農(nóng)業(yè)保險服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯、挑戰(zhàn)與改革路徑*

張 華，趙佳偉，義旭東

(西華大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，成都 610065)

2018年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見》(簡稱《指導(dǎo)意見》)明確指出：“鄉(xiāng)村發(fā)展的不平衡不充分矛盾最為突出……國家支農(nóng)體系建設(shè)相對滯后，農(nóng)村金融體制改革任務(wù)繁重?！睘閷崿F(xiàn)新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，提高農(nóng)民生活水平，必須加快推進金融支農(nóng)體系的結(jié)構(gòu)性改革。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“風(fēng)險控制器”，農(nóng)業(yè)保險(簡稱農(nóng)險)在當(dāng)前和未來肩負著金融支持鄉(xiāng)村振興的重要使命。中央一號文件2014—2019年連續(xù)5年均關(guān)注農(nóng)業(yè)保險，對農(nóng)業(yè)保險服務(wù)鄉(xiāng)村振興作出了具體部署。本文在認真梳理有關(guān)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的相關(guān)文獻基礎(chǔ)上，以西部農(nóng)業(yè)大省四川省的農(nóng)險發(fā)展實踐為依據(jù)，結(jié)合全國農(nóng)險發(fā)展情況，對農(nóng)業(yè)保險服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯、改革路徑進行詳細論述，以期為農(nóng)業(yè)保險在實踐中更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興提供有益建議。

一、研究概述

作為金融支持三農(nóng)發(fā)展、保障國家糧食安全的有效手段，農(nóng)險對推動鄉(xiāng)村振興的有效實施具有不可估量的作用。近年來，國內(nèi)外學(xué)者對其進行了大量研究，從宏微觀角度將其進行分類整理后主要有以下幾個方面：

首先是政府在農(nóng)險發(fā)展過程中的角色定位問題。早期的農(nóng)險實踐一直面臨模式選擇的難題，在完全商業(yè)化運作、政府主導(dǎo)、互助合作、政府與市場結(jié)合四種模式當(dāng)中，由于純商業(yè)化的農(nóng)險實踐的失敗，最終確定了政府主導(dǎo)、商業(yè)化運作的模式[1]。庹國柱、朱俊生認為，我國的農(nóng)業(yè)保險必須采取“政府引導(dǎo)，市場化運作，自主自愿，協(xié)同參與”的基本原則。許夢博、李新光等認為，政府在農(nóng)險當(dāng)中的定位應(yīng)該由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者，逐步培育國內(nèi)農(nóng)險市場，減少微觀干預(yù)[2]。由于確定了“政府引導(dǎo)”的基本原則，政府采取財政補貼引導(dǎo)農(nóng)險發(fā)展的效應(yīng)問題逐步受到關(guān)注。熊志剛、安秀梅基于2006—2014年的省級面板數(shù)據(jù)，實證分析了財政補貼效應(yīng)，認為目前中央與地方財政分權(quán)體制下地方政府有激勵動機促進農(nóng)險發(fā)展，預(yù)防性財政支農(nóng)政策沒有對農(nóng)險產(chǎn)生擠出效應(yīng)[3]。相反，劉璐、韓浩、馬文杰認為：預(yù)防性財政支農(nóng)政策對農(nóng)業(yè)保險需求存在擠入效應(yīng)，農(nóng)險補貼對農(nóng)業(yè)保險需求具有明顯的擠入效應(yīng)；補償性財政政策在2007年以前對農(nóng)業(yè)保險需求具有擠出效應(yīng)，之后擠出效應(yīng)不顯著[4]。

其次是對農(nóng)險市場競爭性的研究。庹國柱以及蘭虹等認為，我國農(nóng)險市場具有非完全競爭性，完全競爭性的市場模式只能導(dǎo)致保險公司的過度競爭而無助于農(nóng)險供給主體的可持續(xù)發(fā)展，惡性競爭帶來的只是政府部門的權(quán)力尋租以及保險公司的經(jīng)營成本高企[5-6]。因此，需對農(nóng)險市場設(shè)置必要的準入門檻，進行有限競爭。除此之外，對農(nóng)業(yè)保險的宏觀問題研究還涉及到政策目標問題。鄭軍等認為，農(nóng)業(yè)政策目標要服從于農(nóng)業(yè)發(fā)展和國民經(jīng)濟整體發(fā)展的戰(zhàn)略目標，并以法律形式加以肯定[7]。但是，美國、加拿大等農(nóng)險發(fā)達國家在設(shè)置農(nóng)險目標的時候，多從純經(jīng)濟理性出發(fā)，并未對農(nóng)險設(shè)置過多的政策性目標。與之相比，我國農(nóng)險還被賦予精準扶貧、保障農(nóng)戶穩(wěn)定增收的政策性任務(wù)[6]。

隨著研究的逐步深入，現(xiàn)有農(nóng)險產(chǎn)品品種少、覆蓋范圍狹窄、不適應(yīng)市場化改革需要的短板逐步暴露，對創(chuàng)新農(nóng)險險種的要求日益迫切。溫濤、謝家智從原則上認為我國農(nóng)險制度、產(chǎn)品創(chuàng)新必須與經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實情況相協(xié)調(diào)，超過或者滯后于經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險制度創(chuàng)新都是不合理或者缺乏效率的[8]。李恩龍、楊永春、王寶君基于多元回歸模型研究了中國保險業(yè)市場空間分異的影響機制，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平、人民生活水平、城鎮(zhèn)化水平以及金融發(fā)展水平對保險創(chuàng)新有正向促進作用，人民生活水平和金融業(yè)發(fā)展水平對保險業(yè)發(fā)展?jié)摿哂姓虼龠M作用[9]。

與宏觀研究相對，對農(nóng)險的微觀研究主要涉及到農(nóng)險的扶貧效應(yīng)，對農(nóng)村經(jīng)濟增長、農(nóng)民增收的作用等問題。如江生忠、張熠運用3SLS模型，實證研究了在由家庭、政府和廠商構(gòu)成的封閉三部門農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)中，農(nóng)險保費收入的大幅增加對增加當(dāng)期農(nóng)民消費和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的顯著作用[10]。程靜等利用中部鄂、湘、贛、皖4省2004—2013年間的面板數(shù)據(jù)，實證檢驗了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展對農(nóng)村經(jīng)濟增長的影響，認為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展顯著促進了中部省區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[11]。王國軍等運用二項回歸模型和條件相關(guān)模型對我國農(nóng)業(yè)保險市場中是否存在信息不對稱問題進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)險市場存在嚴重信息不對稱問題，其對農(nóng)險發(fā)展的阻礙作用不容小覷，主張?zhí)剿鏖_展互助農(nóng)業(yè)保險，降低道德風(fēng)險問題[12]。更微觀的研究則從感知行為理論出發(fā)，運用Tobit模型實證研究了政策性農(nóng)險對農(nóng)戶的增收效應(yīng)，認為政策性農(nóng)業(yè)保險通過引導(dǎo)農(nóng)戶行為推動了產(chǎn)業(yè)增長，是農(nóng)戶增收的重要途徑[13]。

對農(nóng)業(yè)保險宏微觀視角的研究為后續(xù)的實踐探索積累了寶貴的基礎(chǔ)資料。但是，在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)業(yè)保險具有某些特殊功能或使命。首先，高速城鎮(zhèn)化推動農(nóng)村人口大量外遷，農(nóng)地撂荒、農(nóng)村空心化問題日益嚴重，如何保障糧食安全成為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興迫切需要解決的問題。其次，在未來20年高速城鎮(zhèn)化的進程中，農(nóng)村將繼續(xù)充當(dāng)維護中國經(jīng)濟穩(wěn)定的“蓄水池”和“穩(wěn)定器”[14]，如何推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，提升鄉(xiāng)村基層治理水平，更好地發(fā)揮鄉(xiāng)村的“兜底”功能，仍是鄉(xiāng)村振興所必須面對的問題。最后，在城市逐步完成產(chǎn)業(yè)升級、城市環(huán)境逐漸改善的情況下，農(nóng)村居民卻因日益嚴重的面源污染而繼續(xù)承受環(huán)境代價。這些問題的解決都需要在新的視角下對創(chuàng)新農(nóng)險的金融工具職能進行探索。

二、農(nóng)業(yè)保險支持鄉(xiāng)村振興的必要性分析

從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角來審視，歐美、日韓等發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)完成了城市化進程，鄉(xiāng)村已經(jīng)融入城市，成為城市帶的組成部分，城鄉(xiāng)差距進一步縮小。與之相比，中國在高速城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)差距仍在進一步擴大，鄉(xiāng)村的資源要素不斷流入城市，鄉(xiāng)村表現(xiàn)出人口空心化、治理內(nèi)卷化的特征。但是，高速城鎮(zhèn)化進程中的廣大鄉(xiāng)村仍然要繼續(xù)承擔(dān)起整體經(jīng)濟的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”角色，在“以代際分工為基礎(chǔ)，半工半耕的家計模式”中[14]，留守鄉(xiāng)村的農(nóng)戶和新崛起的“中堅農(nóng)民”共同組成的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”依舊要承擔(dān)保障國家糧食安全的責(zé)任，鄉(xiāng)村依舊要為無法順利進城或因城市產(chǎn)業(yè)危機而返回農(nóng)村的人口提供收入來源和致富渠道。在城市環(huán)境污染成本不斷向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導(dǎo)致鄉(xiāng)村面源污染不斷加劇的背景下，作為生態(tài)保護的重要屏障，鄉(xiāng)村依舊要承擔(dān)起供應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品的職能；在新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建過程中，隨著城鄉(xiāng)互動的增強，鄉(xiāng)村的基層組織還要承擔(dān)起承接城市資源要素轉(zhuǎn)移的“中介職能”。這些目標與目前鄉(xiāng)村現(xiàn)實之間的矛盾就構(gòu)成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所瞄定的五大任務(wù)，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明。農(nóng)業(yè)保險服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯即是由鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵所衍生出的任務(wù)所決定的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，對金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展提出了具體的目標要求，在保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境以及鄉(xiāng)村治理的過程中，作為重要的金融支農(nóng)工具，農(nóng)業(yè)保險需要發(fā)揮重要作用。本文以代數(shù)推導(dǎo)的方式說明農(nóng)險所具有的各類激勵效應(yīng)[15]。

1.推動糧食增產(chǎn)——確?？诩Z絕對安全

農(nóng)業(yè)稅費改革前，農(nóng)業(yè)稅負擔(dān)導(dǎo)致區(qū)域性的農(nóng)地撂荒現(xiàn)象。2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后，家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開始規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但實踐過程中由于企業(yè)缺乏組織優(yōu)勢，不斷出現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)“轉(zhuǎn)租”、“轉(zhuǎn)型”和“跑路”等現(xiàn)象。本文將農(nóng)村土地低效利用的各種類型和作用機制總結(jié)如表1所示。

表1 農(nóng)村土地低效利用類型與作用機制

運用廠商行為理論，假設(shè)農(nóng)戶是在成本一定的條件下追求收益最大化的理性經(jīng)濟人，不考慮購買農(nóng)業(yè)保險的情況下，在耕地上進行種植生產(chǎn)所需投入的生產(chǎn)要素為農(nóng)藥、種子、化肥、農(nóng)模等，其畝均成本為x元。耕地的資源稟賦為hi，預(yù)期最大產(chǎn)出為q(x|h=h0)，市場價為pi(上一年為p0，本年為p1)，因發(fā)生自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失率為ξ(0≤ξ≤1)，自然災(zāi)害發(fā)生概率為k(0≤k≤1)，則農(nóng)戶經(jīng)營生產(chǎn)每畝耕地的收益為

R=q(x|h=h0)pi(1-k)+

q(x|h=h0)pi(1-ξ)k-x

(1)

在收益最大化條件下，令R對畝均成本x求導(dǎo)可得

R′(x)=q′(x|h=h0)pi(1-ξk)-1

(2)

令R′=0可得

(3)

q′(x)>0，q″(x)<0且ξ和k均為q1(x)的增函數(shù)。顯然：當(dāng)h0較大且ξ和k較小時，即在優(yōu)質(zhì)耕地上q′(x|h=h0)=0時x0較大，農(nóng)戶的畝均投入較多；當(dāng)h0較小且ξ和k較大時，即在劣質(zhì)耕地上農(nóng)戶的畝均投入較小。以四川省為例，其代表的西南地區(qū)土地利用類型以林地和草地為主，雖然可耕地面積在西部居于首位，但是符合高標準農(nóng)田建設(shè)要求的耕地占比并不大，目前劃定的以都江堰灌區(qū)30個縣(市、區(qū))為主的1 060萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，以及90個糧食生產(chǎn)重點縣還處在探索規(guī)劃階段，可以預(yù)計在目前可耕地總體質(zhì)量不高的情況下，農(nóng)戶從理性人角度出發(fā)在耕地上的畝均投入x0相對較小。

(4)

式(4)中第一個方程由三部分組成，即畝均種植收入、畝均投入成本及農(nóng)戶購買農(nóng)險的自付部分。比較式(4)第一項與式(1)可以發(fā)現(xiàn)，對于優(yōu)質(zhì)耕地而言，由于預(yù)期產(chǎn)量損失率較小，即使購買了農(nóng)險也較難激勵農(nóng)民加大生產(chǎn)投入以提高農(nóng)作物的單產(chǎn)。但是對劣質(zhì)耕地而言，在ξ≥1-λ受災(zāi)情況下有

(5)

再令

E=(1-ξk)-(λ-(1-Π))

(6)

將ξ≥1-λ代入式(6)得

E(1-k)(1-λ)+(1-Π)>0

(7)

因此在購買農(nóng)險之后，農(nóng)戶在劣質(zhì)耕地上進行耕作，其凈收益最大化時的成本投入大于沒有購買農(nóng)險的情況。又因為q(x|h=h0)是x的增函數(shù)，農(nóng)戶在購買農(nóng)險之后能夠激勵其在耕地上提高投入以增加單位畝均產(chǎn)出。農(nóng)戶在參與農(nóng)險之后，政府如果合理確定保障范圍的水平，在理論上可以規(guī)避參保農(nóng)戶的道德風(fēng)險，激勵農(nóng)戶增加投入，提高糧食產(chǎn)量，保障國家糧食安全。這是農(nóng)險服務(wù)鄉(xiāng)村振興的第一貢獻。

2.緩解鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化——推動宜居鄉(xiāng)村建設(shè)

環(huán)境庫茲涅茨曲線揭示了經(jīng)濟增長和環(huán)境污染之間存在一種典型的“倒U型”曲線關(guān)系。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，環(huán)境污染程度將由不斷惡化到逐漸改善，產(chǎn)生這種變化的原因在于經(jīng)濟發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，能耗更少、污染更小、附加值更高的第三產(chǎn)業(yè)將逐步取代高污染、高能耗、低附加值的第二產(chǎn)業(yè)。相對于農(nóng)村，城市的經(jīng)濟發(fā)展速度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度更快，服務(wù)業(yè)占比不斷擴大。相比之下，農(nóng)村地區(qū)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中所排放的化學(xué)殘留物和畜禽養(yǎng)殖排泄物造成的面源污染仍是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境破壞的重要因素[16](見表2)。

表2 我國農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)排污狀況統(tǒng)計

改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村迫切要求轉(zhuǎn)變現(xiàn)有生產(chǎn)方式，由高能耗高污染向低能耗低污染的低碳型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)保險通過設(shè)計合理差異化的補貼制度，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和集約生產(chǎn)方式下農(nóng)產(chǎn)品的相對成本和收益，可以縮小高能耗高污染農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)“綠色農(nóng)業(yè)”生產(chǎn)激勵，從而改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，具體分析如下。

假設(shè)農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有兩種方式：低污染低能耗的現(xiàn)代集約型以及高污染高能耗的傳統(tǒng)粗放型，將其產(chǎn)品分別表示為F和E，價格分別為pF和pE，單位產(chǎn)出分別為q(xF)和q(xE)，初始種植面積分別為MF和ME。因自然災(zāi)害發(fā)生損失率為ξF和ξE的概率分別為kF和kE，農(nóng)作物的畝均成本為xF和xE。由理性人角度出發(fā)，農(nóng)戶進行兩種生產(chǎn)方式的收益為

RF=q(xF)pFMF(1-kF)+

q(xF)pFMF(1-ξF)kF-xF

(8)

RE=q(xE)pEMF(1-kE)+

q(xE)pEME(1-ξE)kE-xE

(9)

在收益最大化條件下對上面兩式分別求導(dǎo)可得

R′F=q(xF)pF(1-ξFkF)

(10)

R′E=q(xE)pE(1-ξEkE)

(11)

R′F=R′E時，有

(12)

顯然，農(nóng)民收益最大化的土地利用決策就是在每畝耕地上進行傳統(tǒng)經(jīng)營和集約經(jīng)營的產(chǎn)出收益之比為每畝實際保留產(chǎn)量比例的倒數(shù)?？紤]農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險且農(nóng)險設(shè)計差異化的補貼政策，即只對采取集約環(huán)保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式予以財政補貼，對傳統(tǒng)高污染型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不予補貼。則農(nóng)戶采取集約經(jīng)營方式下的收益為

(13)

上式兩端對x求導(dǎo)可得

(14)

當(dāng)ξ<1-λ時，農(nóng)戶在收益最大化條件下的土地利用決策必須滿足

(15)

與式(12)比較可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式下的預(yù)期損失率ξ較小或者農(nóng)險的保障水平較低時，對兩種生產(chǎn)方式實施差異化的補貼無法提高集約經(jīng)營方式的種植面積，即在高質(zhì)量耕地上對兩種經(jīng)營方式進行差異化補貼并不能有效縮減傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積。但是當(dāng)ξ≥1-λ時，有

(16)

令Y=(1-ξFkF)-[λ-(1-Π)]=0得

λ=1-ξFkF+(1-Π)

(17)

顯然，當(dāng)λ>1-ξFkF+(1-Π)時，Y<0，此時擴大集約型種植面積減少高污染型種植面積就成為農(nóng)戶的理性選擇。因此，在耕地的自然稟賦較差、遭受自然災(zāi)害的損失較為嚴重的情況下，設(shè)計差異化的農(nóng)險補貼方式，從理論上有助于農(nóng)戶轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，逐步提高集約化種植的比重，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染，從而改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。這是農(nóng)險服務(wù)鄉(xiāng)村振興的第二貢獻。

3.提升鄉(xiāng)村地區(qū)社會福利水平——穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入，推進脫貧地區(qū)發(fā)展

在目前的城市化水平下，城市無法吸納絕大部分的農(nóng)村人口就業(yè)，大部分進城農(nóng)村人口也難以體面地留在城市，最終在產(chǎn)業(yè)危機或經(jīng)濟危機的催化下，大量進城農(nóng)村人口將返回農(nóng)村，因此，農(nóng)村依舊是部分農(nóng)戶獲取收入的主戰(zhàn)場[17]。在鄉(xiāng)村振興背景下穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入，就要不斷升級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)戶經(jīng)營性收入。但囿于農(nóng)戶融資問題，許多農(nóng)村家庭年均收入低于年均支出，難以進行資本積累，即使有良好的農(nóng)業(yè)項目也受制于資本匱乏，使得農(nóng)戶無法滿足農(nóng)村信貸機構(gòu)的貸款條件，農(nóng)村金融機構(gòu)普遍表現(xiàn)出“惜貸”“限貸”傾向。以四川省為例，在偏遠地區(qū)，由于農(nóng)戶的經(jīng)濟條件更為惡劣，獲得金融服務(wù)的機會也就更少。目前四川省農(nóng)村地區(qū)仍有200余萬戶農(nóng)村家庭，其家庭主要收入來源為務(wù)農(nóng)收入，嚴苛的金融約束使得脫貧地區(qū)很難獲得金融服務(wù)。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)險通過機制創(chuàng)新、開展銀保合作、增加農(nóng)戶收入、推進脫貧地區(qū)發(fā)展，能夠在很大程度上緩解農(nóng)戶融資約束問題。

假設(shè)農(nóng)戶的收入由兩部分構(gòu)成：家庭經(jīng)營性收入F和其他收入L，L包括財產(chǎn)性收入和務(wù)工及轉(zhuǎn)移支付等。發(fā)生自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失率為p，則農(nóng)戶的總收入T=F(1-p)+L。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，若發(fā)生重大自然災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)作物絕收(p=100%)，則農(nóng)民總收入將變成T=F=7 700<現(xiàn)行貧困線9 000元，即農(nóng)戶很容易掉入貧困線以下。在這種高風(fēng)險的情況下，信貸機構(gòu)選擇拒貸或者惜貸就成為理性行為。假設(shè)農(nóng)戶面臨一個30 000元的農(nóng)業(yè)投資項目，農(nóng)戶自有資金20 000元，需要向銀行貸款10 000元，年利息5%。若農(nóng)戶購買了農(nóng)業(yè)保險，在農(nóng)險承保的條件下，當(dāng)風(fēng)險保障水平λ=60%時，農(nóng)戶總收入T=30 000(1-P)+7 700；如果發(fā)生重大自然災(zāi)害，在保險承擔(dān)60%的情況下，T=15 000>9 000元的貧困線水平；當(dāng)λ=70%或80%時，農(nóng)戶的無風(fēng)險收入水平會更高。由于農(nóng)險的存在，一方面提高了農(nóng)戶的貸款需求和積極性，另一方面也為農(nóng)村信貸機構(gòu)提供了安全保障，改變了信貸機構(gòu)的心理預(yù)期，對于極為缺乏金融支持的脫貧地區(qū)所帶來的福利溢出效應(yīng)更是如此。因此，通過農(nóng)險創(chuàng)新開展銀保合作，對于穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入、推進脫貧地區(qū)發(fā)展、實現(xiàn)生活富裕的目標要求具有重要意義。這是農(nóng)險服務(wù)鄉(xiāng)村振興的第三貢獻。

4.提升財政資金使用效率——提升鄉(xiāng)村治理水平

研究認為，現(xiàn)有財政支農(nóng)方式具有明顯的“平均主義”傾向和資金使用效率較低的問題，存在一定程度的浪費等問題[18]。農(nóng)村作為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”，在整個國民經(jīng)濟體系中承擔(dān)著“兜底”功能?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)和能力并不足以有效匹配其被賦予的角色定位，鄉(xiāng)村基層組織也很難作為“中介組織”承接政府轉(zhuǎn)移的城市資源要素。鄉(xiāng)村振興要求改善現(xiàn)有的農(nóng)村治理方式，實現(xiàn)基層治理有效的總體目標，農(nóng)業(yè)保險作為“政策性支農(nóng)工具”所特有的機制設(shè)計，能夠在某種程度上矯正現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支農(nóng)方式。繼續(xù)沿用上文的假設(shè)，農(nóng)戶的總收入為

Ti=Fi(1-pi)+Li

(18)

Fi=(1-pi)+Li≤T0≤Fi+Li

(19)

(20)

受災(zāi)后農(nóng)戶的經(jīng)營性收入為

λFi=Fi(1-pi)+Fi(λ+pi-1)

(21)

其中Fi(λ+pi-1)為保險公司理賠部分，令

(22)

則災(zāi)害損失率pi越大，農(nóng)戶獲得的農(nóng)險賠償與實際損失越接近。這在很大程度上避免了傳統(tǒng)財政支農(nóng)方式上的平均主義，且政府將財政資金以農(nóng)險方式補貼給農(nóng)戶，中間經(jīng)由農(nóng)險公司，在很大程度上可以避免各級政府對支農(nóng)資金的浪費現(xiàn)象。因此，農(nóng)險所具有的機制特點，可以在鄉(xiāng)村振興背景下為改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、提高財政支農(nóng)效率發(fā)揮重大作用。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興所要求的保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入、改善鄉(xiāng)村生態(tài)及治理環(huán)境等可以通過農(nóng)業(yè)保險的機制創(chuàng)新在金融支農(nóng)的過程中逐步得到解決，二者之間存在著廣泛的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。農(nóng)險為鄉(xiāng)村振興提供金融支持，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步實施，也為農(nóng)業(yè)保險的機制創(chuàng)新提供了前所未有的機遇。

三、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的難點與痛點

作為西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)發(fā)展對于四川而言具有基礎(chǔ)性的重要意義。2018年習(xí)近平總書記視察四川省期間，對其作出努力擦亮“農(nóng)業(yè)大省”金字招牌，推動“治蜀興川”再上新臺階的重要指示。按照《中共四川省委關(guān)于全面推動高質(zhì)量發(fā)展的決定》以及《2019年四川省政府工作報告》有關(guān)要求，四川省農(nóng)業(yè)發(fā)展對內(nèi)要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)排頭兵工程，優(yōu)化千億級產(chǎn)業(yè)，實施農(nóng)業(yè)品牌戰(zhàn)略；對外要主動融入“一帶一路”建設(shè)與長江經(jīng)濟帶發(fā)展，突出“四向擴展，全域開放”的川農(nóng)對外開放格局。上述任務(wù)的完成使四川省的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不僅要面臨國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭，也要面臨來自國際農(nóng)產(chǎn)品市場的有力競爭。除此以外，選取具體的目標省份為參照系，更能聚焦于具體問題進行分析，使問題研究更具針對性和代表性。作為農(nóng)業(yè)大省，四川既具有農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的一般共性問題，也具有自身地理位置、歷史發(fā)展階段的特殊性。遵循從“從特殊到一般”的規(guī)律性研究范式，本文以四川省為例，對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的挑戰(zhàn)與困境進行分析。

1.市縣層面財政保費補貼不均衡問題突出

作為農(nóng)險價格組成部分的財政補貼是撬動農(nóng)險市場的關(guān)鍵[19]。國內(nèi)農(nóng)險財政補貼采取中央、省、市、縣四級聯(lián)動，中央在補貼35%～40%的基礎(chǔ)上，省級補貼25%，市縣級補貼15%～20%，農(nóng)戶自擔(dān)20%?！耙坏肚小笔降呢斦a貼忽略了不同省份之間的經(jīng)濟發(fā)展和政府財力的差異，普遍存在農(nóng)業(yè)貢獻越大、財政負擔(dān)越重的負向激勵。作為西部農(nóng)業(yè)大省，四川乃至全國各省的各市縣之間也存在財政補貼區(qū)域不均衡問題。如圖1～3所示，通過搜集四川省各市縣財政補貼農(nóng)險數(shù)據(jù)，構(gòu)建農(nóng)險保費財政補貼負擔(dān)率指標=種養(yǎng)殖業(yè)保費補貼支出/全年財政支出，可以發(fā)現(xiàn)川內(nèi)21個市州和擴權(quán)縣都存在嚴重的保費補貼不均衡問題。

圖1 2019年四川省各市州人均國民生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來源：2019年《四川省統(tǒng)計年鑒》。

如圖1～3所示，市級和縣級層面均存在保費負擔(dān)與經(jīng)濟發(fā)展錯配的態(tài)勢。甘孜州、巴中市等地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比較高，財力有限，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出決定保費規(guī)模的情況下，不可避免地會導(dǎo)致“農(nóng)業(yè)貢獻越大、財政負擔(dān)越重”的負向激勵，造成事實上補貼的“累退效應(yīng)”。憑雄厚的財政實力，川東地區(qū)的政府能夠更多地配套市級補貼，從而獲取更多的上級財政資金；相反，欠發(fā)達的川西地區(qū)無法配套相應(yīng)的財政補貼，也就談不上獲取中央財政補貼。據(jù)中航安盟農(nóng)險公司的相關(guān)人員反映，在川西脫貧地區(qū)開展農(nóng)險業(yè)務(wù)的難度遠大于川東地區(qū)，如甘孜、阿壩等地方政府對農(nóng)險熱情不高，一方面是由于農(nóng)險的政策目標和導(dǎo)向模糊；另一方面則更多地是將農(nóng)險視為工作負擔(dān)，因為自身缺乏對農(nóng)業(yè)保險的支持能力甚至抑制當(dāng)?shù)剞r(nóng)險發(fā)展。因此，改革現(xiàn)有的財政補貼方式，優(yōu)化財政資源使其合理配置是鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)險機制創(chuàng)新的重要方向。

圖2 2019年四川省各市州保費補貼財政負擔(dān)率數(shù)據(jù)來源：四川省人民政府網(wǎng)。

圖3 2019年四川省各擴權(quán)縣保費補貼財政負擔(dān)率數(shù)據(jù)來源：2019年《四川省統(tǒng)計年鑒》。

2.對縣級政府、保險機構(gòu)的激勵效應(yīng)不足

相對于一般財產(chǎn)險，農(nóng)業(yè)保險的賠付率極高，保險公司開展農(nóng)險業(yè)務(wù)的社會成本遠高于其他險種，現(xiàn)行的財政補貼僅對直接保險的保費予以相應(yīng)補償，對于保險公司涉農(nóng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理費、再保險費等成本沒有任何相應(yīng)的補助[20]。對于縣級政府而言，農(nóng)險是中央強制性規(guī)定的一項事權(quán)，如上所述，各市縣財政補貼負擔(dān)率的不均衡導(dǎo)致財政窮縣、農(nóng)業(yè)大縣的政府對農(nóng)險缺乏正向激勵，將農(nóng)險視為一項讓保險公司占便宜的事情。在現(xiàn)有的補貼方式之下，只有農(nóng)戶先繳齊自身20%的保費，縣級政府才能配套相應(yīng)的補貼資金，并且各級財政資金最后都要匯集到縣級財政，由縣級財政和保險公司統(tǒng)一結(jié)算。這種方式使得政府的補貼資金大部分到位滯后，保險公司被迫先期墊付資金運行和理賠，對于本就不熱衷農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司而言，更是阻礙了其對產(chǎn)品進行創(chuàng)新的積極性。此外，考慮到縣級政府的政策執(zhí)行能力，最后的補貼資金有可能被縣級政府截留、挪用甚至貪污，形成保險公司事實上的“應(yīng)收賬款”或者“呆壞賬”，這些都嚴重挫傷了保險公司的積極性。

3.與農(nóng)險配套的頂層設(shè)計缺位

農(nóng)險作為一項民事法律契約，其各項利益關(guān)系(如國家和保險人之間、保險活動當(dāng)事人、關(guān)系人之間的關(guān)系等)都需要專門的法律、法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整。獲得農(nóng)險服務(wù)本質(zhì)上是農(nóng)民的一項基本人權(quán)[21]。美國、加拿大、日本等國家通過立法形式對農(nóng)戶獲得保費補貼權(quán)、參與保險發(fā)展權(quán)、獲得保險知識教育權(quán)、獲得農(nóng)險扶持權(quán)等都進行了詳細規(guī)定。國內(nèi)在這方面比較欠缺，除了中央層面頒布《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)保險條例》以及相關(guān)涉農(nóng)文件及行政法規(guī)中提及農(nóng)險發(fā)展外，省級政府在農(nóng)險中長期建設(shè)方面普遍滯后。法律缺位的直接后果即是保險機構(gòu)和和基層政府的“短視”行為。對于保險機構(gòu)而言，由于缺乏中長期規(guī)劃，地方政府對于保險機構(gòu)進入本地農(nóng)險市場的準入數(shù)量、準入門檻采取招投標的方式，導(dǎo)致保險公司過分注重短期行業(yè)利潤，在農(nóng)戶受災(zāi)后惜賠、拖賠，嚴重影響農(nóng)戶投保積極性。對于縣級政府而言，由于缺乏中長期規(guī)劃，對農(nóng)險定位不清，視農(nóng)險補貼為保險公司“占了自己便宜”，常常對保險公司保費補貼延期撥付或者不能足額到位，嚴重影響了農(nóng)險公司正常經(jīng)營。基層政府履行農(nóng)險事權(quán)時往往是農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、保監(jiān)會、發(fā)改委等多部門臨時組成一個松散的聯(lián)席會議，農(nóng)險政策的執(zhí)行效率往往大打折扣。

4.農(nóng)險供需錯位矛盾突出

首先是高保障水平的農(nóng)險產(chǎn)品供給不足。目前有關(guān)收入保險、價格保險以及完全成本保險的業(yè)務(wù)仍處于試點階段，占據(jù)主導(dǎo)地位的仍是產(chǎn)量保險。以生豬保險為例，盡管目前北京、山東、四川等地在積極推動育肥豬價格保險試點，但是目前占主流的依舊是保直接物化成本的生豬保險。對于農(nóng)戶而言，生豬養(yǎng)殖是增收的一個重要渠道，目前四川省生豬養(yǎng)殖年出欄量達7 000萬頭左右，但能夠投保生豬價格保險的僅有80萬頭，遠不能滿足目前規(guī)?；i養(yǎng)殖的需求。

其次是多樣化的特色農(nóng)險產(chǎn)品供給乏力。目前政策性農(nóng)險的主要保障對象以關(guān)系國計民生的糧食作物為主、經(jīng)濟作物為輔，對地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險供給乏力。四川省的氣候、地形多樣，林地和草地面積較大，林業(yè)和畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中扮演著日益重要的角色，而目前川內(nèi)對林木業(yè)和畜牧業(yè)特色農(nóng)險供給嚴重不足，嚴重制約了農(nóng)業(yè)多樣化發(fā)展。

最后是傳統(tǒng)小農(nóng)對農(nóng)險需求不足以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)險需求無法滿足并存。伯努利效用函數(shù)表明，個人風(fēng)險規(guī)避程度會隨財富的不斷變化而變化。小農(nóng)收入水平偏低，其貨幣邊際效用很高，利用保險規(guī)避風(fēng)險的意識淡薄，再加上傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營規(guī)模狹小，生產(chǎn)經(jīng)營分散，信息滯后，對農(nóng)險需求天然不足。對于政策性農(nóng)險，由于采取的是“自愿參與”方針，加之近年來農(nóng)村人口流動頻繁，收取單戶小農(nóng)的保險費成為村社干部每年最為“頭疼”的事務(wù)。對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，雖然其對規(guī)避風(fēng)險有強烈的需求，但是目前的農(nóng)險品種顯然無法滿足。從目前情況來看，不同類型農(nóng)戶對農(nóng)險是具有差異化需求的，其負擔(dān)保險費的能力也并不相同。對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶，也愿意購買保險金額更高的產(chǎn)品，但“一刀切”式的產(chǎn)品供給顯然無法滿足其需求。

5.對監(jiān)管部門的制約機制不健全

新制度經(jīng)濟學(xué)理論表明，政府也是追求自身利益最大化的理性人，也部分地具有為自身利益而尋租的動機，在缺乏權(quán)力制約的情況下很容易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象?，F(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險條例》僅就保險公司的經(jīng)營行為進行了規(guī)定，相應(yīng)的處罰均針對保險公司，對于政府的權(quán)力邊界卻少有相應(yīng)的界定。由于沒有出臺專門的法律條文對地方政府的行為進行監(jiān)管，由此便產(chǎn)生監(jiān)管“漏洞”和監(jiān)管“真空”。以四川省為例，目前農(nóng)險的大部分展業(yè)活動集中在縣及以下地區(qū)，監(jiān)管機構(gòu)卻集中在成都市，監(jiān)管部門僅每年采取定向突擊檢查的方式進行巡檢。同時，監(jiān)管力量嚴重不足，進一步限制了監(jiān)管活動的實施。

四、結(jié)論與改革路徑

1.總 結(jié)

作為金融支農(nóng)的重要工具，農(nóng)業(yè)保險在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中扮演著重要角色。本文以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)業(yè)保險發(fā)展實踐為研究對象，對農(nóng)險服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯關(guān)系及面臨的挑戰(zhàn)進行了全面分析。研究認為：現(xiàn)階段城鄉(xiāng)關(guān)系下鄉(xiāng)村作為中國社會經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”，其“兜底”功能的發(fā)揮離不開日益完善的社會化服務(wù)體系支持；農(nóng)險在激勵糧食產(chǎn)出、保障國家糧食安全、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村、增加農(nóng)戶收入、提高鄉(xiāng)村基層治理水平等方面發(fā)揮了重要作用。

2.改革路徑建議

針對目前存在的創(chuàng)新激勵不足、保障范圍偏窄、供需錯配嚴重等問題，本文提出以下改革路徑。

(1) 擴大農(nóng)險保障范圍，提高金融支農(nóng)水平

《指導(dǎo)意見》要求農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)戶提供融資支持，將農(nóng)村地區(qū)由風(fēng)險厭惡的“資本洼地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本高地”。要實現(xiàn)這一目標，必須持續(xù)提高現(xiàn)有農(nóng)險保障水平。只有不斷提高農(nóng)險保障水平，才能持續(xù)增加農(nóng)險保險資金總額和農(nóng)險基金的積累程度，為鄉(xiāng)村振興提供部分融資支持。為此，一方面要提高農(nóng)險承保面積(數(shù)量)，另一方面要提高單位農(nóng)險產(chǎn)品的保險金額。前者決定于農(nóng)險保障深度，后者決定于農(nóng)險保障廣度。如果作橫向比較，目前四川省的農(nóng)險保障水平為32.4%，在國內(nèi)雖處于領(lǐng)先水平，但與美國、加拿大、日本等國家相比仍存在較大差距。只有提高農(nóng)險保障水平，才能增強農(nóng)業(yè)整體的抗風(fēng)險能力，各類經(jīng)營主體才能真正提高其信用水平，減輕融資約束。

(2) 改革農(nóng)險保費補貼模式

雖然四級聯(lián)動的補貼方式是為了提高政府對農(nóng)險的重視程度，但是“一刀切”的補貼費率實際上加大了農(nóng)業(yè)大縣、財政窮縣的壓力。根據(jù)最新發(fā)布的《中央財政保險保費補貼管理辦法》，僅從絕對值來看，在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和藏區(qū)品種四大主要農(nóng)險品種方面，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的種養(yǎng)殖業(yè)保費補貼比例已經(jīng)達到65%～80%，高于沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)；但是沿海發(fā)達地區(qū)財政實力較強，能夠提供比直接物化成本更高的保障水平，而欠發(fā)達地區(qū)往往只能按照直接物化成本來限定保障水平。

考慮到經(jīng)濟發(fā)展更為滯后的脫貧地區(qū)財政實力有限，因此建議遵照2014年中央一號文件“逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣和貧困縣縣級保費補貼”的要求，對于涼山州、阿壩州以及甘孜州等地區(qū)，盡快取消縣級財政保費補貼的配套要求；對于保費補貼壓力靠前、財政收入靠后的市縣，酌情考慮減少財政補貼的配套金額，由中央財政承擔(dān)保費補貼的資金缺口。同時，從中央財政專項扶貧資金當(dāng)中撥出一部分用于獎勵支持脫貧地區(qū)開展特色農(nóng)險，鼓勵當(dāng)?shù)貙μ厣r(nóng)產(chǎn)品農(nóng)險的開發(fā)。

(3) 積極探索基于農(nóng)業(yè)合作組織的互助型保險

江生忠和費清認為，由于目前農(nóng)村基層組織的治理能力和治理體系不夠完善，無法承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)戶互助保險模式的重任，因此在確立我國的農(nóng)險發(fā)展模式的時候選擇了以商業(yè)化運作為主導(dǎo)[22]。相較于商業(yè)化運作，互助農(nóng)險組織不以盈利為目的，收取的保費當(dāng)中也不包含利潤因素，因此其保險費率較低，發(fā)生意外災(zāi)害后賠付更為及時，較少出現(xiàn)“惜賠”現(xiàn)象；再加上互助農(nóng)險組織以本地農(nóng)戶自身為主體投保人和承保人為同一主體，在農(nóng)險險種開發(fā)過程中更能及時反映農(nóng)戶訴求，減少逆向選擇和道德風(fēng)險發(fā)生的概率，提高創(chuàng)新效率。因此，建議在今后的農(nóng)險實踐過程中，政府可以選取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織較為健全、村集體經(jīng)濟發(fā)展較為充分的地方試點農(nóng)村互助保險模式，在一定程度上作為現(xiàn)有主導(dǎo)模式的補充，為農(nóng)險改革提供經(jīng)驗借鑒。

(4) 加快生豬期貨市場落地與特色農(nóng)險推廣

如前所述，目前國內(nèi)農(nóng)險市場面臨著嚴重的供需失衡問題，典型表現(xiàn)就是生豬收入和價格保險遲遲不能推廣。雖然自2013年起四川等省份已經(jīng)開始陸續(xù)試點生豬價格保險，但囿于缺乏生豬期貨市場合理的價格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險對沖機制，導(dǎo)致生豬價格保險長期處于探索階段，難以在短期內(nèi)大規(guī)模開展。雖然2019年以來的豬肉價格處于高位區(qū)間運行，但是不確定性因素增多，養(yǎng)殖戶對是否補欄缺乏信心?？紤]到各地“大商所”從2017年開始公布白條豬肉價格指數(shù)，一些生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)在市場規(guī)模、規(guī)范化以及交割快捷性等方面已可以對沖現(xiàn)貨市場的價格風(fēng)險。據(jù)“大商所”在各省大型養(yǎng)殖企業(yè)進行調(diào)研后反映，目前大部分省份已經(jīng)做好生豬期貨交易所籌建的準備工作，建設(shè)生豬期貨的條件己經(jīng)成熟。

針對特色農(nóng)險產(chǎn)品開發(fā)不足問題，建議暫將特色農(nóng)險開發(fā)的重點放在脫貧地區(qū)。相較于沿海發(fā)達地區(qū)，一方面惡劣的自然稟賦條件導(dǎo)致脫貧地區(qū)在大眾化產(chǎn)品方面很難與東部地區(qū)進行競爭；另一方面脫貧地區(qū)以山地、高原為主，氣候、土壤條件各異，森林資源豐富，在特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上有獨特的區(qū)位優(yōu)勢。應(yīng)通過大力開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品保險，給予特色農(nóng)產(chǎn)品更高的保費補貼，從而鼓勵特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，將脫貧地區(qū)的自然稟賦劣勢轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對優(yōu)勢，鼓勵低收入人口發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，進而實現(xiàn)而增收致富。

(5) 加快改革農(nóng)險監(jiān)管模式

加強對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管有兩點要做：首先，加強對保險公司的監(jiān)管。保險公司是農(nóng)險市場的經(jīng)營主體，在頂層設(shè)計上必須完善現(xiàn)有的法律框架體系，構(gòu)建真正具有正向激勵作用的制度體系，引導(dǎo)同一片區(qū)的保險公司相互合作而非損人利己，使農(nóng)險市場真正具有合作精神。其次，加強對政府部門的監(jiān)管。農(nóng)險不僅是政府和保險機構(gòu)的事情，也是農(nóng)戶的事情，在法律上必須真正改變農(nóng)戶“權(quán)利貧困”的地位，將獲得農(nóng)險服務(wù)作為農(nóng)戶的基本權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)戶參與農(nóng)險事務(wù)的管理與決策，制約政府部門的權(quán)力，實現(xiàn)政府、保險機構(gòu)、農(nóng)戶三方的均衡。同時，省級政府必須明確對市縣基層政府的監(jiān)管，落實監(jiān)管職責(zé)，通過外部約束明確基層政府在協(xié)助保險公司活動中的權(quán)力邊界。