地方垃圾分類立法的現(xiàn)狀、問題與完善對策

趙曉藝

（南京信息工程大學法政學院，江蘇 南京 210044）

一、地方垃圾分類立法的立法背景及實踐現(xiàn)狀

（一）垃圾分類的推行及立法探索

據(jù)統(tǒng)計，我國600多座城市中，已有2/3的城市陷入“垃圾圍城”的困境[1]。同時，在2000年至2019年間，我國城市生活垃圾清運量已上升至24206．2萬噸。面對急劇增長的生活垃圾，我們在處理和應(yīng)對上卻存在源頭減量困難、分類意識不足、推行措施不力等問題，導(dǎo)致無法從根本上破解生活垃圾污染難題。

此前，對垃圾污染問題并未給予足夠的重視?；诖?，我國借鑒國外垃圾治理模式并結(jié)合實際，探索出具有中國特色的垃圾分類制度，進一步推動我國治理體系的深化改革。垃圾分類是指按照一定的規(guī)定或標準將垃圾分類儲存、分類投放和分類搬運，從而轉(zhuǎn)變成公共資源的一系列活動的總稱[2]。面對不斷惡化的環(huán)境和嚴峻的形勢，有效處理現(xiàn)有垃圾、規(guī)制垃圾回收、提高垃圾回收效率等是解決當前國家綠色發(fā)展問題的關(guān)鍵，因此推進垃圾分類立法實為必需。

當前綠色發(fā)展和低碳循環(huán)的發(fā)展趨勢，以及“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念深入人心，為大力推進垃圾分類奠定了良好的基礎(chǔ)。通過汲取經(jīng)驗，出臺重要的政策性文件（見表1），形成中央和地方雙管齊下，共同著手構(gòu)建地方立法先行、中央立法補充的制度化模式。地方垃圾分類立法作為解決“垃圾圍城”的有益嘗試，具有明顯的優(yōu)點，有助于解決當前生活垃圾污染問題。

表1 垃圾分類制度化進程

（二）地方垃圾分類立法的有益實踐

2019年起，全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，到2020年底46個重點城市將基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)，預(yù)計2025年底前全國地級及以上城市將基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)[3]。因此，近兩年我國地方垃圾分類立法密集出臺（見表2）?，F(xiàn)有的地方垃圾分類立法在全面推行垃圾分類的政策實施中發(fā)揮了重要作用，不僅緩解了城市所面臨的生活垃圾處理困境，也為垃圾分類統(tǒng)一立法提供了實踐經(jīng)驗。目前，我國已經(jīng)初步構(gòu)建起了城市垃圾分類立法體系。

表2 部分省市垃圾分類相關(guān)法規(guī)

二、地方垃圾分類立法呈現(xiàn)的突出問題

（一）地方立法同質(zhì)化問題突出

“準確立法是改善治理、保障法治的前提”[4]。地方立法的“地方性”對地方立法的功能實現(xiàn)、社會治理精細化乃至法治現(xiàn)代化都具有重要的意義。[5]在面對上位法尚未完善的情形之下，地方立法作用尤為突出，必須結(jié)合實際情況，做到法有特色才能為國家立法提供樣本和經(jīng)驗。我國針對垃圾分類問題的立法，采用先行先試，在部分城市率先推行。

隨著46個重點城市中的立法工作展開，在地方垃圾分類立法制定中，受制于不得與上位法相違背、可借鑒參考的立法經(jīng)驗有限等因素，存在“抄襲”上位法以及已出臺的同類城市地方立法的行為。目前，同質(zhì)化問題主要體現(xiàn)在縱橫兩個維度。首先，縱向維度的同質(zhì)化，即下位法“照抄照搬”上位法。如《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》對生活垃圾分類治理“三大機制”（即行政管制機制、市場激勵機制和社會參與機制）作了明確規(guī)定，但是作為下位法的《廣州市生活垃圾分類管理條例》等在內(nèi)容上予以大量重復(fù)[6]。在立法體系當中，我們雖然要秉承下位法不得抵觸上位法的立法原則，但地方立法的制定還是需要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)結(jié)合本地實際進行補充規(guī)定、細化完善。其次，橫向維度的同質(zhì)化，即相同層級的地方立法之間，如部分城市在監(jiān)督機制上所采取的策略和手段雷同，缺少具有針對性的創(chuàng)新型立法。從縱向和橫向兩個維度不難看出，我國地方垃圾分類立法同質(zhì)化問題突出，缺少針對性立法。

（二）權(quán)力責任劃分界限模糊

現(xiàn)代法治要求政府正確處理權(quán)力與責任的關(guān)系，這在一定程度上是對政府權(quán)力濫用的限制。在實際的地方立法過程當中，卻存在著諸多責任義務(wù)不明晰等問題，如重權(quán)力輕責任、重管制輕落實等，制約并影響了立法的質(zhì)量，也會對立法的執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。在環(huán)境保護領(lǐng)域，政府部門之間由于本身權(quán)限的沖突，存在多個部門相互競爭的局面，由于行政職責的相似性必然會導(dǎo)致行政責任的不明確。現(xiàn)階段，面對垃圾分類和回收等問題，相關(guān)部門權(quán)責不清，界限模糊，因此導(dǎo)致在城市垃圾處理問題上很多矛盾沖突亟待解決。

公眾作為直接的參與者和執(zhí)行者，在垃圾分類中最能影響垃圾分類的推動和執(zhí)行。在實際的執(zhí)行過程中，存在部分公眾不知如何分類、對分類知識存在錯誤認知的情形，影響垃圾的處理效果。因此，應(yīng)當對公眾垃圾分類義務(wù)和責任進行更加細致的規(guī)范，確保立法得以高效執(zhí)行。

（三）各地區(qū)分類執(zhí)行標準缺乏統(tǒng)一

垃圾分類立法是近年來地方立法的重點和難點，伴隨著立法工作的推進，具體實踐工作的展開也激化了問題的表現(xiàn)，其中較為突出的是執(zhí)行標準的分異。目前，阻礙我國地方垃圾分類立法工作發(fā)揮更大實效的因素有以下三點：

第一，在已經(jīng)出臺的法律文件中，包含地方性法規(guī)、規(guī)章和法律文件等不同層次的立法。目前，我國現(xiàn)有18部關(guān)于城市生活垃圾的地方性法規(guī)、38部地方規(guī)章以及上百份地方規(guī)范性文件。[7]在相關(guān)立法的制定上，要通過出臺統(tǒng)一的專門性立法，才有助于實現(xiàn)跨地區(qū)的利益協(xié)調(diào)。

第二，在各地區(qū)之間的地方垃圾分類標志的劃分上存在較大的差異。如《北京市生活垃圾管理條例》將其分為廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾的分類進行投放；《上海市生活垃圾管理條例》則將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾四種。這些不同的劃分標準看似避免了“同質(zhì)化”問題，但是從整體的框架上來看僅僅是規(guī)避了重復(fù)立法問題，反而加重了執(zhí)行成本，增加了分類難度。

第三，垃圾分類執(zhí)行標準并不統(tǒng)一，這種差異既包括各地區(qū)獎懲機制的手段方法也包括執(zhí)行新法的嚴格要求程度。例如對待同種違法行為，應(yīng)當采用統(tǒng)一處理手段，以違規(guī)投放垃圾這一行為為例，明確處罰手段及處罰力度。

三、我國地方垃圾分類立法的完善建議

針對我國地方垃圾分類立法存在同質(zhì)化問題突出、權(quán)責界限模糊、分類標準不統(tǒng)一等問題，迫切需要完善我國地方垃圾分類立法，凸顯地方特色。

（一）地方垃圾分類立法凸顯特色

地方垃圾分類立法作為全國立法的先行試驗，應(yīng)結(jié)合當?shù)氐木唧w情況和實際需求，從地方特色上著手，真正做到地方立法與實際問題相結(jié)合。

地方立法的特色可以結(jié)合本地的現(xiàn)有優(yōu)勢，比如信息化程度高、公眾積極性強等特點，針對本地垃圾分類推行存在的實際問題和經(jīng)驗，有選擇性地加強創(chuàng)新性的立法內(nèi)容設(shè)計。垃圾分類地方立法可嘗試從以下幾個方面強化創(chuàng)新。首先，在處理模式上，應(yīng)當建立垃圾回收處理互聯(lián)網(wǎng)模式的創(chuàng)新，打破固有模式，實現(xiàn)線上和線下的雙軌并驅(qū)，建立起聯(lián)網(wǎng)共享的記憶模式，提高處理效率。其次，在成本機制上，應(yīng)當建立隱形成本分攤機制，餐飲等企業(yè)作為主要的垃圾分類責任人，其終極利益是盈利，讓企業(yè)在綠色減耗的同時，增加經(jīng)濟效益，才能保障持久共續(xù)的發(fā)展。最后，在信息處理上，強化信息公開機制，利用現(xiàn)有信息分享和溝通渠道，提高公眾對政府的信任度，也讓公眾真正參與到垃圾分類中，提高參與積極性。

（二）明晰責任義務(wù)劃分界限

綠色循環(huán)經(jīng)濟的建立和完善離不開法律體系的健全，因此，必須從法律層面明確各方主體的責任以及承擔的義務(wù)。結(jié)合我國地方垃圾分類立法工作的現(xiàn)狀問題，首要重點應(yīng)該從責任義務(wù)的劃分上入手。明晰責任義務(wù)的劃分，在現(xiàn)有的規(guī)定當中，很多懲罰以及救濟措施太過寬泛，執(zhí)行部門擁有較大的自主權(quán)。為了避免出現(xiàn)混雜局面，使得垃圾分類立法的高效實行，必須明確各方主體之間相應(yīng)的職權(quán)。第一，規(guī)范部門之間的權(quán)力分配，做到執(zhí)法有據(jù)。在現(xiàn)有的規(guī)范制度下，只簡要規(guī)定了管理部門職權(quán)的劃分，對部門之間的銜接、職責的明確分工還需細化，應(yīng)就權(quán)力行使的界限進行清晰劃分。第二，自由裁量權(quán)的合法行使，用上位法對地方立法進行明確的指引，如根據(jù)城市發(fā)展程度劃分的一線（含新一線）、二線、三線等不同標準，由各地對照采取相應(yīng)的標準，實現(xiàn)強制性與靈活性的統(tǒng)一。第三，強化單位和個人的義務(wù)責任規(guī)定，對于違法行為，必須要嚴格執(zhí)法，提高公眾參與的積極性，推動地方垃圾分類立法的落實。

（三）統(tǒng)一地方共識性規(guī)則

地方立法先行先試，我們一方面要保障地方能夠因地制宜解決實際問題，另一方面還要明確一些基本的規(guī)則，即明確共識性規(guī)則。

統(tǒng)一地方共識性規(guī)則主要從三個維度來實現(xiàn)：首先，層級標準的統(tǒng)一，將地方立法的立法層級確定，減少“條例”“規(guī)定”“辦法”等效力沖突的問題。其次，要明確分類標準與分類標志的統(tǒng)一，將垃圾分類的標準劃分盡可能地做到統(tǒng)一。例如結(jié)合最新版本的《生活垃圾分類標志》，可采取四分法，將生活垃圾分為有害垃圾、廚余垃圾、可回收物和其他垃圾四類，提高效率，真正實現(xiàn)垃圾源頭減量。最后，統(tǒng)一處罰標準和手段，對于采取何種處罰要有明確的規(guī)定，嚴格執(zhí)法標準，防止出現(xiàn)執(zhí)法不作為問題。如對企業(yè)不采取相應(yīng)的垃圾分類，采用罰款和責令停止建設(shè)生產(chǎn)等方式。

四、結(jié)語

強制垃圾分類符合當前低碳循環(huán)發(fā)展的理念要求，是政府與社會、公眾實現(xiàn)生活垃圾污染共治的必要手段，也是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。從地方垃圾分類立法的綜合效益上來看，可以有效緩解生活垃圾污染困境，應(yīng)當給予足夠的重視。由于我國地方垃圾分類還處于起步階段，立法進程中不可避免地出現(xiàn)各種問題，但是隨著立法實踐的逐步探索，完善相關(guān)法律制度，地方垃圾分類立法必將發(fā)揮更加積極的作用，為構(gòu)建垃圾分類統(tǒng)一立法提供實踐和理論支持。