重大民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制觀察思考

泰寧縣人大常委會(huì)課題組

一、票決制的法理基礎(chǔ)和各地的實(shí)踐情況

（一）什么是票決制

根據(jù)全國各地的實(shí)踐，民生實(shí)事代表票決制一般是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議的基礎(chǔ)上，提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目，報(bào)黨委研究后，經(jīng)本級(jí)人大代表在人民代表大會(huì)會(huì)議期間以投票方式?jīng)Q定項(xiàng)目，再交本級(jí)人民政府組織實(shí)施，并接受人大常委會(huì)、人大代表和人民群眾監(jiān)督。

（二）票決制來自哪里

1.票決制的憲法基礎(chǔ)和權(quán)力來源。票決制的權(quán)力基礎(chǔ)來自于憲法法律賦予人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)。憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)[1]。地方各級(jí)人民代表大會(huì)依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告[2]?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)，監(jiān)督本級(jí)人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的工作[3]?！兜胤浇M織法》規(guī)定的地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)主要體現(xiàn)在第八條、第九條、第四十四條，內(nèi)容包含：審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)等?！洞矸ā返诙l也規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。綜上可見，重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)容概括起來主要有三點(diǎn)：一是審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告;二是聽取和審查人大常委會(huì)、“一府兩院”的工作報(bào)告;三是討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政經(jīng)、教科文衛(wèi)、環(huán)資保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)等。顯然，票決制是從重大事項(xiàng)決定權(quán)中派生出來的權(quán)力行使方式之一，是人大既有制度的激活，也是對(duì)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)制度的實(shí)踐和完善。

2.票決制與依法執(zhí)政的權(quán)力運(yùn)行邏輯。按照中國的政治邏輯，一方面，在黨和國家關(guān)系上，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，但不是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，黨依照黨章黨規(guī)運(yùn)行，國家按照憲法法律運(yùn)行，黨領(lǐng)導(dǎo)國家但不取代國家。黨通過民主集中制這個(gè)根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度以及黨組、黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、黨的其他工作機(jī)關(guān)等，依規(guī)依法實(shí)施對(duì)國家機(jī)關(guān)和非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)，國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。黨領(lǐng)導(dǎo)國家體制是先在黨內(nèi)形成共識(shí)，再通過協(xié)商民主引導(dǎo)全國人民形成共識(shí)。黨通過人民政協(xié)匯聚不同界別群眾的“眾意”，通過人民代表大會(huì)最終將這些“眾意”上升為國家意志即“公意”，找到人民利益的最大公約數(shù)[4]。另一方面，人民代表大會(huì)代表人民行使國家權(quán)力，體現(xiàn)的是人民的權(quán)力，行使的是重大事項(xiàng)的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)。政府的權(quán)力來源于人民代表大會(huì)，《地方組織法》第五十九條和第六十一條規(guī)定了各級(jí)政府在重大事項(xiàng)方面的執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)。從各地實(shí)踐來看，票決制多數(shù)采用了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府決策（主責(zé)）、代表票決、群眾參與”的工作機(jī)制。這種工作機(jī)制既符合執(zhí)政黨的執(zhí)政理念要求，也是對(duì)人大制度深化細(xì)化的具體實(shí)踐，更是對(duì)人民群眾主體地位的充分尊重。

（三）票決制的前世今生

票決制發(fā)端于習(xí)近平總書記在浙江工作時(shí)提出的“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制，是其堅(jiān)持和完善人大制度重要思想的重要實(shí)踐，是浙江基層民主政治建設(shè)的一項(xiàng)實(shí)踐創(chuàng)新。習(xí)近平總書記在浙任職期間多次提出，并親自組織實(shí)施了建立健全為民辦實(shí)事長效機(jī)制的探索實(shí)踐。2004年10月，浙江省委、省政府在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)《關(guān)于建立健全為民辦實(shí)事長效機(jī)制的若干意見》，系統(tǒng)地提出了涵蓋社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、科教文化等十個(gè)方面重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)事內(nèi)容，并建立民情反映、民主決策、責(zé)任落實(shí)、督查考核等一系列工作機(jī)制，著力解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的民生問題，把為民辦實(shí)事納入規(guī)范化、制度化、經(jīng)?；壍?。2008年浙江省寧?？h在力洋鎮(zhèn)和大佳何鎮(zhèn)率先試水“政府實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”，至此，“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”的雛形初現(xiàn)。2016年，浙江省人大常委會(huì)將票決制經(jīng)驗(yàn)與做法寫入地方性法規(guī)。2017年，浙江省委、省人大要求全面推行票決制。2018年，浙江省成為全國首個(gè)市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)人大全面覆蓋票決制的省份。票決制已經(jīng)成為浙江各級(jí)人大依法討論決定重大事項(xiàng)、依法行使監(jiān)督權(quán)、充分發(fā)揮人大代表作用的有效舉措。這一制度實(shí)踐對(duì)全國都產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。

根據(jù)國內(nèi)各地新聞報(bào)道情況，我們得知，自2018年以來，全國近20個(gè)省份的部分縣市區(qū)實(shí)施了票決制工作[5]（見表一）。

（四）各地票決制實(shí)踐的共同特點(diǎn)。從全國各地票決制的民生實(shí)事項(xiàng)目看，基本上都有浙江經(jīng)驗(yàn)的影子，具有以下特點(diǎn)：一是項(xiàng)目來源體現(xiàn)民意，項(xiàng)目征集工作形式多樣、覆蓋面廣、透明度高，代表和百姓廣泛參與，充分吸納了代表和社會(huì)各界的意見、建議。二是項(xiàng)目內(nèi)容體現(xiàn)普惠性，基本覆蓋各主要民生領(lǐng)域，但多數(shù)都是一些涉及民生的“關(guān)鍵小事”，有一定的資金額度要求，當(dāng)然也有例外，如福建福鼎市就選取了像“困難群眾專項(xiàng)意外保險(xiǎn)”這樣小額度的項(xiàng)目。三是項(xiàng)目類別體現(xiàn)民生，項(xiàng)目充分反映了人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的一些利益問題，具有迫切性。四是結(jié)果體現(xiàn)惠民，項(xiàng)目緊扣區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的短板，緊貼人民群眾生產(chǎn)生活的實(shí)際需要。堅(jiān)持把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿于代表票決制工作的全過程[7]。五是各地實(shí)施票決制都非常謹(jǐn)慎。浙江省從2008年試點(diǎn)開始至2018年在全省全面鋪開，共用了10年時(shí)間，全國至今也僅此一省全面鋪開。而多數(shù)省份也僅選擇一小部分地方進(jìn)行試點(diǎn)，有的還僅僅停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的試點(diǎn)上，探索和進(jìn)行此項(xiàng)實(shí)踐的工作在全國各地顯得很不平衡。像福建福鼎的實(shí)踐，是在向福建省人大研究室、寧德市委、寧德市人大常委會(huì)、福鼎市委等上級(jí)層層匯報(bào)爭取支持，并派人員赴浙江的部分縣市考察后才開始實(shí)施的。六是各地基本上都在復(fù)制浙江經(jīng)驗(yàn)。多是參照浙江寧海等縣市票決制工作模式，有的地方有適當(dāng)改進(jìn)。七是項(xiàng)目沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由各地結(jié)合實(shí)際確定。實(shí)踐中，各地在項(xiàng)目初定上，普遍遵循“五個(gè)不列入”的要求，即：重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目不列入;上級(jí)黨委、政府明確實(shí)施的項(xiàng)目不列入;土地等資源保障要素不落實(shí)的項(xiàng)目不列入;投入資金不明確的項(xiàng)目不列入;建設(shè)周期跨年度的項(xiàng)目一般不列入，確需跨年度分步實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)有明確的年度階段性目標(biāo)[8]。

二、票決制的實(shí)踐意義

（一）發(fā)展人民民主的初階教程。票決制是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要實(shí)踐。全國各地票決制的有益探索與實(shí)踐，是對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)新，在人代會(huì)和人大常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)之間實(shí)現(xiàn)了有機(jī)的銜接，是對(duì)代表行使整體或人大制度權(quán)力譜系的標(biāo)本解剖切片，為人大代表權(quán)力體系的完善展示了路線圖，為黨領(lǐng)導(dǎo)國家體制下的黨委、人大、政府、群眾共同全面推進(jìn)人大制度完善、激活人大制度活力、促進(jìn)人大制度脫虛向?qū)?、推進(jìn)政治民主提供了平衡點(diǎn)和初級(jí)教程，最終為人民通過人大制度有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)以及人大所有權(quán)力提供了過渡平臺(tái)，打通了人大制度的任督二脈。這種民主初階實(shí)踐對(duì)堅(jiān)持和完善人大制度具有重要的象征意義和指引意義。

（二）推動(dòng)科學(xué)決策的法治利器。票決制對(duì)促進(jìn)干部尊重民意、尊重法律，提高法治意識(shí)和依法施政、行政、決策水平都有著很大的裨益。從項(xiàng)目的征集、篩選、初定、審議、票決、監(jiān)督、評(píng)估等多個(gè)階段和各個(gè)環(huán)節(jié)，經(jīng)過黨委常委會(huì)、人大常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)、人民代表大會(huì)等層層審視檢驗(yàn)，上上下下各方的反復(fù)較真，最終把民意有效融入各級(jí)的決策過程，都需要黨委和國家機(jī)關(guān)及其工作人員，面對(duì)外在的層層壓力，務(wù)必恪盡職守、勤勉盡責(zé)，增強(qiáng)職責(zé)使命感，不敢也不能搞“一言堂”或“小圈子”，避免了盲目動(dòng)議胡亂施政和草率作為或不作為。票決制還能帶來監(jiān)督壓力，減少官員權(quán)力尋租的腐敗空間，克服黨委政府決策的“自娛自樂”，避免一廂情愿為群眾作主，而與群眾真正的愿望和需求背道而馳。票決制還能對(duì)形象工程、政績工程說“不”，至少讓一部分盲目自大的領(lǐng)導(dǎo)干部因?qū)ζ睕Q的程序設(shè)置而心生怯步，因信息的公開透明及公眾獲取信息的便利，迫使國家機(jī)關(guān)工作人員不敢輕舉妄動(dòng)和肆意妄為，從而能始終保持對(duì)法治的敬畏。如，貴州獨(dú)山縣作為一個(gè)人口36萬、年財(cái)政收入不過10億元的國家級(jí)貧困縣，要是實(shí)行票決制，能一人一票票決關(guān)鍵小事、大事，有一套管好百姓“錢袋子”的制度約束，獨(dú)山縣的那一班人就不會(huì)也不敢盲目決策，盲目舉債400億，硬生生地搞出那么多勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ?、政績工程[9]。

（三）確保以人民為中心的權(quán)力衡器。在人大制度的日常實(shí)踐中，絕大多數(shù)基層代表普遍關(guān)心的是項(xiàng)目建設(shè)等民生問題，他們提交人大的意見建議中，在民生和基礎(chǔ)設(shè)施方面要求政府切蛋糕的愿望非常強(qiáng)烈。票決制有利于人民以主人的身份親自操刀切蛋糕，而非僅僅是黨委定調(diào)、人大走過場、政府唱獨(dú)角戲，蛋糕的操刀者是政府一方，至于蛋糕怎么切以及是否公平合理，而代表人民群眾的人大代表卻參與不到其中來，說不上話、行不上權(quán)，民意無法有效到達(dá)，充滿單向線性，“民生”政府定，代表“壁上觀”。而票決制在提出切蛋糕（意見建議、征集項(xiàng)目）到切蛋糕（候選項(xiàng)目生成、票決項(xiàng)目、項(xiàng)目實(shí)施）的全過程都有民意的深度融合，呈現(xiàn)雙向交融的特征，用“民聲”定“民生”。這樣，票決制促使代表的權(quán)力回歸職能本位，使群眾的利益最大化，在黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政府行政權(quán)、人大決定權(quán)、代表職權(quán)之間找到了一個(gè)平衡的切入點(diǎn)，切實(shí)以人民為中心，圍繞群眾利益各方努力。同時(shí)，隨著票決制逐步擴(kuò)大實(shí)踐可以較好地解決權(quán)力平衡和適配問題，使代表權(quán)力更加厚實(shí)和脫虛向?qū)崱?/p>

（四）推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最佳切入口。從各地實(shí)踐看，一是票決制依托人民代表大會(huì)制度平臺(tái)，發(fā)揮人大代表和人民群眾在民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)參與、群眾自治的良性互動(dòng)。二是票決制貫穿了黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、公眾參與的權(quán)力運(yùn)行設(shè)計(jì)理念，用法治思維構(gòu)建新型的基層治理體系，用法治方式規(guī)范基層治理主體之間的關(guān)系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責(zé)邊界和事權(quán)劃分更加清晰，有利于解決基層治理主體“缺位”“越位”“錯(cuò)位”的問題。三是票決制創(chuàng)新了載體、優(yōu)化了平臺(tái)、拓寬了渠道，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一于基層民主政治實(shí)踐，能夠不斷完善基層民主制度，是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最佳切入口[10]。

三、思考與建議

（一）能決定關(guān)鍵小事的多數(shù)代表能“問津”關(guān)鍵大事嗎？

票決制的實(shí)質(zhì)是由人大代表在人民代表大會(huì)上票決民生實(shí)事項(xiàng)目，這些民生實(shí)事的關(guān)鍵小事交由人大代表集體投票決定，體現(xiàn)民意，體現(xiàn)“由民作主”。然而一些規(guī)模浩大、花費(fèi)巨資的大工程、大項(xiàng)目等關(guān)鍵大事卻未納入票決制的實(shí)施范疇，仍然由黨委和政府的關(guān)鍵少數(shù)來決定，民意無法被充分吸納和達(dá)到。如，山東聊城2020年只將9件民事實(shí)事這樣的小項(xiàng)目拿出來票決，且表決的項(xiàng)目之外的民生項(xiàng)目也遠(yuǎn)超表決數(shù)（政府工作報(bào)告里提到的：1.新建社會(huì)足球場33塊;2.開工建設(shè)棚改片區(qū)17處、1.14萬套，基本建成5894套;3.新增集中供熱面積300萬平方米;4.主城區(qū)新建、續(xù)建道路57條，打通“斷頭路”35條，新改建橋梁17座，新建過街天橋7座等民生項(xiàng)目并未納入票決范圍），而政府投資的176件350億建設(shè)項(xiàng)目更是以報(bào)告的形式通過（見表二）。這樣的結(jié)果就是關(guān)鍵小事可以過問和交付票決，而關(guān)鍵大事卻沒有有效問政渠道，容易導(dǎo)致有的地方?jīng)Q策失誤頻頻或國家錢財(cái)浪費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生，這離人民民主的發(fā)展要求仍然有很大的差距，需要下大力氣予以推進(jìn)。畢竟，對(duì)包括民生實(shí)事、政府投資項(xiàng)目在內(nèi)的重大事項(xiàng)進(jìn)行票決，有效體現(xiàn)民意是人民民主主權(quán)在民的內(nèi)在要求，而不單單限于民生實(shí)事項(xiàng)目一類的關(guān)鍵小事。建議全國人大常委會(huì)在研究浙江經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵要求，推動(dòng)地方人大充分深化《地方組織法》第八條、第九條、第四十四條內(nèi)容，特別是結(jié)合審查批準(zhǔn)預(yù)決算和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，針對(duì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”這一規(guī)定出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，用票決制的形式把人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的制度內(nèi)涵進(jìn)一步具體化和可操作化。

（二）浙江經(jīng)驗(yàn)可以全面復(fù)制推廣嗎？

浙江作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其民生實(shí)事項(xiàng)目絕大多數(shù)是市縣鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政支出，由本級(jí)人大代表進(jìn)行票決，是很少受到上級(jí)項(xiàng)目資金監(jiān)管等的掣肘，能夠真正做到由地方人大代表和人民群眾深度參與決定項(xiàng)目的選擇和實(shí)施。而多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民生實(shí)事項(xiàng)目是省市縣鄉(xiāng)配套協(xié)同進(jìn)行，民生項(xiàng)目資金的很大一部分是來自上級(jí)，由于上級(jí)資金使用目的和時(shí)限的特殊要求，導(dǎo)致無法真正像浙江那樣實(shí)施票決制，往往只能復(fù)制浙江經(jīng)驗(yàn)的形式而無內(nèi)核。如青海、寧夏、西藏、新疆等少數(shù)民族聚集的地區(qū)是中央重點(diǎn)扶持的地區(qū)，是需要用轉(zhuǎn)移支付支持的;貴州、甘肅等中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)也需要扶貧資金等扶持。福建作為一個(gè)特殊的存在，既有廈漳泉等發(fā)達(dá)地區(qū)，又有像龍巖、三明、寧德這樣的蘇區(qū)老區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金很大一部分來自中央轉(zhuǎn)移支付和上級(jí)扶貧配套。福建30年來堅(jiān)持全省統(tǒng)籌考慮為民辦實(shí)事，省市縣三級(jí)同步協(xié)調(diào)進(jìn)行，筆者查閱了福建省為民辦實(shí)事30年的情況，截取2017—2019年福建省市縣三級(jí)為民辦實(shí)事項(xiàng)目（見表三），發(fā)現(xiàn)省市縣三級(jí)項(xiàng)目多數(shù)相似相同，市縣的為民辦實(shí)事基本上都是當(dāng)年或隔年配套跟進(jìn)省級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行，完全由市縣本級(jí)財(cái)政出資建設(shè)的項(xiàng)目極少，且以黨委和政府聯(lián)合行文的方式進(jìn)行，人大并未參與其中。這里也很能說明一個(gè)問題，票決制在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)覆蓋市縣鄉(xiāng)三級(jí)的省份，全國也僅只浙江一個(gè)省，多數(shù)省份僅選擇部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分縣鄉(xiāng)兩級(jí)進(jìn)行試點(diǎn)，票決制在全國的覆蓋面有限?？梢?，財(cái)政資金依靠外來輸血的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)票決制的實(shí)踐很謹(jǐn)慎，對(duì)可以復(fù)制推廣形式卻無法取其內(nèi)核的浙江經(jīng)驗(yàn)只能表示謹(jǐn)慎歡迎。

（三）如何保障票決制的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、開放性？

在各地實(shí)踐中，票決制項(xiàng)目絕大多數(shù)都實(shí)行差額票決，一般比例都在20%～30%之間。作為民生實(shí)事項(xiàng)目能納入票決范圍的往往都有實(shí)施的必要，只是存在實(shí)施時(shí)間先后次序問題。經(jīng)過人大票決被否決后的實(shí)事項(xiàng)目，如果政府部門還繼續(xù)實(shí)施，那么票決制的權(quán)威性問題如何解決？如果被否決的項(xiàng)目不能實(shí)施，那么民生實(shí)事的突出問題又怎么妥善解決？如，2019年福鼎市票決否決了的城區(qū)背街小巷道路整治項(xiàng)目，作為補(bǔ)償，要求住建部門繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，不列入人大監(jiān)督票決項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的范圍。這就產(chǎn)生了人民代表大會(huì)討論重大事項(xiàng)的嚴(yán)肅性與社會(huì)民生需求的客觀性之間的矛盾[11]。 我們認(rèn)為，各國議會(huì)認(rèn)真嚴(yán)肅地“管人”“管錢”“管大事”是其最重要職責(zé)，憲法賦予人大及其常委會(huì)管好“錢袋子”的職責(zé)，也是要求“錢袋子”的使用必須嚴(yán)肅認(rèn)真，不能讓被人民代表大會(huì)差額票決后的項(xiàng)目換一種方式繞過票決制變通實(shí)施，且反而不用受到票決制產(chǎn)生的項(xiàng)目那樣的嚴(yán)格監(jiān)督，這樣導(dǎo)致的結(jié)果是票決制流于形式且毫無權(quán)威可言。產(chǎn)生這個(gè)問題的原因在于民生實(shí)事項(xiàng)目的征集篩選和淘汰機(jī)制不完善（和上會(huì)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)），認(rèn)識(shí)上還有一些誤區(qū)未能完全厘清。為此，我們建議系統(tǒng)性地將整個(gè)區(qū)域內(nèi)的民生實(shí)事按照一定的標(biāo)準(zhǔn)逐年度編制，以項(xiàng)目的財(cái)政資金投入額度和項(xiàng)目能對(duì)民生產(chǎn)生系統(tǒng)性、根本性影響的因素作為劃分是否上會(huì)票決的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)上會(huì)票決的項(xiàng)目不作差額否決的硬性要求，一旦被否決的項(xiàng)目一般當(dāng)年就不能再重新啟動(dòng)實(shí)施。建議完善票決程序，在交付票決前人大和政府機(jī)關(guān)要充分調(diào)研論證，可以考慮嘗試增加辯論和答辯咨詢程序，做到全程公開和信息透明、獲取便利，讓代表充分了解項(xiàng)目的必要性和可行性及合理性等因素。特別是政府的融資借債項(xiàng)目需要進(jìn)行充分的意見征求和廣泛的討論監(jiān)督，通過各種渠道和形式反反復(fù)復(fù)地進(jìn)行研究討論。

（四）如何處理票決制與審查批準(zhǔn)地方預(yù)算、計(jì)劃發(fā)展報(bào)告的關(guān)系？

根據(jù)憲法法律規(guī)定，人大及其常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)等，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告，聽取和審查人大常委會(huì)及“一府兩院”的工作報(bào)告等。這些管“人”、管“計(jì)劃”、管“錢”、管“報(bào)告”和作決定的事項(xiàng)都是人大的重要職權(quán)，是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主要形式。民生實(shí)事項(xiàng)目的資金來自人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算，民生實(shí)事項(xiàng)目的規(guī)劃也應(yīng)是人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的一部分。實(shí)踐中出現(xiàn)有的地方人民代表大會(huì)全年審批30億，地方人大常委會(huì)批準(zhǔn)調(diào)整的金額達(dá)三分之一，而只拿出1億～2億金額的民生項(xiàng)目進(jìn)行票決制，滿足“建立健全為民辦實(shí)事的長效機(jī)制”，顯然這不符合人民代表大會(huì)制度體系設(shè)計(jì)要求和以人民為中心的發(fā)展思想。因此，應(yīng)在民生實(shí)事的基礎(chǔ)上，逐步將政府主導(dǎo)的以公共效益、社會(huì)效益為主的項(xiàng)目投資、基建投資，包括交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施納入票決制實(shí)施范圍，納入人民代表大會(huì)制度職權(quán)體系。明確人大常委會(huì)批準(zhǔn)、調(diào)整預(yù)決算和發(fā)展計(jì)劃的幅度與范圍，人大預(yù)算決算和發(fā)展計(jì)劃應(yīng)把民生實(shí)事票決制全面涵攝其中，規(guī)范運(yùn)行體系，這才是民生實(shí)事票決制實(shí)踐深入發(fā)展的價(jià)值旨?xì)w所在。

注釋：

[1][2][3]《中華人民共和國憲法》第二條，第九十九條，第一百零四條。

[4]祝靈君：《黨領(lǐng)導(dǎo)國家體制研究》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2020年第1期。

[5][6][11]福鼎市人大常委會(huì)課題組：《我省基層實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目票決制初探與思考——以福鼎市試點(diǎn)工作為研究對(duì)象》，刊載于福建省人大常委會(huì)研究室編的《2019年地方人大工作與時(shí)俱進(jìn)專題研討論文集》555頁，綜合551頁至556頁內(nèi)容，559頁。

[7]《人大干的，都是百姓盼的！——浙江推動(dòng)“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”工作紀(jì)實(shí)》，載《全國人大》微信公眾號(hào)2018年11月8日。

[8]張?jiān)朴ⅲ骸蛾P(guān)于民生事項(xiàng)代表票決制的學(xué)習(xí)與思考》，載《人民之友》2019年第6期。

[9]據(jù)《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年8月報(bào)道，獨(dú)山縣委原書記潘志立罔顧實(shí)際，盲目舉債近2億元打造“天下第一水司樓”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政績工程。

[10]《新華短評(píng)》：《在制度框架內(nèi)畫出人民當(dāng)家作主最大同心圓》，原載2018年10月22日《人民代表報(bào)》，主標(biāo)題：《民生“小事”中有篇基層民主“大文章”——浙江推行民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的啟示》。

（執(zhí)筆人：陳根興）