěn)發(fā)展和成熟的過程。日本城市更新快速且穩(wěn)定的發(fā)展，得益于完善的城市更新法律法規(guī)和保障措施。我國在推進(jìn)城市更新進(jìn)程中，應(yīng)注重建立城市更新制度體系，推動民間資本積極參與及引入較多主體參與城市更新項目實施。

關(guān)鍵詞：日本;城市更新;經(jīng)驗及借鑒

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）03-0068-79 收稿日期：2021-02-10

作者簡介：梁城城，國家發(fā)展和改革委員會投資研究所助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

一般意義上的城市更新是指對于不適合現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的部分城市區(qū)域進(jìn)行有計劃的改建活動，包含再開發(fā)、保護(hù)和整治改善三種類型，對城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。二戰(zhàn)后，日本與時俱進(jìn)的城市更新政策體系，很好地促進(jìn)了城市更新的發(fā)展。當(dāng)前我國已進(jìn)入存量住房時代，城市更新將迎來爆發(fā)式的增長，2020年國務(wù)院發(fā)布文件全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，城市更新迎來了難得的發(fā)展機遇。通過對日本城市更新發(fā)展歷程梳理和總結(jié)，關(guān)注促進(jìn)日本城市更新長期穩(wěn)步發(fā)展的制度和政策，為我國城市更新發(fā)展提供參考和借鑒。

1 日本城市更新發(fā)展歷程

日本的城市更新大致可以分為五個階段，一是二戰(zhàn)后至1968年對損毀住宅進(jìn)行拆后重建，二是在1969年《都市再開發(fā)》出臺后至1979年社區(qū)象征性參與，三是1980-1991年民間資本逐步介入城市更新，四是1992-2001年民間資本大規(guī)模參與，五是2002年后《都市再生特別措施法》出臺標(biāo)志著日本城市更新進(jìn)入嶄新階段。

1.1 二戰(zhàn)后至1968年，以政府主導(dǎo)以拆除重建為主的城市更新

第二次世界大戰(zhàn)后，日本城市住宅被大量損毀，戰(zhàn)后初期本來就存在住宅嚴(yán)重不足的問題，城市人口的快速增長使住房供應(yīng)更加緊張。

為了改善居住環(huán)境，從20世紀(jì)60年代開始日本政府從安全和改善環(huán)境的角度考慮，有計劃地對年久失修存在隱患的建筑物進(jìn)行拆除，系統(tǒng)性地清除貧民區(qū)，為城市化帶動住宅區(qū)和新城的開發(fā)建設(shè)，由此標(biāo)志著日本開啟大規(guī)模城市更新運動。至20世紀(jì)70年代，伴隨著日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是城市開發(fā)建設(shè)卻進(jìn)入到了瓶頸期，城市的問題不斷凸顯，人們開始反思高速城市化建設(shè)和造城運動帶來的不利影響，造城運動逐步趨于理性。

從典型案例來看，20世紀(jì)50年代在東京中心城區(qū)的丸內(nèi)、大手町、八重洲、日本橋、京橋、新橋和虎門等重點區(qū)域，通過民間力量逐漸發(fā)起，形成了較多的商務(wù)辦公聚集區(qū)。其中，1968年竣工的霞關(guān)大廈標(biāo)志著東京進(jìn)入超高層建筑開發(fā)時代。同時，也有部分改造類房屋。日本政府于1945年公布了《住宅緊急措置法》，將當(dāng)時既存的各類非住宅建筑改造為臨時住所，將被燒過的樓房、兵營、校舍、寺廟等改造為住宅。

從主導(dǎo)模式看，這一階段日本的城市更新采取政府主導(dǎo)模式，主要是修復(fù)戰(zhàn)爭期間損毀的房屋。1946年，日本政府為了戰(zhàn)爭后的城市重建，著手制定了《特別城市規(guī)劃法》。這一階段的“城市更新”更多的是以“新建”為主。1955年日本成立了住宅公團(tuán)，根據(jù)《日本住宅公團(tuán)法》，組建公團(tuán)的目的是“在住宅明顯不足的地區(qū)，通過為住宅困難的勞動者大規(guī)模供應(yīng)具有耐火功能結(jié)構(gòu)的集團(tuán)住宅及宅地，同時為建成完善的新市街地而從事土地區(qū)劃整理，為國民生活的安定與社會福祉的增進(jìn)做出貢獻(xiàn)”。日本住宅公團(tuán)資金的四分之三由國家投入，四分之一由東京、大阪等大都市投入。國家和地方政府可以土地或者土地上的附著物出資。公團(tuán)資金除了公共資金以外，還有來自生命保險、信托銀行的借款，通過發(fā)行政府擔(dān)保的住宅債券等籌集的民間資金等。

在20世紀(jì)60～70年代日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，產(chǎn)生了“社區(qū)營造”，但是民間力量只是象征性地參與。這一時期的社區(qū)營造，以歷史城鎮(zhèn)和傳統(tǒng)街區(qū)保護(hù)為重點，也稱“街區(qū)保全性社區(qū)營造”（胡澎，2013）。

1.2 1969-1979年，社區(qū)象征性參與以住房改善為目標(biāo)的城市更新

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展下，人口大量在都市集中，亟需提高都市土地的利用效率、促進(jìn)安全消防機能。為此在1969年，日本出臺《都市再開發(fā)法》，提供了有關(guān)日本城市重建的總體政策指令，該法也是日本城市更新的核心法律法規(guī)。該法規(guī)定了在啟動重建項目時必須征得土地所有者三分之二的同意。該法旨在合理地利用城市土地，更新城市功能，建立必要的城市規(guī)劃再開發(fā)項目，從而為公共福利做出貢獻(xiàn)。該法規(guī)的頒布為日本市區(qū)重建提供了整體政策指引，并且規(guī)定了采取權(quán)利轉(zhuǎn)換和收購方式獲取土地兩種方式市街地再開發(fā)事業(yè)，成立了全國再開發(fā)協(xié)會，尋求土地最大化的合理利用。

《城市再開發(fā)法》將城市重建的目標(biāo)界定為：（1）整合，提供舒適便捷的城市環(huán)境;（2）預(yù)防城市災(zāi)害;（3）提供優(yōu)質(zhì)的城市住宅單位;（4）整合提供公共設(shè)施。日本的城市再開發(fā)事業(yè)分為兩種：第一種是以權(quán)利轉(zhuǎn)換方式實施的地區(qū)內(nèi)建筑物拆除重建，這種開發(fā)方式的主體包括民間和地方政府;第二種是具備都市防災(zāi)功能的建筑物，主要的開發(fā)主體為地方政府和公團(tuán)。

在這一階段日本城市更新的實施機構(gòu)仍然是住宅公團(tuán)。從具體內(nèi)容上來看，這一階段團(tuán)地再生主要內(nèi)容是社區(qū)生活改造，配套服務(wù)完善交通及環(huán)境景觀的優(yōu)化改善等。從具體的實施方式上來看，主要有居民的自治團(tuán)體發(fā)起，并且有專業(yè)的團(tuán)隊協(xié)同，通過制定地區(qū)的規(guī)劃和管理方針，以創(chuàng)造多元化的功能和更加豐富的社區(qū)活動，提高生活品質(zhì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為主要目標(biāo)。

1960年代起日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，因此出現(xiàn)了一些針對工業(yè)建筑的城市更新項目。比如，1959年頒布《首都圈市中心區(qū)域工業(yè)限制法》，使得眾多工廠從東京搬離，1964年東京奧運會促進(jìn)了中心區(qū)辦公建筑需求。據(jù)統(tǒng)計，《都市再開發(fā)法》頒布以后，有大量的城市更新項目，截至2009年共計約1000個城市更新項目。

從具體的更新模式上來看，這一階段城市更新主要是民間為主導(dǎo)，政府協(xié)作的方式。1975年，為了進(jìn)一步推動地方自發(fā)的城市更新，日本政府逐步修訂《都市再開發(fā)法》，允許個人及私人機構(gòu)擔(dān)任實施主體，政府角色則轉(zhuǎn)為通過設(shè)置專門的更新基金制度，為個人及私人機構(gòu)提供融資、補助貸款等協(xié)助服務(wù)。

從政策支持角度來看，這一階段日本國土交通省為了促進(jìn)城市更新的發(fā)展，建立了公共補助金制度，對再開發(fā)項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持，并為權(quán)力更換手續(xù)中實際發(fā)生的交易行為建立了減免稅金的制度。其中，市街地再開發(fā)項目中的部分費用可以獲得公共補助金，包括一些設(shè)計費用、平整費用、施工費用，以及公共開放空間的建設(shè)費用等，部分公共補助金可以達(dá)到項目總支出的20%。稅收方面的優(yōu)惠包括權(quán)力轉(zhuǎn)換中涉及的所得稅，合同印花稅和注冊執(zhí)照稅，同時項目竣工后5年內(nèi)可已減免固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅。

此外，為了激勵城市更新，容積率獎勵也作為一項重要的手段。通過產(chǎn)權(quán)主體、開發(fā)商和政府共同協(xié)調(diào)，在特定容積率適用街區(qū)中，允許低密度且限高的街道空間有償置換為其他不受限的版塊。

1.3 1980-1991年，民間資本開始介入以經(jīng)濟(jì)更新為目標(biāo)的城市更新

經(jīng)過1960年代、1970年代的高速城市化和造城運動后，1980年代開始注重城市化質(zhì)量和規(guī)劃分權(quán)，開啟對第一代新城和集中式住宅進(jìn)行改造。1981年，日本住宅公團(tuán)的使命終結(jié)，它與另一個與住宅相關(guān)的宅地開發(fā)公團(tuán)合并，成為住宅與都市整備公團(tuán)（簡稱“住都公團(tuán)”）。其主要目的是將住宅建設(shè)由量向質(zhì)的方向轉(zhuǎn)換。1989年日本通過了立體道路制度，明確道路的上下都可以建造建筑，這為TOD模式快速推廣，奠定了法律和制度基礎(chǔ)。

同時由于上一階段快速去工業(yè)化，有較多的工業(yè)建筑納入城市再開發(fā)的范圍內(nèi)，因此較多的城市更新主要集中在核心城市范圍內(nèi)和部分工業(yè)化轉(zhuǎn)型城市，比如東京、橫濱、名古屋、大阪、神戶和北九州等主要的工業(yè)城市。20世紀(jì)80年代起，在東京六本木、赤坂、大琦等地出現(xiàn)了大規(guī)模的建筑綜合體城市再開發(fā)項目。

1980年代，中曾根康弘首相推行“都市再開發(fā)政策”，允許私有部門參與日本都市中心區(qū)的規(guī)劃和開發(fā)，并于1988年將此政策寫入再開發(fā)法。自此，民間多方聯(lián)合的城市更新開發(fā)開始大規(guī)模盛行。

1980年，隨著《城市規(guī)劃法》的修訂，公民能夠參與地區(qū)一級的城市規(guī)劃過程。因此20世紀(jì)80年代，民間力量參與城市更新成為日本城市更新的普遍方式，原本主導(dǎo)城市更新的政府部門相應(yīng)地退居幕后，通過制定城市更新補助獎勵政策、協(xié)助民間組織明確更新權(quán)益的分配以及完善公共設(shè)施建設(shè)等方式引導(dǎo)民間參與。此階段，城市更新主體呈現(xiàn)出公私合作的多元發(fā)展模式。這一時期的社區(qū)營造開始由“訴求與對抗型”向“市民參與型”過渡。

這一階段出現(xiàn)了“自下而上”的社區(qū)振興更新，并具有TOD特征的大型再開發(fā)項目，較為出名的自發(fā)社區(qū)更新是代官山住宅區(qū)改造計劃。在20世紀(jì)80年代后期，日本國有鐵道民營化以及大量的赤字是日本政府面臨的一大難題，維持政府將部分國有鐵路出讓給民營企業(yè)，并且刺激民間開發(fā)投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。由于容積率獎勵方面的激勵政策，民間資本在大規(guī)模城市再開發(fā)項目開發(fā)中積極性較強。比如，1980年代實施的東京品川站東口開發(fā)項目和汐留地區(qū)整體開發(fā)項目為例，利用民間資本開展了大規(guī)模的城市再開發(fā)項目，極大地提升了東京的國際競爭力。

日本的私有產(chǎn)權(quán)制度與政府對大規(guī)模再開發(fā)的政策誘導(dǎo)，共同促成東京各區(qū)與私人資本聯(lián)手打造新都心的結(jié)果。與此同時，該種方式外的城市更新很難得到如此顯著的成效，特別是以住宅供應(yīng)和公共空間塑造為主導(dǎo)的小規(guī)模更新，主要原因在于缺乏相應(yīng)的財政支持、政策資源和制度框架。

1.4 1992-2001年，民間資本大規(guī)模參與的以復(fù)興衰敗地區(qū)為目標(biāo)的城市更新

1992年頒布了《城市規(guī)劃修正法》，以強調(diào)公民參與規(guī)劃過程。該法律要求所有市政當(dāng)局都應(yīng)通過公眾參與來制定總體規(guī)劃。1998年通過了《中心市街地活性化法》，根據(jù)該法律，市町村一級的基層政府可以制定“中心市街地活性化基本規(guī)劃”。1999年，《都市計劃法》也明確了城市規(guī)劃作為地方“自治事務(wù)”的性質(zhì)，并大幅增加市町村能夠決定的規(guī)劃內(nèi)容（周顯坤，2017）。

在1995年的阪神大地震中，住都公團(tuán)建設(shè)了2萬套復(fù)興住宅，對災(zāi)區(qū)重建發(fā)揮了重大的作用。1999年，住都公團(tuán)又改組為都市公團(tuán)，其工作重心從住宅供給轉(zhuǎn)移到都市整備上來，停止了住宅的銷售，僅負(fù)責(zé)租賃住宅的供給。

這一階段城市更新開發(fā)項目主要位于軌道交通站點區(qū)域。20世紀(jì)90年代起，原日本國鐵持有的車輛檢修和貨運車站等用地也進(jìn)行了大規(guī)模的再開發(fā)，形成了品川、汐留等新的商務(wù)辦公聚集地。比如橫濱未來21區(qū)，是從衰敗的工業(yè)園改造為繁華商業(yè)園區(qū)。

1990年代的城市更新注重多主體協(xié)調(diào)合作的規(guī)劃體制，將民間主體和資本引入城市再開發(fā)。日本城市發(fā)展的整個過程，貫穿著“自下而上”的一股民間力量。最早出現(xiàn)的雛形是20世紀(jì)70年代，以“自治會”為代表的市民自發(fā)組織開始進(jìn)行反對運動，這種運動最后逐漸向改善社區(qū)環(huán)境、振興城市經(jīng)濟(jì)和歷史文化保護(hù)的方向發(fā)展。90年代初期，“以循序漸進(jìn)方式穩(wěn)步推進(jìn)城市建設(shè)”的觀念逐漸被廣泛接受，社區(qū)營造開始走向以歷史、文化和自然為目標(biāo)的良性循環(huán)階段，其中1995年的阪神大地震是日本社區(qū)營造的轉(zhuǎn)折期。同時，日本政府認(rèn)識到了非營利組織、市民團(tuán)體和普通市民的積極作用，開始在制定城市建設(shè)和發(fā)展計劃時吸收市民的意見。

與自發(fā)社區(qū)營造相類似，日本針對郊區(qū)住宅地區(qū)和市中心商業(yè)區(qū)地區(qū)，積極推進(jìn)“地域管理”事業(yè)，也是類似的自發(fā)邏輯?！暗赜蚬芾怼钡慕M織主要依靠居民委員會、NPO組織、城市規(guī)劃組織和各類協(xié)會團(tuán)體，政府充當(dāng)協(xié)助支持的作用。

在日本的大城市中，重要的城市再開發(fā)項目大多數(shù)都位于軌道交通站點的區(qū)域，因此大多數(shù)城市再開發(fā)項目幾乎都是以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)TOD模式，非TOD模式的再開發(fā)項目數(shù)量非常少。盡管日本的TOD模式可以追溯到20世紀(jì)初，但是在日本經(jīng)濟(jì)高速增長的后半程私人汽車普及程度提高，TOD模式成為城市開發(fā)和再開發(fā)的主導(dǎo)模式。

1.5 2002年以來，多方共治以城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的綜合更新

進(jìn)入21世紀(jì)后，受泡沫經(jīng)濟(jì)影響，政府為拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展及解決城市問題，于2002年制定《都市再生特別措施法》，開始注重地域價值提升的可持續(xù)都市營造，一方面，以舉國戰(zhàn)略從面上推動城市更新;另一方面，持續(xù)鼓勵自下而上的“造街”活動和小型更新項目，聚焦街區(qū)、社區(qū)甚至單體建筑的更新改造。這一階段，城市更新相關(guān)的法律和政策進(jìn)一步完善。該法的出臺是為了應(yīng)對近年來迅速發(fā)展的信息化，國際化、低出生率和高齡化等經(jīng)濟(jì)社會形勢的轉(zhuǎn)變，為提升都市機能和居住環(huán)境、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，為國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展及提升國民生活帶來貢獻(xiàn)。

日本都市再生理念的核心是提高“人員”和“資金”的效率以及“民間重視”?！岸际性偕碧岣吡私?jīng)濟(jì)社會效率，向積累了人、產(chǎn)業(yè)、各種都市活動的都市進(jìn)行投資，效率極高。另外，強調(diào)“都市再生”是通過民間主導(dǎo)來實現(xiàn)的，因為都市中80%是民間建筑物。

在2001年小泉純一郎就任首相伊始，即成立UR都市機構(gòu)，由其本人擔(dān)任本部長，發(fā)表強化都市魅力和國際競爭力的“都市再生政策”。在2004年后，城市更新的實施機構(gòu)名稱變更為UR都市機構(gòu)，是一家自負(fù)盈虧并且具有社會責(zé)任的獨立法人。成立這一機構(gòu)的目的在于政府財政壓力不斷加大，都市基礎(chǔ)設(shè)施公團(tuán)處于長期赤字狀態(tài)。UR都市機構(gòu)負(fù)責(zé)四個主要的“領(lǐng)域”：城市復(fù)興、居住環(huán)境、災(zāi)難重建和郊區(qū)環(huán)境。在城市復(fù)興領(lǐng)域，UR都市機構(gòu)有五個主要目標(biāo)：將閑置土地復(fù)興為多用途社區(qū);為子孫后代創(chuàng)造新的基居住環(huán)境，將人、生產(chǎn)和文化交織在一起;實現(xiàn)抗震防災(zāi)的安全城市;靠近工作和生活空間的舒適生活;通過重建舊住房來更新城市和生活方式。

UR都市機構(gòu)的主要更新內(nèi)容包括：全國都市再生、都市再生項目、促進(jìn)民間都市開發(fā)投資和都市再生的新生力量。四項主要內(nèi)容分別是：（1）廣域資源循環(huán)的都市計劃：在大都市圈的臨海地區(qū)，以廣域、綜合性整備方式興建廢棄物處理、資源回收等設(shè)施，構(gòu)建21世紀(jì)資源循環(huán)都市。（2）構(gòu)建防災(zāi)安全都市計劃：改善以防災(zāi)公園為核心的大型防災(zāi)據(jù)點及避難路徑，強化防災(zāi)架構(gòu)。（3）充實交通基礎(chǔ)設(shè)施計劃：改善環(huán)狀道路、都市鐵道、首都圈國際機場、國際海港等交通基礎(chǔ)設(shè)施。（4）建構(gòu)都市據(jù)點計劃：運用大規(guī)模低度使用土地，開發(fā)都市據(jù)點，妥善更新老舊公有住宅，創(chuàng)造舒適居住環(huán)境，建構(gòu)信息化的都市據(jù)點。

這一階段城市更新在全國范圍內(nèi)推開。城市更新更加關(guān)注結(jié)合地區(qū)歷史文化自然環(huán)境的特點，提高居民生活質(zhì)量和地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的活性。此外，地震災(zāi)害地區(qū)是這一階段城市更新的重點之一。

這一階段的更新模式采取的是民間最大化參與，政府、社區(qū)和民間資本都參與了城市更新項目。在公私合營（PPP）模式下，與土地調(diào)整一樣，在當(dāng)?shù)卣?、私營部門和當(dāng)?shù)赝恋厮姓叩膮⑴c下進(jìn)行了重建項目。融資模式也是一種三方戰(zhàn)略，其中，私人開發(fā)商承擔(dān)建設(shè)和規(guī)劃成本，當(dāng)?shù)赝恋厮姓哓暙I(xiàn)其土地或建筑物，以換取重建后的新土地，建筑物或地板權(quán)，最后由地方政府提供一些補貼或各種形式的財政激勵措施。

據(jù)統(tǒng)計，截至2008年3月底日本已完成的再開發(fā)項目中57.6%由再開發(fā)協(xié)會（即由參與的土地所有者和開發(fā)商組成的協(xié)會）牽頭，占日本再開發(fā)土地面積的43.2%。進(jìn)入21世紀(jì)以后，社區(qū)營造開始由市民參與向市民為主體的方向演變。這種小規(guī)模的、自下而上的、漸進(jìn)式的更新是對大規(guī)模城市更新的良好補充，并且日本的社區(qū)營造項目由于富有人情味和東方文化特色，塑造了一些獨特的街區(qū)。

日本都市再生地區(qū)包括兩類：第一類是緊急整備地區(qū)，第二類是特別地區(qū)。緊急地區(qū)由政府主導(dǎo)，但實施過程著重在政府管理監(jiān)督下由企業(yè)、團(tuán)體、個人等民間力量為主體，相互協(xié)作對城市進(jìn)行再開發(fā)。特別地區(qū)的設(shè)立相比緊急地區(qū)更為靈活，且民間力量的主導(dǎo)性更加突出。企業(yè)、公共團(tuán)體、居民組成的地區(qū)協(xié)議組織，三方權(quán)益相互協(xié)調(diào)約束，在開發(fā)方案、城市規(guī)劃方案的提出與確立過程中起到關(guān)鍵作用。日本都市再生地區(qū)的設(shè)立依據(jù)相關(guān)法規(guī)形成體系，先由政府確立上位的緊急整備地區(qū)，再由各行政單位或民間企業(yè)、組織申請?zhí)貏e地區(qū)。

為了應(yīng)對越來越嚴(yán)重的社會老齡化、少子化的局面，以及人口向東京、大阪等大城市集聚的趨勢，2014年后日本政府修正《都市再生特別措施法》，先后提出了《立地適正化計劃》和《立地適正化操作指南》，允許地方政府根據(jù)區(qū)域人口狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，合理配置公共服務(wù)設(shè)施，優(yōu)化城市建設(shè)強度，賦予地方政府更高的自治權(quán)利。2019年修訂了《都市開發(fā)諸制度運用方針》，是為了使地方政府制定的城市更新計劃更符合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

總而言之，日本城市更新改造的法律體系不斷完善，城市更新要求由單一的城市功能改造向城市綜合功能提升、歷史文化保存、生態(tài)低碳化轉(zhuǎn)變。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，日本的都市再生制度已較為完善。

2 日本城市更新發(fā)展的關(guān)鍵制度和實施程序

日本城市更新法律體系中有兩個關(guān)鍵立法，分別是1969年的《都市再開發(fā)法》和2002年的《都市再生特別措置法》。日本政府于1969年頒布的《都市再開發(fā)法》，是將已實施多年的《市街地改造法》與《防火建筑街區(qū)造成法》的立法意旨整并并取而代。進(jìn)入21世紀(jì)，為了增進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)再生，提升都市國際競爭力，并解決不動產(chǎn)不良債權(quán)，促進(jìn)土地流通效益，于2001年積極推展都市再生政策，配合于2002年訂頒《都市再生特別措置法》于全國各大都市圈域，擴大劃定“都市再生緊急整備地域”，以放寬容積率、協(xié)助融資、配合公共設(shè)施建設(shè)以及縮短行政流程等，鼓勵民間企業(yè)提案、實施都市再生事業(yè)。根據(jù)《都市再開發(fā)法》，該法旨在通過就計劃中的市區(qū)重建制定必要的事項，合理地利用城市土地和更新市區(qū)功能，達(dá)到為公共福利做出貢獻(xiàn)的目的。

2.1 制度層面

從規(guī)劃體系上來看，日本都市規(guī)劃主要包括土地使用分區(qū)、公共設(shè)施計劃及市街地開發(fā)事業(yè)。而市街地開發(fā)事業(yè)則包括土地重劃、再開發(fā)及新住宅社區(qū)開發(fā)等事業(yè)。此等事業(yè)則依據(jù)所擬訂的地區(qū)計劃經(jīng)完成都市計劃程序后執(zhí)行。有關(guān)土地使用分區(qū)除了以用途類別加以區(qū)分外，對于使用強度則根據(jù)區(qū)位條件、發(fā)展構(gòu)想、容受力等差異，劃分不同的“容積地區(qū)”;對不同防火機能要求，劃分“防火、準(zhǔn)防火地區(qū)”等，這些不同管制內(nèi)容區(qū)分系以重疊方式附加在住宅、商業(yè)、工業(yè)等用途類別使用分區(qū)上。

由于日本都市計劃沒有主要與細(xì)部層次區(qū)分，所以都市機能落實執(zhí)行，對于大規(guī)模整體開發(fā)地區(qū)，必須特別針對景觀、防災(zāi)機能等加以強化管制者，如防災(zāi)街區(qū)整備、沿道市街地開發(fā)等地區(qū)，均應(yīng)擬訂地區(qū)計劃為實施依據(jù)。

從城市更新的發(fā)展定位來看，依據(jù)《都市再開發(fā)法》第1章、第2章中第3～6條規(guī)定，城市更新實施地區(qū)（包括第一種、第二種事業(yè)）必須提經(jīng)都市計劃核定為高度利用地區(qū)。該地區(qū)計劃內(nèi)容除載明必要公共設(shè)施配合新建事項外，還包括四項及其目標(biāo)：一是規(guī)定容積率高限或低限，以增進(jìn)土地的合理健全及高度利用;二是規(guī)定建蔽率高限，確保開放空間留設(shè);三是規(guī)定建筑面積低限，促進(jìn)零碎土地的合并有效使用;四是規(guī)定空地留設(shè)及建筑景觀調(diào)和。

從法規(guī)內(nèi)涵來看，日本《都市再開發(fā)法》規(guī)范內(nèi)容，均以拆除重建為對象，對于重建城市更新的獎助包括容積率獎勵、稅賦減免。另外，《都市再開發(fā)法》第122條規(guī)定，中央、地方政府應(yīng)對城市更新提供所需費用補助。有關(guān)補助項目包括事業(yè)推動初期作業(yè)、整地拆遷、更新方針規(guī)劃等經(jīng)費，由中央政府補助該經(jīng)費1/3撥付地方政府，并同地方政府的1/3，共計2/3額度補助，實施者自行負(fù)擔(dān)1/3。此外，第123條載明中央、地方政府應(yīng)就必要事業(yè)費，提供融資援助。

日本對于實施城市更新違反規(guī)定者，具體明訂根據(jù)不同情節(jié)課以不同輕重的處罰。日本再開發(fā)法中“罰則”專章共有16條，針對個人、再開發(fā)公司等實施者，其相關(guān)人員有涉及行賄等違法行為，得處7年以下有期徒刑或拘役外，對于未根據(jù)命令排除更新障礙的處1年以下徒刑或并處以30萬日元以下罰金;對抗拒測量或調(diào)查的處6個月以下刑責(zé)或并處以20萬日元以下罰金。顯見日本對于實施城市更新違反規(guī)定者，根據(jù)不同情節(jié)課以不同輕重的處罰。

日本再開發(fā)法針對采用“權(quán)利轉(zhuǎn)換”方式的第一種事業(yè)，有69條文加以規(guī)范。其中對“權(quán)利轉(zhuǎn)換”程序相關(guān)條文占了52條，顯見對“權(quán)利轉(zhuǎn)換”相關(guān)事項的規(guī)范乃專法的重點之一?？蓞⑴c“權(quán)利轉(zhuǎn)換”的主體，包括土地所有權(quán)人及租地權(quán)人（地上權(quán)人），但不包括房屋所有權(quán)人。

從容積率獎勵來看，日本城市更新的容積放寬是直接通過都市計劃程序核定的高度利用地區(qū)，經(jīng)綜合考量其區(qū)位條件、發(fā)展?jié)摿?、使用?gòu)想、財務(wù)可行性等因素給予適當(dāng)容積率規(guī)定。日本更新地區(qū)皆由都市計劃核定，取得高度利用地區(qū)定位及容積率放寬的合法性。一般容積率放寬額度概在200%以上，高度利用地區(qū)的容積率以超過400%為原則。

從對實施者的規(guī)范來看，《都市再開發(fā)法》第2章“實施者”專章中，對于由5人以上土地所有權(quán)人租地權(quán)人組成的法人團(tuán)體“再開發(fā)工會”的規(guī)范共有56條，從通則、設(shè)立、管理、解散等事項，巨細(xì)靡遺，亦為專法重點之一。

日本則明確將城市更新實施者區(qū)分為公共部門及民間部門。日本城市更新實施者明確區(qū)分為公共部門（地方政府、UR都市機構(gòu)、房屋供應(yīng)公司）和民間部門（個人、工會、再開發(fā)公司）。就日本更新實施方式區(qū)分為第一種市街地再開發(fā)、第二種市街地再開發(fā)，其中第二種以僅限由公共部門管理。民間部門實施者僅能以“權(quán)利轉(zhuǎn)換”方式。個人實施者指1人或數(shù)人根據(jù)相關(guān)規(guī)定擬定規(guī)約、規(guī)章及事業(yè)計劃，經(jīng)地方政府認(rèn)可后，即可以“權(quán)利轉(zhuǎn)換”方式實施。工會是由更新單元內(nèi)土地所有權(quán)人及租地權(quán)人5人以上共同發(fā)起訂定規(guī)章及事業(yè)計劃，提經(jīng)地方政府認(rèn)可即可組成“工會”法人，可擔(dān)任第一種城市更新的實施者?！霸匍_發(fā)公司”，是指符合下列條件成立的公司：（1）以實施城市更新為主要目的;（2）公司章程內(nèi)載明其股份轉(zhuǎn)讓必須提經(jīng)股東會議通過;（3）更新單元土地所有權(quán)人及租地權(quán)人公司股東，必須擁有超過半數(shù)議決權(quán);（4）上述公司股東其所有面積應(yīng)占總面積2/3以上。

不論是否公共部門或民間部門在再開發(fā)法等法令內(nèi)，日本城市更新實施者，經(jīng)載明得以實施者身份將更新建筑全部或部分委托民間業(yè)者、城市更新機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行，具體的實施組織包括特定建筑者、特定事業(yè)參加者和特定業(yè)務(wù)代行者。其中，特定建筑者允許民間業(yè)者等承購更新建筑樓地板同時，應(yīng)就其取得的部分，自行進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計、施工，以求能充分滿足其需求，同時可減輕實施者的工作量及財務(wù)負(fù)擔(dān)，特定建筑者多由實施者以公開征選方式選任。特定事業(yè)參加者屬于保留面積的預(yù)定取得者，非屬實施者一員，對實施過程中不同于工會參加者，不必分擔(dān)必要事業(yè)費，僅須支付保留面積取得費用。特定業(yè)務(wù)代行者主要任務(wù)在于工程施作及保留面積處分，故多數(shù)參與征選的營造業(yè)者均與不動產(chǎn)業(yè)所有者聯(lián)手參與投標(biāo)。因特定業(yè)務(wù)代行者公開招標(biāo)時間在城市更新計劃核定后，相較與特定事業(yè)參加者征選會在事業(yè)計劃核定前，其承擔(dān)的時間風(fēng)險較小。

2.2 實施層面

日本非常重要的“權(quán)利轉(zhuǎn)換”計劃及不動產(chǎn)估價機制運作，均已成熟并已普遍取得權(quán)利人及相關(guān)機關(guān)機構(gòu)的認(rèn)同及信賴。

從投資者參與權(quán)利轉(zhuǎn)換的方式來看，日本城市更新則均采“權(quán)利轉(zhuǎn)換”方式。實施城市更新根據(jù)都市計劃核定的容積率、興建完成的總樓地板面積中，由權(quán)利人以等值交換分配所得部分稱為“權(quán)利面積”，其余則為“保留面積”，“保留面積”將由投資者負(fù)擔(dān)城市更新所需費用予以取得。其參與取得“保留面積”的投資者，以工會方式實施時，得以加入成為工會會員身份與原權(quán)利人享有相同的權(quán)利與義務(wù)。

從開發(fā)占比情況來看，日本城市更新六類實施者（地方政府、城市更新機構(gòu)、住宅公社、再開發(fā)工會、個人、再開發(fā)公司）中，其中以再開發(fā)工會實施者最多，在實施完成的916個地區(qū)中，占553個地區(qū)（約60%）;總面積約1308公頃中，約占614公頃（約47%）。顯見日本城市更新實采用大多數(shù)采行再開發(fā)工會執(zhí)行方式，見表1。

從投資者規(guī)模經(jīng)營形態(tài)來看，日本城市更新參與投資取得更新土地的建設(shè)公司、企業(yè)體等，以大規(guī)模且永續(xù)經(jīng)營不動產(chǎn)的公司居多。如三菱地所、三井、住友、野村、東京房屋等國際知名的大企業(yè)，這些公司除了出售外尚包括出租商業(yè)、住宅等房地產(chǎn)。因此在參與過程中，能以其擁有的資源進(jìn)行更新期間安置，或直接以異地交換等作法，以滿足權(quán)利人不同需求。

行政部門僅審議城市更新項目，但不實際參與。日本城市更新在啟動初期，會由更新地區(qū)相關(guān)權(quán)利人等先與行政部門協(xié)商、互相討論擬訂“更新方針”，根據(jù)循此方針由實施者擬訂高度利用地區(qū)計劃提經(jīng)城市更新主管機關(guān)，完成都市計劃核定。實施者根據(jù)核定都市計劃擬訂事業(yè)計劃，經(jīng)權(quán)利關(guān)系人認(rèn)定符合使用需求，提經(jīng)地方政府（都道府縣）審議通過?！皺?quán)利轉(zhuǎn)換”計劃必須取得過半數(shù)審查委員同意，或經(jīng)審查委員會議決通過。委員組成人數(shù)依據(jù)實施者不同而異。

民間部門包括個人、工會、再開發(fā)公司為實施者時，審查委員由權(quán)利關(guān)系人、估價專家及公證人士3人以上擔(dān)任。公共部門實施者（包括地方政府、UR都市機構(gòu)）則必須由5～20人組成審查會加以審定?？芍胤秸畠H審議事業(yè)計劃，并不介入“權(quán)利轉(zhuǎn)換”計劃審定。如有爭議，則根據(jù)訴訟解決。

日本城市更新項目審議時間相對較長。日本城市更新起動至都市計劃核定期間經(jīng)過交流、討論、溝通、建立共識、確定更新方針、合意形成等，往往會花費較長時間。一旦都市計劃核定，通常會在1年內(nèi)完成事業(yè)計劃、“權(quán)利轉(zhuǎn)換”計劃也大約花費1年時間估價基準(zhǔn)日須在權(quán)變計劃報核前6個月內(nèi)訂定，因?qū)彾鞒潭?，其與估價基準(zhǔn)日的時間差概在1年內(nèi)，除非有社會經(jīng)濟(jì)形勢產(chǎn)生劇變，否則一年時間內(nèi)房地產(chǎn)價值變動應(yīng)不明顯，不致會使權(quán)利人產(chǎn)生質(zhì)疑。

日本更新計劃起動多數(shù)由更新地區(qū)范圍內(nèi)較大地主、街區(qū)組織代表或德高望重等人士發(fā)起，先組成懇親會、學(xué)習(xí)會等，針對推動地區(qū)改造相關(guān)課題相互交換意見，研商確定朝城市更新方向推展時，會由相關(guān)權(quán)利人組成協(xié)議會并商請主管機關(guān)人員指導(dǎo)，或向都市再開發(fā)推動者協(xié)會等專業(yè)團(tuán)體咨詢可能面臨問題及城市更新方針等事宜。顯見日本更新計劃起動階段權(quán)利人即通過懇親、學(xué)習(xí)觀摩、咨詢協(xié)議等活動以較主動的態(tài)度參與。日本城市更新在啟動階段，權(quán)利人借由懇親會等活動彼此認(rèn)識、交換意見、溝通協(xié)商等較易建立共識而朝向自主參與的法人組織形式工會方式進(jìn)行。一般取得多數(shù)權(quán)利人的合意形成后，先組成籌備會，于城市更新的都市計劃核定后，正式成立再開發(fā)工會。針對更新面積處分，以協(xié)議或公開征求方式，選定投資者成為工會會員后，即可掌握財務(wù)可行性，確定事業(yè)推動的可行性。投資者的加入工會會員與原權(quán)利人同屬會員的一分子，彼此形成合作伙伴，互利互助的共同體，而非對立關(guān)系。

日本城市更新推動與否在于大多數(shù)權(quán)利人（至少2/3以上人數(shù)與面積）是否達(dá)成一致，即大多數(shù)權(quán)利人的更新意愿表達(dá)確定， 沒有必須簽訂同意書的要求。即于事業(yè)計劃認(rèn)可后，更新權(quán)益分配均以“權(quán)利轉(zhuǎn)換”方式。根據(jù)不動產(chǎn)鑒定的應(yīng)分配價值，以等值交換更新后的權(quán)利面積，極少權(quán)利人會因信息不對等、同意書取得不正當(dāng)或權(quán)益分配不公、權(quán)益遭到縮減等產(chǎn)生爭議糾紛。

從城市更新的特殊法人機構(gòu)來看，日本根據(jù)《公團(tuán)法》由政府出資于1955年成立最前身的“日本住宅公團(tuán)”，到1981年更名為“住宅都市整備公團(tuán)”。經(jīng)1999年的“都市基盤整備公團(tuán)”到2004年開始的“UR都市機構(gòu)”，在這長達(dá)半世紀(jì)的過程中，配合日本政治社經(jīng)等結(jié)構(gòu)變遷，調(diào)整其特殊法人的功能角色，在日本城市更新扮演舉足輕重的重要角色。相關(guān)城市更新業(yè)務(wù)包括：（1）擔(dān)任實施者，主要以公有地或公私合并土地為對象。（2）實施土地重劃事業(yè)：在都市再生計劃地區(qū)擔(dān)任實施土地重劃執(zhí)行工作。（3）對工會實施城市更新成為工會會員或擔(dān)任“特定建筑者”“特定業(yè)務(wù)代行者”：取得保留面積提供出租住宅。（4）對個人或再開發(fā)公司實施城市更新，擔(dān)任“特定事業(yè)參加者”，取得保留面積提供出租住宅。（5）經(jīng)營出租住宅，約75萬戶。

日本城市更新推動的民間組織主要包括：1969年成立的全國市街地再開發(fā)協(xié)會，1979年成立的都市再開發(fā)推動者協(xié)會。其中，前者負(fù)責(zé)執(zhí)行城市更新資金的債務(wù)保證，后者負(fù)責(zé)執(zhí)行規(guī)劃師資格審查及認(rèn)證。

3 日本城市更新對我國發(fā)展的借鑒意義

盡管與日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市更新發(fā)展所處的階段不同，但仍可以從日本城市更新發(fā)展實踐中，提煉出對我國城市更新發(fā)展有益的借鑒。

3.1 建立城市更新制度體系

相對完善的城市更新法律法規(guī)體系，是有序推動城市更新活動的制度保障。就日本城市更新法制體系而言，主要以《都市再開發(fā)法》及《都市再生特別措置法》為主軸，并輔以《住宅地區(qū)改良法》《都市計劃法》《建筑基準(zhǔn)法》及《土地區(qū)劃整理法》等相關(guān)法律法規(guī)，這共同構(gòu)成了日本的城市更新制度體系。反觀我國的城市更新，缺乏專門的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，僅有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》中的部分條款涉及城市更新活動（朱海波，2015）。地方層面，僅少數(shù)地方政府（如上海、深圳、珠海等）制定了城市更新管理辦法，其他多數(shù)地方政府圍繞“三舊改造”“棚戶區(qū)改造”進(jìn)行規(guī)定。但地方層面的規(guī)章或條例位階層次偏低、效力較弱，同時還存在與上位法有沖突、程序法缺位等問題。

3.2 推動民間資本參與城市更新

城市更新具有一定的公共利益屬性，需要政府部門參與其中，通過引入民間資本能夠有效解決政府資金不足的問題。日本在推進(jìn)民間資本參與城市更新采用的“權(quán)利轉(zhuǎn)換”和“容積率獎勵”的做法，極大地鼓勵了社會資本的積極性。

3.3 設(shè)立了專門的城市更新機構(gòu)

城市更新之所以能順利推進(jìn)城市更新項目，與其城市更新機構(gòu)有著密切的關(guān)系。日本的城市更新有專門的機構(gòu)實施，主要配合國家政策的新城、公共設(shè)施及鐵路沿線住宅開發(fā)。1955-1980年是日本住宅公團(tuán)，主要功能提升為整體都市機能更新。1981-1996年是住宅都市整備公團(tuán)、1997-2003年是都市機構(gòu)整備公團(tuán)，主要責(zé)任是充實都市基礎(chǔ)設(shè)施更新，推動土地重劃事業(yè)為主。2004年是UR都市機構(gòu)，主要功能為協(xié)調(diào)推動城市更新，積極引導(dǎo)民間企業(yè)的資金、技術(shù)、經(jīng)驗投入城市更新，見表2。

3.4 引入較多主體參與城市更新項目實施

在城市更新項目中引入多主體參與，一方面能夠確保城市更新活動順利推進(jìn)，另一方面能夠保障社會公眾的利益不受到較大影響。日本較多的城市更新項目通常耗費10～20年左右的時間，其中前期的準(zhǔn)備工作包括項目發(fā)起、啟動和表決占據(jù)大部分時間，而真正地建設(shè)時間僅需要幾年的時間，例如東京六本木更新項目從確定為“復(fù)興地區(qū)”，到更新改造完成，經(jīng)歷了17年之久，見表3。

因此，我國在推進(jìn)城市更新過程中，應(yīng)注重建立城市更新制度體系，推動民間資本積極參與和引入較多主體參與城市更新項目，以促進(jìn)我國城市更新實現(xiàn)新的跨越式發(fā)展。

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