借鑒美國經驗對我國關稅職能改革問題的探討

逄穎

摘 要：歷史上陸續(xù)崛起的世界強國，都會根據發(fā)展階段的不同和國情的需要，不斷地調整對外貿易政策并進行關稅職能改革。尤其是2008年金融危機后，國家間博弈更離不開以關稅為工具的對外經濟關系的處理與平衡。進入新發(fā)展階段，關稅職能在落實國家經濟政策、貿易政策和產業(yè)政策等方面，依然發(fā)揮著獨特作用。以我國關稅職能改革面臨的問題為出發(fā)點，總結以美國為代表的發(fā)達國家的經驗，可以為我國探索適應形勢需要的關稅職能改革提供有益借鑒。

關鍵詞：關稅職能;美國關稅發(fā)展;稅收改革

關稅是一國政治、經濟特定歷史發(fā)展階段的產物，其本身所存在的功能和作用即關稅職能。關稅作為外向型稅收的代表，處于對外開放的“一線”，與國家利益掛鉤，從國內外關稅發(fā)展歷史來看，關稅職能不是一成不變的，會隨著國家所處歷史階段的不同，進行動態(tài)的調整和改革。當前，立足新的發(fā)展階段，我國在國際政治、經濟上的影響，已經不同于改革開放初期，面臨的雙、多邊財政關系和利益協(xié)調也越來越復雜。研究發(fā)達國家關稅職能改革歷程，尤其是處于全球經濟領先地位的美國，借鑒其利用關稅對國內外資源進行戰(zhàn)略性整合與配置的經驗，可以為我國更高水平的對外開放贏得更加廣闊的空間。

一、 新發(fā)展階段我國關稅職能改革存在的主要問題

2021年起我國進入新發(fā)展階段，在重要戰(zhàn)略機遇期的歷史節(jié)點上，機遇和挑戰(zhàn)之大前所未有，對外貿易所面臨的國內外環(huán)境發(fā)生重大變化，關稅職能改革任務更顯艱巨，在國際、國內均承受巨大沖擊。從國外看，主要發(fā)達國家經濟復蘇緩慢、需求不振，中國出口最終目的地排名比較靠前的幾個國家，如美國、日本、韓國等，金融危機之后的GDP年增長率基本在3%以下，有的年份還出現了負增長。我國多年來追求擴大出口和貿易順差的對外貿易戰(zhàn)略面臨瓶頸，貨物出口占國內生產總值比重已由2005年的34.36%縮減到2020年的17.65%，服務于傳統(tǒng)對外經濟戰(zhàn)略的關稅職能已難以適應新形勢發(fā)展需要;從國內看，改革開放40多年，我國主要依靠要素驅動和資源驅動經濟增長，粗放型發(fā)展模式的邊際效應逐年遞減，從2012年起，我國GDP增速告別過去30多年平均10%左右的高速增長，下降到7%左右，2019年、2020年GDP增速僅為6.1%和2.3%，經濟增長呈現出“新常態(tài)”特征。國內外形勢的變化，原有關稅職能已不適應新發(fā)展格局的要求，主要體現在：

（一）關稅職能缺乏健全的法律體系支撐

改革開放以來，具有中國特色和時代特征的對外貿易實踐，是培育契合改革要求關稅法律法規(guī)的特殊土壤，但以《關稅法》為牽引的改革方案遲遲沒有出臺，零散的、局部的關稅改革措施難以適應新發(fā)展階段的戰(zhàn)略性要求;從國際上看，對比梳理中美貿易摩擦中采取的措施，美國將世界經貿規(guī)則作為工具的基礎，是其在國內可以找到相應的法理依據，而我國關稅制度法律體系中空白領域較多，更缺乏與自身經濟體量相配套的話語權和影響力，在國際經濟協(xié)調轉向“規(guī)則競爭”的階段，有這種法律源頭上的欠缺會陷于被動。

（二）關稅職能履行中各主體地位有欠平等

為了足額征收稅款，海關代表的征稅主體管理維度是單向的，主要由海關向企業(yè)輻射，即海關是具有強制性特點的監(jiān)管者，履行關稅職能時重點關注的是“計稅貨物”而不是“企業(yè)”，進出口企業(yè)等納稅主體多為服從管理和足額納稅，參與關稅職能改革的主觀能動性不強，服務于納稅主體的第三方服務體等社會組織的參與度更低。各主體間地位的不平等，影響了協(xié)同履行關稅職能的效果，也限制了關稅職能改革的空間。

（三） 關稅職能傳遞的信號解讀機制尚未完善

在發(fā)達國家陸續(xù)推行逆全球化的今天，關稅政策變動已經成為一種國家間戰(zhàn)略調整的先行信號，這種信號的傳遞可以為國家調整戰(zhàn)略定位、應對開放風險提供參考。而我國原有關稅職能，更多是作為對外貿易領域實現財政收入或產業(yè)調節(jié)的工具，重視關稅對本國進口方向的影響，在出口貿易影響方面預判不足，尤其對國外關稅政策變動的信號解讀機制不夠健全，關稅職能作用領域受限。

（四）關稅稅率手段相對單一

關稅稅率是履行關稅職能的主要手段，目前在總體水平和結構設置方面都存在問題：一是稅率總體水平偏高。我國入世后，關稅平均總水平不斷下調，2018年達到7.5%，但仍高于歐美等發(fā)達國家水平。在更高水平對外開放下，以中國為核心的中間產品貿易比重不斷增長，偏高的稅率水平通過全球價值鏈被層層放大，直接影響到我國對全球經濟資源的配置和國家間利益的協(xié)調;二是關稅稅率結構安排方面，“工具箱”中的儲備比較少。如對從量稅、復合稅、選擇稅、季節(jié)稅、反傾銷稅和反補貼稅等稅種的應用較少，多為透明度比較高的從價稅，以2019年為例，我國關稅最惠國適用稅率從價稅占比達99.7%（數據來源于WTO公布的2020年的世界關稅概覽，World Tariff Profiles）。

二、美國關稅職能改革的經驗

（一）關稅職能助推美國建立了戰(zhàn)后的世界貿易主導地位

二戰(zhàn)后，美國具有了重建世界政治經濟秩序的雄心和能力，為了讓本國工業(yè)品打開世界市場，開始推行低關稅的自由貿易政策，根據貿易環(huán)境的變化重視關稅的調節(jié)職能，為美國對外貿易發(fā)展注入強勁動力。從1946到1973年間，美國對外貿易高速發(fā)展階段，“出口額由1946年的690億美元上升到1973年的2423億美元，增長251%，每年平均遞增5%;同期進口額由420億美元上升到2738 億美元，增長551.9%，每年平均遞增7.2%”;20世紀末期，經歷了短暫戰(zhàn)后繁榮的美國經濟面臨重重挑戰(zhàn)，內外承壓下，美國政府選擇在自由貿易主義旗號下實施新貿易保護政策，如克林頓政府推出“國家出口戰(zhàn)略”，廣泛使用反傾銷和反補貼等關稅措施，在保持低水平關稅平均稅率的同時，關稅改革變得更具綜合性，而且與傳統(tǒng)貿易保護不同，美國關稅職能不斷加大價值判斷的權重，凸顯出關稅政治職能的作用。2016年特朗普入主白宮后，美國貿易政策全面轉向保守，關稅成為維持“美國優(yōu)先”和所謂“公平貿易”的有力武器。這一階段，美國經濟占世界經濟的比重由1985年峰值的32.25%下降到2018年的24.15%，貨物貿易全球占比由2000年峰值的15.57%下降至2018年的10.9%。巨大經濟和政治壓力下，美國實施了一系列關稅加征政策，充分發(fā)揮其政治職能，其中尤以針對中國的貿易戰(zhàn)最具代表性。

（二）關稅職能為美國主導戰(zhàn)后眾多國際規(guī)則提供了法律保障

除了一些歷史上發(fā)揮過重要作用的關稅法案，《美國法典》中還有大量關于關稅職能的規(guī)定，對實踐經驗的總結和先例的遵循保證了法律設計的實用性和有效性。而且在塑造世界貿易規(guī)則和政治經濟秩序時，美國政府兼顧了關稅職能的涉外性，對本國關稅法律的“賦權”未局限在國境范圍內。1945年二次世界大戰(zhàn)結束后，美國已確立起世界工業(yè)霸主地位，即主導建立了以關貿總協(xié)定（GATT）為代表的多邊貿易體制。1974年，美國在《貿易改革法》中改革“自由貿易”政策為“公平貿易”政策。按照該法新設的第301條，美國可以單方面認定國際貿易的公平性，并可以對認定的不公平貿易實施報復行為，實質上是將貿易領域國內法有效力擴展到國際范圍，以公平之名行保護之實。

金融危機后，美國逐漸喪失在WTO等既有規(guī)則體系中的絕對領導權，轉而以雙邊、多邊自由貿易協(xié)定模式，撬動各方利益的協(xié)調與平衡。美國憑借其龐大的經濟體量和貿易優(yōu)勢，在國際交往中為不同的貿易伙伴劃分出差異性關稅規(guī)則，如為了抗衡歐共體等區(qū)域經濟共同體，1988年簽署了美加自由貿易協(xié)定，并在此協(xié)定基礎上發(fā)展成為區(qū)域性的北美自由貿易協(xié)定;2009年，奧巴馬政府宣布參與跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP），意圖通過盟友國間的多邊貿易安排將中國等非協(xié)定國家和地區(qū)排除于國際貿易體系之外。雖然2017年美國已宣布退出TPP，但其從未停止過與相關國家締結更高水平自由貿易協(xié)定的努力，力圖通過有條件的低關稅或零關稅貿易協(xié)定，重新啟動對世界新型經濟、政治規(guī)則的塑造。

（三）關稅職能的超經濟意義多次助力美國走出危機泥潭

金融危機嚴重打擊了美國經濟，而且此次危機在歷史上持續(xù)時間最長，對美國包括關稅在內的財政政策影響很大。在關稅職能改革中，美國站在全球戰(zhàn)略制高點，重新確立了關稅職能的內涵、外延、地位和作用。奧巴馬任美國總統(tǒng)期間，對外在國際貿易中堅持“公平貿易”，將美國具有優(yōu)勢的勞動力、環(huán)境等非關稅措施標準嵌入貿易要求中，配合關稅措施使貿易保護手段更加靈活、隱蔽。對內實行戰(zhàn)略性關稅政策，扶持農業(yè)和高技術產業(yè)，力推制造業(yè)回流和再工業(yè)化;特朗普接任后，以美國貿易代表辦公室對中國發(fā)起的貿易調查為序幕，在2018年到2019年間，基本上對所有中國輸美商品加征關稅，分批次對中國先進制造業(yè)進行精準打擊;2021年，新任總統(tǒng)拜登在《2021年貿易議程》中，提出正在開展對華貿易政策的全面審查，謀求廣泛戰(zhàn)略安排下的、穩(wěn)定的貿易行動。不難看出，美國關稅職能的改革已不局限于經濟目的，而是全面服務于國家利益和戰(zhàn)略需要。大國間關稅加征是預警，緊隨其后的還有科技、外交甚至軍事方面的博弈，關稅職能改革已經成為國家整體戰(zhàn)略調整的信號。

（四）關稅職能的不斷演化塑造了美國“公平貿易”形象

美國政府塑造“自由貿易”或“公平貿易”形象，但沒有囿于關稅“稅收中性”理念，而是著眼于產業(yè)政策和國際競爭力培養(yǎng)，不斷豐富和完善關稅職能手段，擴展關稅職能的改革空間。如從美國致力于主導國際貿易規(guī)則開始，就保持著世界范圍內的低關稅國家姿態(tài)，但對本國經濟發(fā)展的差別性保護和調節(jié)并沒有減弱。數據顯示，2008年以來，美國關稅簡單平均的最惠國稅率穩(wěn)定在3.3%到3.5%之間（見圖1），變動區(qū)間不大，關稅職能改革主要體現在對不同產業(yè)的稅率結構調整和多種稅率手段的應用上。以稅率的結構性安排上為例，2019年美國關稅稅率變異系數為261，中國為81;美國的HS編碼中，稅率>3倍平均值的6位數稅目所占比率為7.3%、最惠國適用最高稅率為350%，而中國分別為2.2%和65%（數據來源于2012年《國際統(tǒng)計年鑒》、WTO公布的歷年關稅概況），稅率結構性安排落實產業(yè)政策空間更大、針對性更強。

除了稅率結構性安排手段，美國還采用多種具有特殊稅率的關稅制度，如除了從價稅，同時設定了從量稅、復合稅、選擇稅、季節(jié)稅、反傾銷稅和反補貼稅等稅種。美國從量稅率、復合稅率等非從價稅的計稅形式占總稅目比例超過10%，加之201條款、301條款等貿易法案的配合，關稅職能手段的應用范圍十分靈活。

（五）重視市場反應和企業(yè)參與

關稅職能改革不是政府單方面行為，要重視企業(yè)的市場主體作用。美國海關重視與商界的伙伴關系，在關稅政策制定中重視市場的反應，將關稅職能改革中的專業(yè)性工作，及時推向社會和市場，利益相關者甚至可以參與自貿協(xié)定的談判過程。這種多元關稅職能主體的培育意識，極大增強了利用關稅應對復雜貿易環(huán)境變化的能力。

三、對我國的借鑒

（一）關稅職能改革要及時回應國內外形勢發(fā)展變化

當前，世界經濟低迷、全球市場萎縮，不管發(fā)展趨勢是經濟全球化還是逆全球化，國家間關稅職能的影響程度只會越來越深。因為全球化要求貿易伙伴間要降低關稅總水平，而逆全球化關稅更被演化為利益博弈的工具。作為最大的發(fā)展中國家，我國在國際政治、經濟上的影響分量，已經不同于改革開放初期，當時關稅職能服務于以要素驅動和資源驅動參與全球經濟階段，有對效率性價值傾向的選擇，任務治稅、高關稅壁壘、多層次優(yōu)惠減免，適應的是數量式經濟發(fā)展模式。在我國已轉向高質量發(fā)展階段，推進高水平對外開放，關稅職能不再是單純?yōu)樨斦杖?，或者對本國的產業(yè)進行保護和調節(jié)，要作為全球生產和市場的平衡器，改革為服務于長期市場競爭優(yōu)勢的培育，即利用我國產業(yè)鏈齊全的生產優(yōu)勢和內需強大的市場優(yōu)勢，助力提高經濟發(fā)展的質量。

（二） 依法治稅，將法律體系的完善作為關稅職能改革的邏輯起點

“十四五規(guī)劃中”提出要積極參與全球經濟治理體系改革，關稅職能聯通國內外，覆蓋到國家對外交往的各個方面、各個環(huán)節(jié)，現階段，以《海關法》修訂和《關稅法》制定為契機的關稅職能改革，可以為國家對外交往中的治理秩序提供穩(wěn)定性和可預期性，是我們參與全球經濟治理的重要途徑。在法律體系的完善過程中，要充分結合關稅職能貫通國內外發(fā)展需要的特點，將以關稅為代表的國際貿易規(guī)則話語權的爭奪，定位于對全球利益再分配主導權的爭奪，一方面要以開放的視野進行吸收借鑒，及時將關稅領域的實踐經驗總結和國際協(xié)調制度予以立法轉化，使我國在世界范圍內的關稅職能履行具有法理依托和廣泛支持;另一方面，在正面擴大國際合作同時，還要從反面扎牢關稅反制措施的法律圍網，如提高我國“反傾銷稅”、“反補貼稅”等貿易救濟性關稅的法定地位。

（三）關稅職能改革要服務于全球價值鏈戰(zhàn)略布局

加入世貿組織后，我國關稅稅率不斷降低，也有人質疑關稅職能改革的意義，但從以美國為代表的發(fā)達國家經驗來看，在全球分工合作下，越是推行經濟全球化和貿易自由化，關稅的作用越不容小覷。全球價值鏈已形成網狀格局，包括發(fā)展中國家在內的世界各國，都可以憑借比較優(yōu)勢或規(guī)模效益，在國際經濟往來的各個環(huán)節(jié)互相交叉、滲透，利用超出國界范圍的資源配置獲得更高的收益。尤其在貿易大國各自向全球價值鏈核心布局的過程中，關稅職能可以由一個產業(yè)的政策扶持帶動整個鏈條上更多環(huán)節(jié)產業(yè)的配套發(fā)展，以增強本國供應鏈的粘性和單位要素投入的效益，刺激長期競爭力的培育。

另外，關稅合作是國家布局全球價值鏈升級整體戰(zhàn)略的重要組成。以我國的經濟體量，有條件通過在雙邊和多邊協(xié)作中推進高水平自由貿易協(xié)定、擴大區(qū)域性零關稅適用，參與或主導國際高水平貿易規(guī)則的制定。應對以美國為首的西方國家對我國的孤立和打壓，自貿協(xié)定可以對關稅加征產生對沖效應，利用這種對沖效應和自貿協(xié)定帶來的價值鏈粘附效應，我們可以主動參與而不是盲目接受規(guī)則或被邊緣化，以促進更深程度的國際合作。

（四）與時俱進，關稅職能手段要多樣化

適應全球經濟一體化和多邊主義的發(fā)展趨勢，我國關稅總水平將繼續(xù)逐步下調，在職能手段履行中要綜合運用關稅結構、計稅形式、救濟方式和非關稅政策配套，重視稅率的結構性安排和與其他經濟手段的協(xié)調配合。以關稅稅率結構性安排為例，吸收美國等發(fā)達國家關稅結構的設置經驗，一方面，不片面追求名義關稅稅率產生的財政或保護作用，要通過稅率結構性安排，使關稅職能綜合效果更加靈活、協(xié)調，我國尤其要注重開放環(huán)境下使中間品貿易的傳導作用發(fā)揮得更加順暢;另一方面，充分利用稅目設置等專業(yè)技術規(guī)則，根據本國發(fā)展需要進行稅目調整。我國可以結合海關屬地納稅人制度的完善，尤其加大對戰(zhàn)略新興產業(yè)的支持，及時對新興產業(yè)企業(yè)的研發(fā)用品增加稅則號，使關稅職能的服務和支持更有針對性與貼合性。

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