農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的演進(jìn)軌跡、效應(yīng)評價與優(yōu)化建議

石凱含 尚杰

摘 ? 要：為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)化發(fā)展，以化肥減量增效為主要目標(biāo)的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系得以確立和完善，相應(yīng)防治策略也取得了明顯效果。然而，農(nóng)業(yè)面源污染防治政策存在的政策執(zhí)行計量及監(jiān)督性不足、政策口徑管理與執(zhí)行效用控制性不足、社會性主體關(guān)聯(lián)及融入不足的問題，制約著我國農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的效用發(fā)揮。為此，應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)業(yè)面源污染防治政策執(zhí)行的計量及監(jiān)督水平，通過激勵機(jī)制設(shè)計提高農(nóng)業(yè)面源污染防治政策效用，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治政策實(shí)施關(guān)聯(lián)主體的參與性，以提升農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)面源污染;污染防治;綠色發(fā)展

中圖分類號：F323.22 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）05-0146-10

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量都有了較大提升。與此同時，農(nóng)業(yè)面源污染問題日趨嚴(yán)重，一定程度上制約了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。在較長的一段時間內(nèi)，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，農(nóng)村綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃流于形式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度依賴于化肥、農(nóng)藥等要素投入，科技、信息對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)潛力未得到充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)面源污染問題未能得到系統(tǒng)性解決。有效解決農(nóng)業(yè)面源污染問題，是推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

農(nóng)業(yè)面源污染與土壤及灌溉用水安全問題直接相關(guān)，其深層次成因在于化肥和農(nóng)藥的不合理施用及技術(shù)制約。我國于2015年開始實(shí)施與化肥和農(nóng)藥減量增效直接相關(guān)的政策;2016年中央“一號文件”強(qiáng)調(diào)，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須確立“發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)就是保護(hù)生態(tài)”的觀念，加快形成資源利用高效、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、產(chǎn)地環(huán)境良好、產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。這些政策與農(nóng)業(yè)部2015年印發(fā)的《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實(shí)施意見》《到2020年化肥使用量零增長行動方案》《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動方案》等政策，形成了宏觀與微觀聯(lián)動態(tài)勢，推動我國形成了體系化的農(nóng)業(yè)面源污染防治機(jī)制[1]，為我國綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

隨著綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)重要性的日趨提升，加之2021年中央政府工作報告提出要制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案，農(nóng)業(yè)面源污染與大氣污染形成聯(lián)動防治格局成為大勢所趨，這也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導(dǎo)則（2018—2030年）》等政策的旨?xì)w。

一、農(nóng)業(yè)面源污染防治政策演進(jìn)及其階段性特征

（一）1979—1987年：孕育農(nóng)業(yè)面源污染防治政策基礎(chǔ)

1979—1987年是農(nóng)業(yè)面源污染防治政策基礎(chǔ)的孕育階段。這一階段的特征體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)恢復(fù)發(fā)展政策與環(huán)保政策體系初步形成，污染防治政策基本成型。1979年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》在對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)后，對農(nóng)業(yè)擴(kuò)張與農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展問題進(jìn)行了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)在迅速增加化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用塑料和各種除草劑生產(chǎn)的同時，兼顧氮、磷、鉀比例的合理配置;在農(nóng)藥、除草劑和農(nóng)用塑料制品大幅增產(chǎn)的同時，兼顧科學(xué)施肥和科學(xué)用藥。

上述政策實(shí)際上是我國農(nóng)業(yè)恢復(fù)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)崛起的整體性指導(dǎo)，為我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡提供了總體思路。這一階段，基于農(nóng)業(yè)污染防治的政策體系初步確立。1981年我國成立了中國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)協(xié)會等專門性農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保社會組織。我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)保政策日趨豐富。

（二）1988—2003年：確立農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系

1988—2003年是確立農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系的重要階段。這一階段形成了污染類型全覆蓋的農(nóng)業(yè)污染防治政策格局。我國于1988年起草了《農(nóng)業(yè)環(huán)境管理條例》，對農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管的權(quán)責(zé)分配、環(huán)境保護(hù)方法、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行策略等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)倡導(dǎo)落實(shí)到微觀保護(hù)行為上。1989年的《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》及1992年《耕地保護(hù)條例》分別針對農(nóng)藥施用及耕地保護(hù)等細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定。此后，各省份結(jié)合實(shí)際情況，制定了與區(qū)域特征相符合的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度。這一階段實(shí)際上是上一階段的延伸，將政策孕育階段的主張相繼落地，實(shí)現(xiàn)了橫向政策細(xì)化和縱向區(qū)域治理相結(jié)合，奠定了橫縱交互的農(nóng)業(yè)污染防治政策體系。《農(nóng)藥管理條例》（1997）、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000）、《農(nóng)藥管理條例》（2001修訂）和《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》（2002）等政策更是緊密結(jié)合這一階段農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的加深，在政策層面緊跟農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)市場化和政策體系化的協(xié)同。

（三）2004—2012年：宏觀農(nóng)業(yè)污染防治與系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)面源污染防治政策形成的過渡

2004—2012年是系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系確立的過渡階段。這一階段的特征體現(xiàn)為政府兼顧經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)同發(fā)展，農(nóng)業(yè)面源污染防治成為政策核心。2004年我國正式啟動農(nóng)業(yè)面源污染防治行動，農(nóng)業(yè)部科技教育司首次成為農(nóng)業(yè)面源污染防治的主導(dǎo)單位，通過整合農(nóng)業(yè)面源污染防治重大技術(shù)遴選、示范和推廣等一系列工作，深入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線，在農(nóng)戶調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合“減量化、再利用與資源化”的農(nóng)業(yè)面源污染防治原則，從技術(shù)層面尋求產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策的均衡點(diǎn)。

該階段我國著力進(jìn)行農(nóng)業(yè)面源污染防治技術(shù)探索和行動整治，立足于階段性農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與格局，逐步引導(dǎo)農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)與其他社會性主體聯(lián)動發(fā)展生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。在農(nóng)業(yè)面源污染防治技術(shù)逐步推進(jìn)探索下，我國農(nóng)業(yè)面源污染問題一定程度上得以緩解，系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策呼之欲出。

（四）2013年至今：確立系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)面源污染防治政策格局

2013年至今是確立系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)面源污染防治政策格局的階段。國務(wù)院于2013年頒行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》是我國農(nóng)業(yè)面源污染防治的里程碑文件，其面向畜禽規(guī)模養(yǎng)殖這一與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)面源污染防治密切相關(guān)的領(lǐng)域出臺了針對性的政策。

2015年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實(shí)施意見》，這是我國首次針對農(nóng)業(yè)面源污染防治問題出臺的專項政策。該文件將發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、實(shí)施化肥和農(nóng)藥零增長行動、推進(jìn)養(yǎng)殖污染防治、解決農(nóng)田殘膜污染、開展秸稈資源化利用、實(shí)施耕地重金屬污染治理等內(nèi)容作為農(nóng)業(yè)面源污染防治的核心，為后續(xù)我國出臺農(nóng)業(yè)面源污染防治政策提供了依據(jù)和基礎(chǔ)。該政策正式提出了由控制農(nóng)業(yè)用水量，減少農(nóng)藥和化肥施用量，推進(jìn)畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本資源化利用組成的“一控兩減三基本”農(nóng)業(yè)面源污染防治目標(biāo)，這是此后我國進(jìn)行農(nóng)業(yè)面源污染防治的主線。

農(nóng)業(yè)部制定的《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動方案》在2015年同時實(shí)施，從農(nóng)藥和化肥施用這兩個直接影響農(nóng)業(yè)面源污染防治效果的要素入手，結(jié)合化肥和農(nóng)藥施用中的問題，立足于化肥畝均施用量高達(dá)21.9公斤但有機(jī)肥實(shí)際利用率不足40%、畜禽糞污養(yǎng)分還田率50%、農(nóng)作物秸稈養(yǎng)分還田率僅為35%的現(xiàn)狀，結(jié)合重化肥、輕有機(jī)肥，重大量元素肥料、輕中微量元素肥料，重氮肥、輕磷鉀肥等問題，全面研究了農(nóng)藥和化肥減量增效的策略。兩個文件提出擬于2020年實(shí)現(xiàn)氮、磷、鉀及微量元素營養(yǎng)結(jié)構(gòu)的均衡，將測土配方技術(shù)覆蓋率升至90%，將禽畜糞污還田率提升60%，同時也就農(nóng)藥施用提出了相關(guān)約束性措施。

國務(wù)院2016年印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》，針對土壤質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系建構(gòu)以及質(zhì)量檢測點(diǎn)設(shè)置和執(zhí)行、土壤環(huán)境信息化水平提升、土壤污染防治立法等內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)定，立足于農(nóng)業(yè)面源污染對土壤質(zhì)量和農(nóng)業(yè)耕作的影響，建立了以土壤質(zhì)量保障和污染防治為基石的政策體系。2016年農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)的方案》，針對農(nóng)業(yè)面源污染形成的另一顯著影響因素——農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合整治問題進(jìn)行專項治理，立足于禽畜糞污年產(chǎn)量38億噸但綜合利用率低于60%、秸稈年產(chǎn)量9億噸但有效利用率不足80%以及農(nóng)膜當(dāng)季有效回收率不足2/3的現(xiàn)狀，將廢棄物的資源化利用作為提升農(nóng)業(yè)面源污染防治效果的整治策略之一。

2016年，環(huán)境保護(hù)部會同農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》，結(jié)合2015年國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》等農(nóng)業(yè)面源污染防治政策，就提升農(nóng)業(yè)面源污染防治水平進(jìn)行了政策布局，并圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染治理的巨大缺口，嘗試探索“以獎代補(bǔ)”的綜合性農(nóng)業(yè)面源污染防治方案，就農(nóng)業(yè)面源污染防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及模式建構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及資金支持渠道建構(gòu)、收費(fèi)管理和多元化協(xié)同治理等進(jìn)行了全面政策布局。

在面向農(nóng)業(yè)面源污染防治的政策制定與實(shí)施的同時，系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策及綠色農(nóng)業(yè)支持政策亦不斷出臺。農(nóng)業(yè)部等八部門于2015年聯(lián)合印發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》在宏觀上部署了治理環(huán)境污染、改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境的任務(wù)，在微觀上則進(jìn)行了以全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防控為主要目的的農(nóng)田污染全面防治布局。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年9月印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》更是在完善農(nóng)業(yè)資源環(huán)境管控制度、建立農(nóng)業(yè)綠色循環(huán)低碳生產(chǎn)制度等方面就農(nóng)業(yè)面源污染防治進(jìn)行了縱深布局。

自此，系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系得以建立。覆蓋化肥和農(nóng)藥施用、污水及土壤污染整治、廢棄物資源化利用等農(nóng)業(yè)面源污染防治等的融合性政策體系得以確立，其融合了治理主體、治理方式、治理目標(biāo)和預(yù)期、治理保障性措施等方面，將農(nóng)業(yè)面源污染防治作為獨(dú)立的體系進(jìn)行防控，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深度發(fā)展與農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治的多效整合。

二、農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的效應(yīng)評價

我國農(nóng)業(yè)面源污染防治政策在不斷地完善中。各階段在政策的制定和執(zhí)行中均存在不同程度的問題。這是農(nóng)業(yè)面源污染防治政策演進(jìn)階段性發(fā)展的必然，也是我國不斷完善農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的驅(qū)動力量。

（一）1979—1987年：勾勒了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展雛形

從農(nóng)業(yè)面源污染防治政策孕育階段的成就和問題來看，這一階段作為我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域全面恢復(fù)發(fā)展的起步期，相關(guān)政策效應(yīng)可以歸納為以下三個方面：

第一，頂層設(shè)計與具體執(zhí)行相對接?！吨泄仓醒腙P(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》等推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的政策框架基本形成，全黨對農(nóng)業(yè)恢復(fù)發(fā)展、土地問題等形成了全新認(rèn)識，并將水利、農(nóng)田、草場、林業(yè)、漁場、畜舍、飼料加工廠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)技術(shù)改造問題提上日程。針對糧食統(tǒng)購定價問題、耕地利用問題、農(nóng)藥化肥促進(jìn)增產(chǎn)增收等領(lǐng)域的發(fā)展模式進(jìn)行了詳細(xì)的制度設(shè)計，實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計與執(zhí)行的兼容。這是我國整體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基調(diào)性政策，對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的提及體現(xiàn)了政策規(guī)劃中對均衡發(fā)展的考量。

第二，宏觀通盤規(guī)劃性強(qiáng)于微觀執(zhí)行性，改革開放初期規(guī)劃雛形凸顯。從該階段存在的問題來看，這一階段無論是在綱領(lǐng)性政策的制定中，還是在具體環(huán)保政策的框架梳理中，均缺乏明確的執(zhí)行及保障條件。政策針對農(nóng)業(yè)發(fā)展的諸多方面進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，但其執(zhí)行步驟、技術(shù)保障、指標(biāo)閾值、懲處機(jī)制等還不夠明確。綜上，該階段的不足體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保政策與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展政策的均衡性有待提升?！吨泄仓醒腙P(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高要求使得兼顧生態(tài)環(huán)保的任務(wù)暫時懸置。這一階段農(nóng)業(yè)面源污染問題尚不嚴(yán)重，針對性政策尚未出臺，側(cè)重于生產(chǎn)而生態(tài)環(huán)保流于形式化的問題為日后我國農(nóng)業(yè)面源污染問題的加劇埋下了隱患[2]。

（二）1988—2003年：奠定了農(nóng)業(yè)面源污染防治政策基礎(chǔ)

這一階段農(nóng)業(yè)面源污染防治的成就可歸納為兩點(diǎn)：第一，妥善處理了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的細(xì)分領(lǐng)域和權(quán)責(zé)架構(gòu)問題，就耕地保護(hù)、化肥和農(nóng)藥施用安全、禽畜糞污處理和集中控制、環(huán)境保護(hù)執(zhí)行措施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)等分別進(jìn)行規(guī)定。完成政策體系的架構(gòu)對提高我國農(nóng)業(yè)面源污染防治的集中控制水平至關(guān)重要。第二，建立了縱橫相結(jié)合的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策格局。將國家層面與省域?qū)用娴霓r(nóng)業(yè)面源污染防治政策相結(jié)合，為后續(xù)建立橫縱結(jié)合的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系提供了邏輯架構(gòu)。這種交互政策格局的形成有助于促進(jìn)不同級別政府之間的政策聯(lián)動，在發(fā)揮不同地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染防治積極性的同時，確保國家對農(nóng)業(yè)面源污染防治的整體性把控，更有助于提高政策制定效率和政策執(zhí)行力。

雖然該階段的相關(guān)政策對農(nóng)業(yè)面源污染問題有所涉及，并針對農(nóng)藥和化肥施用問題以及糞污的處理問題等進(jìn)行了政策規(guī)定，但政策形態(tài)偏于宏觀架構(gòu)而弱于具體執(zhí)行，偏于制度而弱于實(shí)踐，偏于框架而弱于調(diào)控[6]。該階段的問題主要體現(xiàn)為缺乏農(nóng)業(yè)面源污染防治的針對性政策。一方面，該階段依舊將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展放在首位，生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題并非核心問題;另一方面，該階段對農(nóng)業(yè)面源污染這一污染類型認(rèn)識不到位，缺乏關(guān)于農(nóng)業(yè)污染類型邊界的清晰認(rèn)識以及針對性的防治策略。

綜上，這一階段的政策在奠定農(nóng)業(yè)面源污染防治政策基礎(chǔ)方面具有貢獻(xiàn)，但在政策執(zhí)行方面還存在問題，這對農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的落實(shí)及政策效用的保障造成了影響。

（三）2004—2012年：奠定微觀農(nóng)業(yè)面源污染防治政策基礎(chǔ)

在農(nóng)業(yè)面源污染防治行動啟動后，我國在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步立足于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)階段性發(fā)展任務(wù)進(jìn)行探索。在宏觀政策向微觀政策演進(jìn)的過程中，《水污染防治法》（2008修訂），2012年《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例（征求意見稿）》等一系列法規(guī)政策頒布和廣泛收集意見與建議，拉開了我國制定系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的序幕。

在這一階段，政策發(fā)展與意見征集并行，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保觀念加深并行，全局性農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與微觀面源污染防治政策并行，污染物排放控制技術(shù)與測土配方及深耕等技術(shù)運(yùn)用并行。該階段在標(biāo)志性政策的出臺方面稍顯薄弱，但其在政策基礎(chǔ)鋪墊方面具有顯著意義，為2013年及之后形成農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系夯實(shí)了基礎(chǔ)，并創(chuàng)造了條件。

（四）2013年至今：形成了成熟的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系

從農(nóng)業(yè)面源污染防治政策成熟階段的政策效用來看，綠色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)發(fā)展理念的持續(xù)深入使得我國在農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的制定與跟進(jìn)方面依舊具有較大改善空間。這一階段我國對化肥面源污染防治問題的重視，以及相關(guān)針對性政策的出臺，使我國首次出現(xiàn)耕地灌溉面積和化肥施用規(guī)模發(fā)展趨勢的同步扭轉(zhuǎn)。

自我國于2015年發(fā)布《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實(shí)施意見》，并于同年發(fā)布《到2020年化肥使用量零增長行動方案》后，我國化肥施用量首次出現(xiàn)拐點(diǎn)，2016年化肥施用量降至5984.1萬噸，與2015年的6022.6萬噸相比，減少38.5萬噸，降幅為0.64%。各類肥料在政策的督導(dǎo)之下，其折純施用量得到顯著控制，這對提高農(nóng)業(yè)面源污染防治效果至關(guān)重要。這也印證了出臺農(nóng)業(yè)面源污染防治專項政策的必要性。

在全國性農(nóng)業(yè)面源污染防治政策取得效果的同時，區(qū)域性農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的制定和執(zhí)行也取得了較好的效果。2018年國家發(fā)展和改革委員會等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)面源污染治理的指導(dǎo)意見》，針對長江流域農(nóng)業(yè)面源污染問題進(jìn)行整治，將農(nóng)田污染整治、養(yǎng)殖污染處理、農(nóng)村人居環(huán)境治理等內(nèi)容作為政策重心。生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)的《2019年全國大氣污染防治工作要點(diǎn)》則將提升大氣污染整治效果、開展大氣環(huán)境綜合治理和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級作為推進(jìn)面源污染治理的協(xié)同措施。2020年是我國積極應(yīng)對農(nóng)業(yè)面源污染的政策集中反饋年度，在這一年我國農(nóng)藥和化肥減量增效成果顯著，禽畜糞污資源化利用水平及秸稈還田效率顯著提升，流域污染綜合整治及土壤、大氣綜合整治成果顯著，但依舊具有縱深推進(jìn)的必要性。

我國在該階段著力進(jìn)行了農(nóng)業(yè)面源污染防治政策反饋。玉米、水稻、小麥三大糧食作物的化肥和農(nóng)藥利用率得以顯著提升，注重化肥和農(nóng)藥效用的思維得以全面深化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國三大糧食作物的化肥利用率提升至39.2%，與2017年相比提升1.4個百分點(diǎn)，與2015年相比提升4個百分點(diǎn)。農(nóng)藥利用率提升39.8%，與2017年和2015年相比分別提升1個、3.2個百分點(diǎn)。2020年我國化肥利用率和農(nóng)藥利用率分別達(dá)到40.2%和40.6%。

總體來看，這一階段的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策制定依舊將政策的體系化與細(xì)化并行作為要點(diǎn)，將深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治的深度和廣度延伸作為并行舉措，形成了補(bǔ)貼政策、激勵政策、懲處政策相結(jié)合的有機(jī)政策體系。這一階段農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的成效可歸納為如下方面：

第一，對農(nóng)業(yè)面源污染集中整治問題的重視程度進(jìn)一步提升。該階段集中出臺農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體現(xiàn)了對該問題的重視，將農(nóng)業(yè)面源污染防治作為獨(dú)立的領(lǐng)域和政策支脈，將農(nóng)業(yè)面源污染防治問題與工業(yè)污染防治問題并舉，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中最大程度地推進(jìn)污染治理工作，將發(fā)展與治理的平衡性作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要點(diǎn)。

第二，該階段形成了明顯的多效政策兼容機(jī)制，就大氣污染、水污染、土壤污染、農(nóng)藥和化肥施用、重視技術(shù)發(fā)展及關(guān)聯(lián)性因素進(jìn)行了集中管理，切實(shí)將面源污染拆解為各項微觀因素，從微觀領(lǐng)域推及農(nóng)業(yè)面源污染防治，實(shí)現(xiàn)了源頭性污染防治、過程性污染治理、事后污染治理成果復(fù)盤與績效相結(jié)合的農(nóng)業(yè)面源污染防治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)面源污染防治政策頂層設(shè)計與微觀執(zhí)行并舉，是農(nóng)業(yè)面源污染防治政策走向成熟并形成綜合性網(wǎng)絡(luò)的階段。

第三，該階段的區(qū)域性治理與全國性治理得到兼顧。長江流域、松花江流域的流域水污染綜合治理、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立等，均是各區(qū)域與中央農(nóng)業(yè)面源污染防治形成有機(jī)網(wǎng)絡(luò)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的體現(xiàn)。

三、農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的突破難點(diǎn)

農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系的完善需要建立在對要點(diǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)分析的基礎(chǔ)上。污染物整體排放量依舊規(guī)模龐大，氨氮等污染物所占的比例依舊較高，污染物對環(huán)境造成持續(xù)污染的能力依舊較強(qiáng)，這些均是農(nóng)業(yè)面源污染防治政策完善中急需解決的突出問題。同時，由于政策與規(guī)章制度等硬性約束內(nèi)容在性質(zhì)上的差別，缺乏強(qiáng)力政策約束與懲處機(jī)制，因而政策執(zhí)行面臨較多問題。

（一）政策執(zhí)行計量及監(jiān)督性不足

政策效用的計量是衡量政策效果并進(jìn)行政策完善與深化的依據(jù)。政策的合理性與優(yōu)越性需要將政策效用作為衡量方式，但政策效用恰恰是農(nóng)業(yè)面源污染防治政策制定中的問題所在。結(jié)合前瞻數(shù)據(jù)庫及2020年6月10日發(fā)布的《第二次全國污染源普查公報》中的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國化肥、農(nóng)藥施用量連續(xù)三年負(fù)增長，畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%，秸稈綜合利用率達(dá)到85%，農(nóng)膜回收率達(dá)到80%。

以上指標(biāo)作為農(nóng)業(yè)面源污染防治的關(guān)鍵性指標(biāo)，對于反映階段性農(nóng)業(yè)面源污染防治具有重要價值，但相關(guān)數(shù)據(jù)依舊集中在表層的化肥和農(nóng)藥減量增效、糞污資源化利用及固體廢棄物回收方面。從深層的施用效率來看，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年我國水稻、小麥、玉米三大糧食作物的化肥利用率達(dá)40.2%，與2015年相比提高5個百分點(diǎn);農(nóng)藥利用率達(dá)40.6%，與2015年相比提高4個百分點(diǎn)。絕對減量數(shù)量和相對效用提升規(guī)模之間形成矛盾，面源污染來源廣泛的特征使得污染物排放的過程中存在顯著的不確定性和不可計量性[4]，對政策硬性指標(biāo)任務(wù)完成度的計量與對政策效用的計量難以完全吻合。

我國雖然自2015年起開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)面源污染的針對性防治，并出臺了化肥和農(nóng)藥等領(lǐng)域的專項政策，但化肥施用強(qiáng)度變化程度不大，亦即政策在實(shí)際執(zhí)行中存在一些問題。結(jié)合2015年數(shù)據(jù)觀測，當(dāng)年度化肥施用強(qiáng)度為361.99千克/公頃，而2019年的施用強(qiáng)度依舊高達(dá)362.11千克/公頃，2020年則有所下降?；适┯昧?、耕地規(guī)模、耕地灌溉規(guī)模、化肥施用強(qiáng)度等數(shù)據(jù)的非協(xié)同變化，說明我國在農(nóng)業(yè)面源污染防治實(shí)效提升方面依舊有較長的路要走。

隨著農(nóng)業(yè)市場化的縱深發(fā)展，政策效用計量的影響因素日趨復(fù)雜化。全國平均數(shù)據(jù)、東西部區(qū)域數(shù)據(jù)等存在著嚴(yán)重的計量偏差性和影響因素差異性[5]，加之區(qū)域自然條件的影響和制約，在頂層設(shè)計和執(zhí)行方面建立具有高覆蓋性的政策效用計量機(jī)制面臨較大困難。這一現(xiàn)象長期存在，將影響全國農(nóng)業(yè)面源污染防治政策效用判斷，進(jìn)而影響我國農(nóng)業(yè)面源污染防治的綜合效果。這是我國在農(nóng)業(yè)面源污染防治政策制定中缺乏約束性的集中體現(xiàn)，也是制約農(nóng)業(yè)面源污染防治政策持續(xù)優(yōu)化的原因。

（二）政策口徑管理與執(zhí)行效用控制性不足

政策口徑問題是針對政策效用進(jìn)行判斷，并對政策執(zhí)行性加以衡量的依據(jù)。我國于1988—2003年逐步建立了橫縱相結(jié)合的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系，但缺乏一致性政策口徑造成政策執(zhí)行效果難以計量，農(nóng)業(yè)面源污染防治政策在實(shí)施過程中存在“一刀切”問題。這對不同區(qū)域建立長效的農(nóng)業(yè)面源污染防治測控機(jī)制、因地制宜制定農(nóng)業(yè)面源污染防治行動綱領(lǐng)并出臺相關(guān)政策形成了制約。

從表現(xiàn)形式來看，國家和地方農(nóng)業(yè)面源污染防治口徑不一，整體農(nóng)業(yè)面源污染防治進(jìn)程不平衡，區(qū)域間農(nóng)業(yè)面源污染類型和特征具有較大差異，整體性的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策難以實(shí)現(xiàn)兼顧，這些可能影響區(qū)域間農(nóng)業(yè)面源污染防治的平衡性。同時，農(nóng)業(yè)面源污染空間差異顯著：黃淮海平原污染物排放水平高，西部地區(qū)排放水平低;東北地區(qū)谷物作物面源污染嚴(yán)重，而東南沿海蔬菜作物面源污染物排放水平高[6]。我國整體性的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策難以實(shí)現(xiàn)與不同區(qū)域、不同作物類別的契合，缺乏對農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的考量，導(dǎo)致政策的落地效果與預(yù)期存在偏差。政策多頭制定雖然有助于提升政策與區(qū)域特征的符合程度，但也造成了央地口徑銜接問題。糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物區(qū)域、土壤高肥力地區(qū)和低肥力地區(qū)對化肥和農(nóng)藥施用、禽畜糞污資源化利用的需求不同，如果完全執(zhí)行國家層面的農(nóng)業(yè)面源污染防治政策，可能造成部分區(qū)域的農(nóng)戶利益受損。一旦央地農(nóng)業(yè)面源污染防治政策難以對接，在落地方式上存在問題，就可能出現(xiàn)片面化防控和形式化治理問題。

（三）社會性主體關(guān)聯(lián)及融入不足

農(nóng)業(yè)市場化水平的提升使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體層次與數(shù)量繁多。農(nóng)業(yè)面源污染防治的參與主體不僅僅涉及種植戶和政府，而且涉及其他市場化主體。缺乏對多主體利益的協(xié)同性的考量，將影響各主體博弈結(jié)果，以致難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染防治過程中多主體間的利益平衡。這是制定農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的難點(diǎn)，也是與農(nóng)業(yè)市場化背景相關(guān)的農(nóng)業(yè)面源污染防控要點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)面源污染的測控、防治技術(shù)推廣、防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都涉及社會性主體的協(xié)同參與。污染測控及防治技術(shù)對第三方具有較高的依賴性，防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則對融資主體具有依賴性。技術(shù)進(jìn)步和制度創(chuàng)新是解決農(nóng)業(yè)面源污染問題的根本途徑[7]，技術(shù)創(chuàng)新對制度創(chuàng)新具有依賴性。農(nóng)業(yè)面源污染防治中的大量人力資源從屬于政府購買服務(wù)范疇，以上無不涉及社會公眾的協(xié)同參與，這正是我國強(qiáng)調(diào)多中心治理的緣由。制度作為協(xié)調(diào)各項物質(zhì)基礎(chǔ)和社會資本的中介因素，其在農(nóng)業(yè)面源污染防治中的作用舉足輕重。激勵制度、融資制度、承建承包制度、設(shè)施產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)制度、多主體聯(lián)合參與農(nóng)業(yè)面源污染防治的機(jī)制設(shè)計，均對制度具有較高的需求。但是，在現(xiàn)階段的制度設(shè)計中，對非直接相關(guān)主體的政策覆蓋性不足，國家雖然針對相關(guān)主體的協(xié)同參與進(jìn)行了政策倡導(dǎo)，但參與流程和方式的相關(guān)具體政策缺失，調(diào)動社會性力量參與農(nóng)業(yè)面源污染防治依舊有較大提升空間。缺乏對上述因素的考慮和對上述主體的兼顧性，將造成農(nóng)業(yè)面源污染防治環(huán)節(jié)和主體的缺失，影響防治的效果。

制定和完善農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系需要建立在對預(yù)期發(fā)展趨勢進(jìn)行精準(zhǔn)研判的基礎(chǔ)上。農(nóng)業(yè)面源污染防治政策中的難點(diǎn)和問題，長期制約著相關(guān)政策的制定與落實(shí)，導(dǎo)致難以均衡協(xié)調(diào)相關(guān)主體利益，影響了農(nóng)業(yè)面源污染防治效果。

四、農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的優(yōu)化建議

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染防治與綠色農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中的多主體協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)合式發(fā)展，是我國下一步農(nóng)業(yè)面源污染防治政策優(yōu)化的重點(diǎn)。

（一）提高農(nóng)業(yè)面源污染防治政策執(zhí)行的計量及監(jiān)督性

要從關(guān)注政策本身向關(guān)注政策效用轉(zhuǎn)變，從宏觀的面源污染防治向深層次的農(nóng)業(yè)污染防治轉(zhuǎn)變。由宏觀政策向微觀執(zhí)行、由通盤布局向微觀深入方向發(fā)展，是農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的全新背景。零增長的政策預(yù)期并非僅指數(shù)量化零增長目標(biāo)的完成，更意味著化肥和農(nóng)藥施用量的控制和施用效用的提升。這也是化肥和農(nóng)藥零增長預(yù)期與有機(jī)肥推廣、測土配方技術(shù)深化聯(lián)合推進(jìn)的原因，即強(qiáng)調(diào)通過轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益[8]。

化肥和農(nóng)藥施用、測土配方技術(shù)推廣等方面的政策側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是逐層政策拆解，將政策進(jìn)一步落實(shí)到省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，并制定階梯式的農(nóng)藥化肥減量增效、測土配方技術(shù)推廣及流域綜合性面源污染防治政策，將直接性面源污染防治指標(biāo)和關(guān)聯(lián)性污染測量體系進(jìn)行整合，將化肥農(nóng)藥減量增效規(guī)模、有機(jī)肥施用規(guī)模、化肥農(nóng)藥利用率、禽畜糞污資源化利用率、地膜殘留率、重金屬殘留率、農(nóng)田氮磷流失率等指標(biāo)納入農(nóng)業(yè)面源污染防治的測量指標(biāo)序列中，建立全國農(nóng)業(yè)生態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，將耕地土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)、農(nóng)田氮磷流失監(jiān)測點(diǎn)、農(nóng)膜殘留監(jiān)測點(diǎn)、秸稈資源國控監(jiān)測點(diǎn)的建設(shè)和投入使用作為嚴(yán)格監(jiān)控農(nóng)業(yè)面源污染防治政策實(shí)效的保障途徑。要夯實(shí)“源頭控制為主、過程阻控與末端治理相結(jié)合”的過程性農(nóng)業(yè)面源污染防治機(jī)制[9]，將建立高目標(biāo)覆蓋性和精準(zhǔn)審計全覆蓋性的面源污染測量監(jiān)督機(jī)制作為政策要點(diǎn)，構(gòu)建完善的監(jiān)督體系以確保獎懲措施的有效執(zhí)行[10]，將指標(biāo)制定、量化監(jiān)控、效用評估的協(xié)同發(fā)展作為下一階段農(nóng)業(yè)面源污染防治政策細(xì)化的重點(diǎn)。

（二）以激勵機(jī)制提高農(nóng)業(yè)面源污染防治政策效用

兼顧多主體的利益均衡性是我國制定農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的要點(diǎn)?；屎娃r(nóng)藥施用、有機(jī)肥采購、技術(shù)革新與市場化權(quán)責(zé)分配直指農(nóng)業(yè)要素市場分配關(guān)系。應(yīng)當(dāng)將提升主體的利益均衡性作為制定和執(zhí)行政策的關(guān)鍵點(diǎn)?；谵r(nóng)業(yè)面源污染防治政策中對多主體利益立足點(diǎn)關(guān)注不足的問題，同時考慮到農(nóng)業(yè)面源污染防治中單一主體承擔(dān)污染治理成本容易造成非平衡的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象，進(jìn)而使得政策存在負(fù)的溢出效應(yīng)[11]，因此，有必要建立有效的激勵機(jī)制，提升污染治理支付制度的合理性，注重央地支付的利益均衡性，關(guān)注省際污染物排放溢出效應(yīng)，注重直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與關(guān)聯(lián)者在污染物排放中的權(quán)責(zé)分配關(guān)系，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支付抵觸性，激活農(nóng)戶主觀支付意愿[12]，推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系進(jìn)一步合理化發(fā)展。

現(xiàn)階段的政策重點(diǎn)在于，結(jié)合《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，將探索農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展中的綠色補(bǔ)貼制度作為重點(diǎn)，將傳統(tǒng)的直補(bǔ)模式向間接補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動方面拓展，以市場化邏輯引導(dǎo)市場化主體在農(nóng)業(yè)面源污染防治中廣泛參與，將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展中的金融政策和用電、用地補(bǔ)貼配套制度的完善作為要務(wù)，將培育新型市場化主體、建立三方聯(lián)合污染治理制度、提升專業(yè)化服務(wù)水平、協(xié)調(diào)多主體間利益關(guān)系作為重點(diǎn)，降低農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)面源污染防治中的直接成本，提升農(nóng)戶政策接納度和政策遵循度，以政策形式優(yōu)化支付關(guān)系，將市場化發(fā)展中農(nóng)業(yè)面源污染防治相關(guān)主體的“理性人”發(fā)展特質(zhì)作為制定物質(zhì)性激勵與調(diào)控政策的核心考慮點(diǎn)，將產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策相融合，改變傳統(tǒng)直補(bǔ)政策和處罰政策忽視市場化主體利益的問題。

（三）提高農(nóng)業(yè)面源污染防治政策實(shí)施關(guān)聯(lián)主體的參與性

公眾參與型治理政策將多主體作為農(nóng)業(yè)面源污染防治的協(xié)同因素[13]，在政府的引導(dǎo)之下，提升社會多主體聯(lián)合參與性。結(jié)合央地農(nóng)業(yè)面源污染防治政策對多主體利益立足點(diǎn)和價值立足點(diǎn)的考量，政府、市場、涉農(nóng)組織與農(nóng)戶的聯(lián)動是加快化肥和農(nóng)藥減量、提升農(nóng)業(yè)面源污染防治效率的關(guān)鍵[14]。推動多主體協(xié)同參與農(nóng)業(yè)面源污染防治，發(fā)揮政策的引導(dǎo)性和扶持作用，是下一階段制定農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的重點(diǎn)。流域綜合治理產(chǎn)業(yè)基金、面源污染防治技術(shù)研發(fā)基金、農(nóng)業(yè)面源污染防治相關(guān)BOT項目的建設(shè)、農(nóng)業(yè)合作機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)面源污染防治項目中的外包參與等，均是調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上下游主體積極性，從資金端、項目端、組織端和人力資源端入手，實(shí)現(xiàn)多管齊下、協(xié)同治理的有效舉措。

我國一些區(qū)域逐步側(cè)重衡量生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值，此前將經(jīng)濟(jì)價值作為單一衡量要素的績效考核方式逐步向謀求經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)型，這與綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展的要旨不謀而合。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展層次的復(fù)雜化和城鄉(xiāng)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型要求農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展路線的有機(jī)匹配，這也是我國不斷調(diào)整環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)邏輯、充分發(fā)揮政策外部性和杠桿作用的邏輯所在。

我國農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理中應(yīng)完善管理機(jī)制，規(guī)范責(zé)任保障機(jī)制和效用監(jiān)測機(jī)制，深化綠色補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)政策全效引導(dǎo)。這對于在縱深層面上推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的深度發(fā)展、兼顧涉農(nóng)主體和非農(nóng)主體利益的協(xié)同、兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的長效發(fā)展，均具有重要意義。

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