周維麗 梁雅倫

【摘? 要】因區(qū)域地質(zhì)特性、工程活動(dòng)等原因，滑坡和崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。然而地質(zhì)災(zāi)害的認(rèn)定、各政府部門職能分工和問責(zé)思路等方面的問題制約了地質(zhì)災(zāi)害的高效管理。為了更好地做好地質(zhì)災(zāi)害的管理與防治工作，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，本文認(rèn)為未來的地質(zhì)災(zāi)害管理與防治可嘗試整合各相關(guān)職能部門地質(zhì)災(zāi)害管理資源，轉(zhuǎn)變問責(zé)思路，提高基層工作人員的地質(zhì)災(zāi)害防治積極性，真正實(shí)現(xiàn)群測(cè)群防。

【關(guān)鍵詞】地質(zhì)災(zāi)害;風(fēng)險(xiǎn)管理;防治策略

引言

地球引力與風(fēng)化降水等作用使所有斜坡巖土均具有沿不連續(xù)結(jié)構(gòu)（軟弱）面，以不同速率向臨空面運(yùn)移特性。當(dāng)發(fā)展到一定程度后便產(chǎn)生破壞，形成局部崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)現(xiàn)象;或在人類活動(dòng)影響下加劇這種現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)社會(huì)造成各種危害，從而形成地質(zhì)災(zāi)害[1]。由于土地資源有限，很多地方為了建設(shè)不得不對(duì)山坡進(jìn)行坡腳開挖，特別是山區(qū)農(nóng)村，削坡建房極為普遍，過去頻繁的采礦活動(dòng)也對(duì)區(qū)域內(nèi)的地質(zhì)環(huán)境產(chǎn)生了不同程度的破壞，致使滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)[2]。目前記錄在冊(cè)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)數(shù)據(jù)只占地質(zhì)災(zāi)害的一小部分。每年汛期因降雨影響，是地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)期，多宗災(zāi)情險(xiǎn)情事發(fā)地點(diǎn)都并非為記錄在冊(cè)的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)。作者認(rèn)為，雖然現(xiàn)有的地質(zhì)災(zāi)害管理體系（如監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、群測(cè)群防體系、巡查排查制度等）能較為有效地避免群死群傷，但目前地質(zhì)災(zāi)害管理仍有較大的提升空間。為了更高效地應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害所帶來的損失，未來的地質(zhì)災(zāi)害管理工作可嘗試整合地質(zhì)災(zāi)害管理資源，轉(zhuǎn)變問責(zé)思路，從而激發(fā)基層工作人員工作熱情，切實(shí)做到群測(cè)群防。

1.地質(zhì)災(zāi)害管理現(xiàn)狀

1.1地質(zhì)災(zāi)害的定義與認(rèn)定

地質(zhì)災(zāi)害指自然因素或人為活動(dòng)引發(fā)的危害人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質(zhì)作用有關(guān)的災(zāi)害[3]。目前，地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的管理和認(rèn)定主要依據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》（國(guó)務(wù)院令第394號(hào)）和各地制定的相關(guān)條例規(guī)定，規(guī)范了地質(zhì)災(zāi)害的管理，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的特征和管理進(jìn)行了說明，為從業(yè)人員識(shí)別地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)提供了具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

然而在實(shí)際工作中，地質(zhì)災(zāi)害的認(rèn)定除了要按照管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行以外，更重要的是要參考不同政府部門的職能分工，這導(dǎo)致很多災(zāi)害的認(rèn)定和管理更多的是取決于職能分工而非技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，例如深圳光明滑坡，從技術(shù)上看是滑坡，屬于地質(zhì)災(zāi)害的范疇，但實(shí)際上是生產(chǎn)安全事故，屬于安全生產(chǎn)范疇。自然資源部門在實(shí)際操作中通常只對(duì)自然因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害納入管理。

1.2風(fēng)險(xiǎn)管理策略

預(yù)警是地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理重要的一部分?，F(xiàn)有地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)主要通過降雨量來估算發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的概率，當(dāng)降雨量超過一定的臨界值時(shí)，對(duì)記錄在冊(cè)的隱患點(diǎn)的相關(guān)人員發(fā)布相應(yīng)等級(jí)的預(yù)警信息。預(yù)警信息的預(yù)警等級(jí)劃分為四級(jí)，由弱到強(qiáng)依次為四級(jí)、三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)，分別表示氣象因素致地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生有一定風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)較高、高和很高，其中三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)分別對(duì)應(yīng)地質(zhì)災(zāi)害黃色、橙色和紅色預(yù)警，各個(gè)等級(jí)采取對(duì)應(yīng)的防治措施。

2.主要問題

2.1職能分工制約了高效管理

（1）地質(zhì)災(zāi)害的認(rèn)定及各政府部門的職能分工。地質(zhì)災(zāi)害由自然因素或人為活動(dòng)引發(fā)，自然因素主要為降雨，人為因素主要為切坡等，但鑒于各政府部門的職能分工，自然資源部門實(shí)際上只對(duì)自然因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害納入管理。通常所見的滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害主要由工程切坡或堆填等人為因素引發(fā)，外加降雨等自然因素共同引發(fā)，單純?yōu)樽匀灰蛩卣T發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害實(shí)際上較為少見，這就導(dǎo)致很多地質(zhì)災(zāi)害都不列入自然資源部門的預(yù)警系統(tǒng)管理范疇內(nèi)。

另外，設(shè)立地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)除了需要符合管理規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及各政府部門的職能分工外，還涉及資金的申請(qǐng)、與民眾的溝通甚至土地糾紛等，而目前系統(tǒng)都只對(duì)合乎條件的已發(fā)災(zāi)地區(qū)認(rèn)定為隱患點(diǎn)，而非通過技術(shù)手段主動(dòng)排查得出。這些都導(dǎo)致自然資源部門所管理的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)實(shí)際上只占地質(zhì)災(zāi)害的很少一部分。

（2）預(yù)警范圍與預(yù)警對(duì)象。在我國(guó)，地質(zhì)災(zāi)害的防治要實(shí)行預(yù)防為主、避讓與治理相結(jié)合的方針，按照以防為主、防治結(jié)合、全面規(guī)劃、綜合治理的原則進(jìn)行。地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)是預(yù)防工作的重要組成部分，但實(shí)際工作中由于職能分工的原因?qū)е碌刭|(zhì)災(zāi)害的預(yù)警未能達(dá)到預(yù)期高度。

地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)主要根據(jù)降雨量數(shù)據(jù)對(duì)記錄在冊(cè)的隱患點(diǎn)的相關(guān)人員發(fā)布預(yù)警信息，主要是隱患點(diǎn)的監(jiān)測(cè)員、村委會(huì)成員以及受影響的群眾等。大多數(shù)隱患點(diǎn)由于人力物力的缺乏，部分受影響群眾都未能錄入到系統(tǒng)中，部分地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的危險(xiǎn)區(qū)域，特別是人工削坡區(qū)域，也未能列入管理范圍和預(yù)警范圍中。

2.2問責(zé)思路

地質(zhì)災(zāi)害一旦發(fā)災(zāi)，往往會(huì)造成不可挽回的損失。但地質(zhì)災(zāi)害的準(zhǔn)確發(fā)災(zāi)時(shí)間往往很難確定，特別是在缺乏監(jiān)測(cè)儀器的情況下。另外，地質(zhì)災(zāi)害發(fā)災(zāi)前的不穩(wěn)定期較長(zhǎng)，很容易使人麻痹大意。地質(zhì)災(zāi)害發(fā)災(zāi)的難預(yù)測(cè)性以及應(yīng)急措施的制約決定了若要有效地管理好地質(zhì)災(zāi)害，相關(guān)職能部門、基層工作人員和群眾應(yīng)積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害。然而目前的問責(zé)機(jī)制降低了地質(zhì)災(zāi)害防治工作的積極性。由于考慮到上級(jí)部門追責(zé)，基層政府甚至各職能部門都不愿意主動(dòng)防災(zāi)避險(xiǎn)，生怕做多錯(cuò)多，于是遇到不屬于自己管轄的災(zāi)害一概不理，以免攬責(zé)上身。

3.解決方案

3.1多部門協(xié)調(diào)，明確職責(zé)，整合地質(zhì)災(zāi)害管理資源

目前自然資源部門主要對(duì)自然因素引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行監(jiān)控、管理，而人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，例如工程施工引起的滑坡，則由住建局、交通局等相應(yīng)的部門監(jiān)管，如果滑坡等災(zāi)害發(fā)生在道路兩邊或河流兩岸，則無論是自然因素還是人為因素，都由交通系統(tǒng)或水利系統(tǒng)監(jiān)管，自然資源部門管理的地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)不記錄在案，不能記作地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，因此不能對(duì)其進(jìn)行管理或發(fā)布預(yù)警。

在未來的工作中我們可以嘗試另外一種思路：政府各相關(guān)部門在現(xiàn)有地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的基礎(chǔ)上共同組建預(yù)警團(tuán)隊(duì)，共同管理預(yù)警資源，并統(tǒng)一發(fā)布預(yù)警信息，而各部門所管理的地質(zhì)災(zāi)害權(quán)屬不變。各部門共同建設(shè)和共享預(yù)警資源，可以將區(qū)域內(nèi)的地質(zhì)災(zāi)害都記錄在系統(tǒng)并分清楚管理所屬，有助于研究區(qū)域內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害的分布、頻率和發(fā)災(zāi)機(jī)制等，為進(jìn)一步做好地質(zhì)災(zāi)害管理工作和政府決策打好基礎(chǔ)。

3.2明確責(zé)任主體，轉(zhuǎn)變問責(zé)思路

如前文所述，地質(zhì)災(zāi)害的特性決定了如果想要高效地管理好地質(zhì)災(zāi)害，最大限度地降低發(fā)災(zāi)

所帶來的危害，就必須積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)。然而積極主動(dòng)并不意味著不出錯(cuò)，也并不意味著邊坡不會(huì)發(fā)災(zāi)。在地質(zhì)災(zāi)害問責(zé)方面，我們應(yīng)轉(zhuǎn)變問責(zé)思路，理清各層級(jí)政府和職能部門的角色和定位，科學(xué)劃分事權(quán)，盡可能地減少基層的負(fù)擔(dān)，并配置相匹配的資金、人力、技術(shù)等資源，鼓勵(lì)基層地質(zhì)災(zāi)害防治工作創(chuàng)新，真正做到獎(jiǎng)勤罰懶。

4.結(jié)論與認(rèn)識(shí)

本文探討了地質(zhì)災(zāi)害工作管理現(xiàn)狀及存在問題，認(rèn)為各政府部門的職能分工和現(xiàn)有的問責(zé)思路制約了地質(zhì)災(zāi)害工作的高效管理和防治。本文建議在未來的工作中應(yīng)協(xié)調(diào)各相關(guān)政府部門，整合地質(zhì)災(zāi)害管理資源，同時(shí)轉(zhuǎn)變問責(zé)思路，提高基層工作人員地質(zhì)災(zāi)害防治積極性，從而群策群力，做好地質(zhì)災(zāi)害管理和防治工作。

參考文獻(xiàn)

[1]廖聲銀，江鴻彬，張?zhí)焘?初論地質(zhì)災(zāi)害防治風(fēng)險(xiǎn)管理[J].資源環(huán)境與工程，2017（12）：769-773

[2]施春輝.粵西農(nóng)村削坡建房相關(guān)地質(zhì)災(zāi)害防治管理探究—以廣東省郁南縣為例.西部資源，2021（1），134-138.

[3]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第394號(hào). 地質(zhì)災(zāi)害防治條例.2003.

肇慶市地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)與礦產(chǎn)資源技術(shù)中心? ? 廣東肇慶? ? 526000