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    天然林保護(hù)和公益林管理的相關(guān)建議探討

    2021-06-24 08:38:24韓登媛
    南方農(nóng)業(yè)·中旬 2021年2期
    關(guān)鍵詞:林業(yè)發(fā)展天然林公益林

    韓登媛

    摘 要 天然林保護(hù)和公益林管理工作對保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡等起著關(guān)鍵作用?;诖耍治隽宋覈谔烊涣直Wo(hù)與公益林管理中存在的問題,并就此提出了相關(guān)的解決對策。

    關(guān)鍵詞 天然林;公益林;管理;林業(yè)發(fā)展

    中圖分類號:S76 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:B DOI:10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.05.046

    1998年長江、松花江流域特大洪災(zāi)發(fā)生后,黨中央、國務(wù)院決定啟動實施天保工程。天保工程的實施成為我國林業(yè)以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。2014年3月,中央財經(jīng)委員會第五次會議指出,要研究把天保工程范圍擴(kuò)大到全國,爭取把所有天然林都保護(hù)起來。此后,2014年黑龍江重點國有林區(qū)停伐,2015年吉林和內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)停伐,2016年全國天然林實現(xiàn)全面停伐。2019年7月12日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》明確提出要實行天然林保護(hù)與公益林管理并軌,加快構(gòu)建以天然林為主體的健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng),這是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、推進(jìn)人與自然和諧共生、讓森林休養(yǎng)生息的具體措施。

    1 天然林和公益林資源基本情況和保護(hù)管理現(xiàn)狀

    1.1 天然林資源情況

    根據(jù)第九次全國森林資源清查結(jié)果,全國森林面積中,天然林面積13 867.77萬公頃,占比63.55%;全國森林蓄積中,天然林蓄積量1 367 059.63萬立方米,占80.14%。天然林面積中,喬木林、竹林、特灌林分別占88.52%、2.82%、8.66%。內(nèi)蒙古、黑龍江、云南、西藏、四川5省區(qū)天然林面積廣闊,占全國的58.99%,天然林蓄積量中,西藏、云南、黑龍江、四川、內(nèi)蒙古、吉林等地區(qū)天然林蓄積量相對較大。按權(quán)屬分,國有天然林面積7 305.03萬公頃,占52.68%;集體和個人所有天然林面積6 562.74萬公頃,占47.32%。按管理方式分,公益林面積9 707.44萬公頃,占70%;商品林面積4 160.33萬公頃,占30%[1]。

    1.2 公益林資源情況

    根據(jù)第九次全國森林資源清查結(jié)果,全國森林面積中,公益林面積12 362.32萬公頃,占56.65%;全國森林蓄積量中,公益林蓄積量1 143 649.95萬立方米,占67.04%。公益林面積中,喬木林、竹林、特灌林分別占85.52%、1.62%、12.86%。全國公益林中,內(nèi)蒙古、黑龍江、西藏、四川、云南5省區(qū)面積較大,共占全國公益林面積的58.49%。公益林蓄積量中,西藏、四川、黑龍江、云南、內(nèi)蒙古5省區(qū)公益林蓄積量相對較大[1]。

    1.3 天然林和公益林的保護(hù)管理現(xiàn)狀

    1.3.1 政策補(bǔ)助情況

    目前,我國的天然林和公益林基本已納入政策保護(hù)范圍,可分以下4部分。1)根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《天保工程二期實施方案》,對黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)和長江上游、黃河上中游地區(qū)的17省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)重點實施森林管護(hù)補(bǔ)助政策,即對范圍內(nèi)的天然林(含公益林)中國有林安排森林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助,對集體林安排中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助,對屬于地方的公益林按照事權(quán)劃分,由地方財政安排補(bǔ)償補(bǔ)助,中央安排部分管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助等。2)根據(jù)全面保護(hù)天然林和天然林停伐的相關(guān)政策,對天保二期工程區(qū)外納入天然林保護(hù)的天然商品林給予相應(yīng)的財政補(bǔ)助,主要包括黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、遼寧、浙江、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、云南等省。3)對于除天然林外的國家級公益林,由中央財政給予補(bǔ)助,納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆秶?)除天然林外的地方公益林,按照事權(quán)劃分的原則,由各省根據(jù)自身的實際情況給予補(bǔ)助[2]。

    1.3.2 天然林和公益林保護(hù)管理情況

    天然林和公益林的保護(hù)與管理直接關(guān)系到我國森林資源的維護(hù)[3]。目前,我國在天然林和公益林保護(hù)管理方面主要是基于基層林場、林業(yè)站中承擔(dān)管護(hù)工作的林業(yè)職工或者外聘管護(hù)人員的管理巡護(hù)以及上級林業(yè)工作者的監(jiān)督培訓(xùn)。目前,各地區(qū)推廣的管護(hù)模式可以按照資源情況、人員情況、交通情況分為對于國有林的管護(hù)站管護(hù)模式、專業(yè)和承包管護(hù)模式、分級管護(hù)模式、家庭生態(tài)林場管護(hù)模式及其他管護(hù)方式;對于集體林的分級管護(hù)模式、家庭托管模式、林農(nóng)直管模式、承包管護(hù)模式、共管模式、聯(lián)管模式等,主要是依照相關(guān)管理辦法的規(guī)定逐級簽訂管護(hù)責(zé)任合同或者協(xié)議,明確相關(guān)保護(hù)和管理的責(zé)任,提高管護(hù)成效,達(dá)到保護(hù)和管理天然林和公益林的目的。

    2 天然林和公益林保護(hù)管理中存在的困難

    2.1 保護(hù)管理壓力大

    雖然我國一直大力提倡“綠水青山就是金山銀山”理念,要求重視和保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境,但是隨著我國新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn),一些地方為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民收入水平,對土壤肥沃的林區(qū)進(jìn)行毀林開墾,破壞天然林及公益林的情況時有發(fā)生[4]。另外,隨著現(xiàn)在城市生活節(jié)奏加快,人們在閑暇之余更愿意走進(jìn)大自然,深入自然環(huán)境中,大大降低了林業(yè)防護(hù)質(zhì)量,提高了管理的難度。

    2.2 森林管護(hù)體系有待強(qiáng)化

    面對天然林和公益林的森林管護(hù)工作,全國各省區(qū)出現(xiàn)了天保管護(hù)人員、公益林管護(hù)人員、生態(tài)護(hù)林員等,待遇各異,缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃部署和制度標(biāo)準(zhǔn)。在集體林區(qū)開展管護(hù)工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站、村委會缺乏相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)和激勵機(jī)制。同時,很多選聘的護(hù)林人員之前沒有從事過相關(guān)工作,缺乏森林管護(hù)經(jīng)驗,對相關(guān)的林業(yè)法律法規(guī)的了解和掌握還不到位,再加上工資待遇低下,護(hù)林隊伍整體素質(zhì)偏低且流動性大。隨著城市化、人口老齡化加快,農(nóng)村人力資源越來越少,勞動力價格也逐年提高,現(xiàn)有管護(hù)人員年齡較大,不利于天然林和公益林保護(hù)事業(yè)長期發(fā)展[5]。

    2.3 基礎(chǔ)建設(shè)有待完善

    林區(qū)管護(hù)設(shè)備和手段還比較落后,目前主要依靠人工巡護(hù),而天然林和公益林大多分布在偏遠(yuǎn)山區(qū),巡查管護(hù)工作難度大,管護(hù)站條件簡陋,管護(hù)員工資較低。1)目前,林區(qū)道路路網(wǎng)密度、等級、質(zhì)量都比較低,缺乏養(yǎng)護(hù)費(fèi)用,年久失修,路面、橋涵破損嚴(yán)重。2)個別林場不通電,網(wǎng)絡(luò)信號差或者沒有網(wǎng)絡(luò)信號。3)林區(qū)飲水、通訊設(shè)施建設(shè)缺乏資金。4)大型防火裝備、無人機(jī)等現(xiàn)代化、智能化設(shè)施設(shè)備僅在部分林區(qū)開展試點應(yīng)用,不利于森林管護(hù)、森林防火等工作有效開展。

    2.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對低

    目前,每667 m2天然林和公益林的國家級補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為10~16元,遠(yuǎn)低于很多地方每667 m2用材林80~100元的收益,影響了農(nóng)戶保護(hù)天然林和公益林的積極性,達(dá)不到調(diào)動林農(nóng)建設(shè)、保護(hù)和管理天然林公益林的目的,對保護(hù)和管理工作非常不利。尤其是在天然林停伐工作推進(jìn)過程中,許多地區(qū)存在林農(nóng)不愿意簽訂停伐協(xié)議,也不領(lǐng)取停伐管護(hù)補(bǔ)助資金等落界難、執(zhí)行難的問題。

    2.5 立法工作相對滯后

    實行天然林和公益林保護(hù)管理工作的重要性和必要性毋庸置疑,但在具體實施過程中,特別是涉及到集體和個人所有的天然林時,推進(jìn)全面保護(hù)工作依然缺乏法律支持。要想有效保護(hù)好天然林和公益林,出臺必要的法律文件必不可少,只有做好相關(guān)立法工作,才能規(guī)范、約束相關(guān)人員的行為,制止破壞天然林和公益林的違法行為,建立和維護(hù)保護(hù)管理秩序。雖然許多省份出臺了公益林和天然林保護(hù)的地方法規(guī),如1999年四川省出臺《四川省天然林保護(hù)條例》、2018年湖北省正式實施《湖北省天然林保護(hù)條例》等,但國家層面還未出臺專門的天然林和公益林保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī),全國天然林和公益林管理缺乏法律依據(jù)和法律指導(dǎo),保護(hù)工作難以實現(xiàn)規(guī)范化、法制化。

    3 天然林和公益林保護(hù)管理的意見建議

    3.1 提高管護(hù)能力

    1)要強(qiáng)化對森林管護(hù)站點、管護(hù)碑牌、防火通道、管護(hù)交通工具、智能巡護(hù)裝備、地面智能監(jiān)控設(shè)施、無人機(jī)巡護(hù)、信息化森林管護(hù)管理平臺等建設(shè)的支持,完善天然林和公益林管護(hù)體系,提高管護(hù)能力建設(shè)。2)進(jìn)一步強(qiáng)化管護(hù)科技支撐水平,推廣高新技術(shù)在天然林保護(hù)中的運(yùn)用。3)進(jìn)一步完善建設(shè)智能化管護(hù)隊伍,提高管護(hù)效率和應(yīng)急處理能力[6-7]。

    3.2 健全補(bǔ)償機(jī)制

    天然林和公益林補(bǔ)償資金在很大程度上也具有一定公益性,應(yīng)由政府承擔(dān)。在完善補(bǔ)償機(jī)制時,各級財政部門應(yīng)依據(jù)財權(quán)、事權(quán)劃分的原則和分級負(fù)擔(dān)的財政體制,確保資金的多層性保障,并根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價上漲等因素逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),確保保護(hù)落到實處。

    3.3 完善法律制度

    2018年,貴州黔南州、湖北省等先后出臺了《黔南布依族苗族自治州天然林保護(hù)條例》和《湖北省天然林保護(hù)條例》,在各地引起了強(qiáng)烈反響,也充分表明社會對天然林保護(hù)形成了共識。當(dāng)前,各項天保政策經(jīng)過實踐檢驗已經(jīng)成熟,制定出臺國家相關(guān)的天然林保護(hù)條例的條件已經(jīng)具備,應(yīng)大力研究制定相關(guān)條例,這是確保天然林長治久安的一件大事,應(yīng)該用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)天然林和公益林資源。

    3.4 推行天然林與公益林并軌管理

    全國公益林和天然林面積交叉重疊達(dá)70%以上,而且在資金使用層面,天然林保護(hù)資金與公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金已經(jīng)并用。天然林和公益林在區(qū)域上交錯重疊,在管理和保護(hù)工作上要求、目的和程序基本一致。因此,實行天然林保護(hù)與公益林管理并軌,逐步統(tǒng)一天然林管護(hù)與公益林補(bǔ)償政策,統(tǒng)一天然林和公益林管護(hù)隊伍,統(tǒng)一天然林和公益林管理機(jī)構(gòu)刻不容緩。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 國家林業(yè)和草原局.中國森林資源報告[M].北京:中國林業(yè)出版社,2019:22-38.

    [2] 楊繼秀.生態(tài)公益林的保護(hù)與管理[J].農(nóng)家科技,2017(8):223.

    [3] 李曉平.生態(tài)公益林管護(hù)模式的探索[J].現(xiàn)代園藝,2015(12):236-238.

    [4] 周穎.關(guān)于天然林保護(hù)工程資金管理的現(xiàn)狀及其對策探討[J].企業(yè)科技與發(fā)展,2008(10):52-54.

    [5] 沈月琴,劉俊昌,李蘭英,等.生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)化:中國天然林保護(hù)策略的選擇[J].浙江林學(xué)院學(xué)報,2004(03):71-76.

    [6] 范琳.山西省天然林保護(hù)工程綜合效益評價[J].西北林學(xué)院學(xué)報,2019,34(03):265-272.

    [7] 賴河生.淺談崎嶺鄉(xiāng)天然林保護(hù)工程成效及實施建議[J].防護(hù)林科技,2019(07):67-68.

    (責(zé)任編輯:劉 昀)

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