論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之銜接

彭中遙

(1.湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082；2.武漢大學 國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430072)

一、問題緣起

環(huán)境司法改革是近年來我國環(huán)境法治發(fā)展與生態(tài)文明建設的重要場域之一，如何通過司法手段改善生態(tài)環(huán)境狀況、維護環(huán)境公共利益則是目前我國環(huán)境司法改革的核心關切。在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)①參見《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014修訂)第58條、《中華人民共和國民事訴訟法》(2017修正)第55條，以及《中華人民共和國行政訴訟法》(2017修正)第25條之規(guī)定。，符合法定條件的環(huán)保組織或檢察機關均可提起環(huán)境民事公益訴訟。但從司法實踐的客觀效果上看，經(jīng)由環(huán)境民事公益訴訟制度所追究的環(huán)境侵害行為人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任具有一定偶然性，有時甚至會出現(xiàn)選擇性訴訟之尷尬，因而有必要構建常態(tài)化的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度[1]。為此，中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年、2017年先后印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》與《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》),以規(guī)范性文件的形式在全國范圍內(nèi)推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。從“頂層設計”視角觀之，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是嚴格落實“損害擔責”原則和深化生態(tài)文明體制改革的重大制度創(chuàng)新(1)國務院于2015年審議通過了生態(tài)文明體制改革總體方案和相關配套的“1+6”方案。其中，“1”是指生態(tài)文明體制改革總體方案，“6”是指生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案、環(huán)境保護督察方案(試行)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案、開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案、黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)、編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案。，其以新型民事訴訟類型的創(chuàng)設(生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)為后盾與保障，輔之以賠償權利人與賠償責任人之間的協(xié)商(生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商)，以確保實現(xiàn)維護環(huán)境公共利益與修復受損生態(tài)環(huán)境之目標[2]。根據(jù)《改革方案》的有關規(guī)定(2)《改革方案》第4項規(guī)定：“明確賠償權利人。國務院授權省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同)作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。省域內(nèi)跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，由省級政府管轄；其他工作范圍劃分由省級政府根據(jù)本地區(qū)實際情況確定。省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟?？缡∮虻纳鷳B(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作?！保瑖鴦赵菏跈嗟氖〖?、市地級政府及其指定的自然資源、環(huán)境保護等相關行政機關(以下簡稱“環(huán)保行政機關”)均有權提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。自此，在生態(tài)環(huán)境損害之司法救濟場域中，我國形成了環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(以下簡稱“兩訴”)并駕齊驅(qū)之格局。

為充分發(fā)揮“兩訴”之制度合力，《改革方案》明確提出：“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間的銜接問題(3)鑒于《改革方案》中采用的是“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間的銜接問題”之相關表述，為與之保持一致，故筆者選取“論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之銜接”作為本文的主標題。其實，從學理上辨析，環(huán)境公益訴訟有環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟之分，但本文所探討“兩訴”之銜接問題僅涉及其中的環(huán)境民事公益訴訟制度。因此，若無特別說明，本文所指的環(huán)境公益訴訟制度特指由符合法定條件環(huán)保組織或檢察機關所提起的環(huán)境民事公益訴訟。，需由最高人民法院協(xié)商有關部門根據(jù)實際情況制定指導意見予以明確?！盵3]然而截至2019年1月1日，我國中央層面的立法規(guī)范與司法解釋均未就該問題予以回應。法律規(guī)范上的缺位必然會給學理研究與司法實踐帶來難題。對此，試以一則案例闡述之。2016年11月，江蘇省環(huán)保聯(lián)合會作為原告向南京市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，要求德司達(南京)染料有限公司(以下簡稱“德司達公司”)承擔污染水域的環(huán)境修復費用以及案件訴訟費用，該訴請得到南京市中級人民法院的立案受理。2017年1月，江蘇省人民政府以賠償權利人的身份又針對同一事由提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，要求德司達公司支付費用2 428.29萬元，用于修復當?shù)厥軗p的生態(tài)環(huán)境。隨后，南京市中級人民法院將江蘇省環(huán)保聯(lián)合會與江蘇省人民政府列為共同原告，并選擇將兩案合并審理。針對“德司達案”，江蘇省環(huán)保廳有關發(fā)言人在接受采訪時介紹，“本案既是江蘇省人民政府以賠償權利人身份提起的首例生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，也是省政府與省環(huán)保聯(lián)合會攜手作為共同原告提起的首例環(huán)境民事公益訴訟案件”[4]。這讓我們不禁反思：既然是“首例生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件”，緣何江蘇省環(huán)保聯(lián)合會能夠成為該案的適格原告？既然是“首例環(huán)境民事公益訴訟案件”，緣何江蘇省人民政府能夠成為該案的適格原告？“兩訴”之間究竟是何種關系？實踐中“兩訴”之銜接狀況如何？理論上“兩訴”之共性與特性何在？對于現(xiàn)行實踐中并行的“兩訴”，未來我國應當如何對二者進行銜接與整合，以最大程度發(fā)揮其制度合力？

二、實踐檢視：“兩訴”銜接困境之反思

當前，我國中央層面的法律法規(guī)尚未對“兩訴”原告主體之起訴順位進行明確規(guī)定，在現(xiàn)行司法實踐中，我國對生態(tài)環(huán)境損害之救濟采用的是一種“兩訴”并行的“雙軌制”模式。申言之，針對同一環(huán)境侵害行為，既可由符合法定條件的環(huán)保組織或檢察機關對其提起環(huán)境民事公益訴訟，亦可由省級、市地級政府及其指定的環(huán)保行政機關對其提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。不難看出，“兩訴”之間是一種并行關系，具有法定資格的原告主體均可行使其訴權而不受限，哪方率先起訴就適用哪方所屬的訴訟制度[5]。這可視為在新時代生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展背景下，我國為充分調(diào)動各訴訟主體積極性而采取的方略。

從理論上說，某一環(huán)境侵害行為既可能導致特定民事主體的人身傷害、財產(chǎn)損失或精神損害，也可能會造成生態(tài)環(huán)境本身的損害[6]。為充分落實“損害擔責”原則，環(huán)境侵害行為人必須承擔相應的生態(tài)環(huán)境修復或金錢賠償責任。由于“兩訴”之訴訟目的均在于填補生態(tài)環(huán)境損害、維護環(huán)境公共利益，故而某一環(huán)境侵害行為可能會同時落入“兩訴”之規(guī)制范疇，進而產(chǎn)生相對復雜的、處于不同訴訟制度之間的銜接問題[7](表1)。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)湫桶讣挥[表

近年來，在生態(tài)文明建設逐步推進以及環(huán)境司法改革不斷深化之背景下，符合法定條件的環(huán)保組織、檢察機關以及環(huán)保行政機關往往傾向于采取更為積極主動的措施來處理環(huán)境事故，這就增加了“兩訴”之間產(chǎn)生“碰撞”的可能性。通過梳理上述典型案件可以發(fā)現(xiàn)，在司法實踐中，當“兩訴”之間產(chǎn)生“摩擦”與“碰撞”時，法院通常會采取如下兩種處理方案：第一種方案是將“兩訴”合并審理(如“德司達案”與“藏金閣案”)；第二種方案則是將“兩訴”分而治之，概言之，就是中止環(huán)境公益訴訟案件的審理，而徑行審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件(如“章丘案”)。

其實，不同的處理方案實則反映出各法院對于“兩訴”關系之不同認識。例如，在“德司達案”中，南京市中級人民法院將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟視為環(huán)境公益訴訟之一種，故而將環(huán)保組織(江蘇省環(huán)保聯(lián)合會)與行政機關(江蘇省人民政府)認定為環(huán)境公益訴訟的共同原告，進而作出將兩案合并審理之決定(4)參見江蘇省南京市中級人民法院(2016)蘇01民初1203號民事判決書。。又如，在“藏金閣案”中，盡管重慶市第一中級人民法院將“兩訴”視為具有牽連關系的獨立之訴，但鑒于兩案事由、訴訟目標的同一性以及訴訟請求的一致性，同時出于節(jié)省司法資源方面的考慮，亦選擇將兩案合并審理(5)參見重慶市第一中級人民法院渝(2017)01民初773號民事判決書。。再如“章丘案”中，濟南市中級人民法院認為，相較于環(huán)保組織而言，環(huán)保行政機關不僅在專業(yè)人員、技術設備等方面具有無可比擬的優(yōu)勢，而且其本身具有環(huán)境保護與監(jiān)管之職責(職權)，故而由行政機關提起的生態(tài)環(huán)境損害求償之訴在順位上應當優(yōu)先于由環(huán)保組織(綠發(fā)會)提起的環(huán)境民事公益訴訟[8]。換言之，在生態(tài)環(huán)境損害之司法救濟場域，行政機關享有優(yōu)先提起求償之訴的權利。故此，在環(huán)境民事公益訴訟案件仍處擱置狀況之背景下，司法機關先行審理了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。

進一步觀察不難發(fā)現(xiàn)，上述3個案件均為多個原告主體就同一生態(tài)環(huán)境損害事實提起索賠之訴的典型案件。例如，在“章丘案”中，法院先后受理了環(huán)保組織(綠發(fā)會)與行政機關(山東省環(huán)保廳)針對同一生態(tài)環(huán)境損害事實提起的兩項索賠之訴。具體而言，法院以審理刑事案件為由，對受理在先的環(huán)境民事公益訴訟案件(由綠發(fā)會單獨提起)作出了中止審理之裁定。此后，盡管所涉刑事案件業(yè)已審理完畢，但法院仍未恢復對環(huán)境民事公益訴訟案件的審理，而是徑行審理了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。從程序法視角觀之，這一處理方式涉嫌違反如下規(guī)定：其一，在中止審理案件的原因消除后，法院并未依法及時恢復對環(huán)境民事公益訴訟案件的審理，此舉有悖于我國《民事訴訟法》(2017年)第150條第2款(6)《中華人民共和國民事訴訟法》(2017修正)第150條第2款規(guī)定：“中止訴訟的原因消除后，恢復訴訟?！敝?guī)定；其二，法院并未主動審查并向原告釋明可以適用共同訴訟之規(guī)則，這有違我國《民事訴訟法》(2017年)第52條第1款(7)《中華人民共和國民事訴訟法》(2017修正)第52條第1款規(guī)定：“當事人一方或者雙方為二人以上，其訴訟標的是共同的，或者訴訟標的是同一種類、人民法院認為可以合并審理并經(jīng)當事人同意的，為共同訴訟。”之規(guī)定。從學理上辨析，共同訴訟可細化為普通共同訴訟與必要共同訴訟兩大類。所謂必要共同訴訟，意即“當事人一方或雙方為二人以上，其訴訟標的是共同的，人民法院必須合并審理并作出同一判決的訴訟”[9]。從已有信息不難判斷，“章丘案”是由兩不同原告(綠發(fā)會、山東省環(huán)保廳)針對同一生態(tài)環(huán)境損害事實所提起的訴訟，而且其訴訟標的也是共同的。因此，法院正確的做法理應是，進一步審查案件事實以判定該案是否符合必要共同訴訟的條件。如若法院在審查后認為無須合并審理，則應當對環(huán)保組織(綠發(fā)會)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件恢復審理，但法律另有規(guī)定的除外[10]188。此外，需要注意的是，“藏金閣案”與“德司達案”均為環(huán)保組織與行政機關作為共同原告提起的索賠之訴，這符合我國《民事訴訟法》(2017年)關于必要共同訴訟之規(guī)定。當然，上述兩案也存在些許差異：如“藏金閣案”中的兩原告是同時向法院提起索賠訴訟，而“德司達案”中的行政機關(江蘇省人民政府)是以申請參加訴訟的方式進入到訴訟程序之中。

綜上，從現(xiàn)行司法實踐看，適格的行政機關與環(huán)保組織均可針對同一生態(tài)環(huán)境損害事實提起索賠之訴。從程序法視角分析，如若上述兩主體均提起索賠訴訟，法院可適用必要共同訴訟之規(guī)則對兩案予以合并審理。然而，由于“兩訴”的理論基礎有別，加之當前司法機關對于“兩訴”之間的基本關系尚未達成共識，由此導致司法實踐中“兩訴”之管轄與銜接陷入一種較為混亂的困局。本文認為，破解上述困局之前提在于從法理層面對“兩訴”之基本關系予以厘清，關鍵在于對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)進行準確識別，落腳點在于通過立法對“兩訴”之間的順位規(guī)則、索賠主體機制等核心規(guī)范予以明確。唯此，方可妥善解決“兩訴”之間的銜接難題。

三、重拾文本：“兩訴”之共性與特性

如前所述，“兩訴”并行的 “雙軌制”模式時常會導致二者間產(chǎn)生“摩擦”與“碰撞”，進而造成司法資源的嚴重浪費。為此，有必要對“兩訴”之間的順位規(guī)則、索賠主體機制進行制度設計。正確認識“兩訴”關系，是對其進行制度設計之前提。那么，從應然層面來說，“兩訴”之間究竟是本質(zhì)同一，還是各行其是呢？對于這一問題的不同回答將觸發(fā)不同的訴訟機制。鑒于該問題的重要性，我們不應局限于環(huán)境公益訴訟或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的單一研究框架，而應當從“兩訴”之共性與特性出發(fā)，以多維視角系統(tǒng)而周延地對“兩訴”之制度圖景加以審視。

仔細對比《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第1條(8)《解釋》第1條規(guī)定：“法律規(guī)定的機關和有關組織依據(jù)民事訴訟法第55條、環(huán)境保護法第58條等法律的規(guī)定，對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第119條第2項、第3項、第4項規(guī)定的，人民法院應予受理?！币约啊陡母锓桨浮返?項(9)《改革方案》第3項規(guī)定，“本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化”。“(一)有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任：1．發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；2．在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；3．發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應根據(jù)實際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形”。之規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)“兩訴”的共性至少有三：其一，“兩訴”的原因行為具有同一性，即均可將其原因行為歸為污染環(huán)境或破壞生態(tài)的環(huán)境侵害行為。其二，“兩訴”的適用范圍具有高度契合性。具體來說，環(huán)境公益訴訟主要適用于損害環(huán)境公益或具有損害環(huán)境公益重大風險的情形，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主要適用于環(huán)境要素、生物要素不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能退化的情形。事實上，環(huán)境要素、生物要素的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)的功能退化正是環(huán)境公共利益受損的具體表征，而生態(tài)環(huán)境損害之填補與修復亦體現(xiàn)了環(huán)境公共利益的填補性、修復性理念[11]，故而可以說“兩訴”在適用范圍上具有高度契合性。需要注意的是，根據(jù)《解釋》《改革方案》之規(guī)定，環(huán)境公益訴訟同時適用于已經(jīng)損害環(huán)境公益及具有損害環(huán)境公益重大風險的情形，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟僅適用于產(chǎn)生實質(zhì)性生態(tài)環(huán)境損害結果的情形。因此，相較于生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴而言，環(huán)境公益訴訟的適用范圍顯然更廣。其三，“兩訴”之訴訟目的具有一致性，即二者的訴訟目標均在于修復與救濟生態(tài)環(huán)境損害、維護環(huán)境公共利益。具體來說，環(huán)保組織是針對特定的環(huán)境侵害行為而提起環(huán)境民事公益訴訟，其本質(zhì)在于通過民事救濟的路徑來修復或救濟受損的生態(tài)環(huán)境，進而實現(xiàn)環(huán)境公益維護之最終目標。作為我國的法律監(jiān)督機關，檢察機關可依法提起環(huán)境行政(民事)公益訴訟。檢察機關在提起環(huán)境行政公益訴訟時，主要是對行政機關的行政行為(或不作為)予以監(jiān)督與約束，以督促有關行政機關依法行使其職權，進而防止國家利益或環(huán)境公益受損；當檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟時，其與環(huán)保組織所提起的環(huán)境民事公益訴訟具有相同的訴訟目的與相似的訴訟請求，僅在威懾力上有所增強[12]。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟特指由行政機關通過行使訴權的方式，責令要求環(huán)境侵害行為人修復與救濟生態(tài)環(huán)境損害，其宗旨亦在于保護生態(tài)環(huán)境、維護環(huán)境公共利益。

基于“兩訴”原因行為的同一性、適用范圍的高度契合性以及訴訟目的的一致性，有論者撰文指出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟乃環(huán)境民事公益訴訟之一種[13]。亦有學者認為，“判斷訴訟性質(zhì)的關鍵在于訴訟目的，若救濟與保護的對象主要為環(huán)境公益，這就決定了訴訟的公益性特質(zhì)”，“故此，以修復與救濟受損生態(tài)環(huán)境為初衷而創(chuàng)設的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟就是典型的環(huán)境公益訴訟”(10)源于李摯萍教授2018年5月31日在“第二屆崇明世界級生態(tài)島環(huán)境司法研討會”上的發(fā)言，其發(fā)言題目為“生態(tài)損害賠償制度的司法適用”。。對此，筆者難以完全認同。事實上，“兩訴”至少在理論基礎、原告主體以及起訴條件三方面存在顯著差異：第一，“兩訴”的理論基礎迥異。環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎主要有“環(huán)境權說”與“法定訴訟擔當說”兩類觀點[5]。然而，根據(jù)最高人民法院相關司法解釋之規(guī)定(11)《最高人民法院關于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》規(guī)定 “認真研究此類基于國家自然資源所有權提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的特點和規(guī)律”，這顯然是將自然資源國家所有權作為該類案件的理論基礎。，行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎源于“物權化”的自然資源國家所有權(12)筆者并不贊同此種觀點及表述，此處僅為論述生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎有別而使用之。本文認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎在于我國憲法層面的國家環(huán)境保護義務和作為“公權”的自然資源國家所有權，據(jù)此可將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟認定為一種新型的、特殊的環(huán)境民事訴訟類型。鑒于已有學者專門撰文就此問題予以詳細闡述，故此處不再贅述。參見:彭中遙《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)認定與制度完善》(《內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)》,2019年第1期105-111頁);陳海嵩《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的反思與重構——憲法解釋的視角》(《東方法學》,2018年第6期20-27頁)。。第二，“兩訴”的原告主體不同。在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，具備提起環(huán)境公益訴訟資格的主體為符合法定條件的環(huán)保組織或檢察機關。但《改革方案》卻明確將生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的原告主體限定為省級、市地級政府及其指定的環(huán)保行政機關。第三，“兩訴”的起訴條件有別。首先，根據(jù)《解釋》第1條之規(guī)定，符合法定要求的環(huán)保組織既可在生態(tài)環(huán)境損害結果發(fā)生前(具有損害環(huán)境公共利益的重大風險)，亦可在生態(tài)環(huán)境損害結果發(fā)生后(已經(jīng)造成環(huán)境公共利益損害之結果)提起環(huán)境民事公益訴訟。其次，伴隨著我國《行政訴訟法》《民事訴訟法》的相繼修正，檢察機關提起環(huán)境行政(民事)公益訴訟的行為均已獲得法律明確授權[14]。一方面，檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關，只有在有關行政機關和符合法定條件的環(huán)保組織均不起訴時，方可為了救濟受損生態(tài)環(huán)境、維護環(huán)境公共利益而提起環(huán)境民事公益訴訟；另一方面，在提起環(huán)境行政公益訴訟之前，檢察機關應通過提出檢察建議的方式督促有關行政機關依法履職。唯有在檢察建議書發(fā)出后，有關行政機關仍不依法積極履職時，檢察機關方可提起環(huán)境行政公益訴訟。復次，如上所陳，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟僅適用于發(fā)生實質(zhì)性生態(tài)環(huán)境損害結果的情形，因而有關行政機關提起訴訟的時間必然會在生態(tài)環(huán)境損害結果產(chǎn)生之后。此外，應當注意的是，《改革方案》明確將行政磋商規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置性程序。申言之，唯有在賠償權利人與賠償責任人已就生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜進行磋商且未達成一致意見時，有關行政機關方可提起生態(tài)環(huán)境損害求償之訴。

綜上，盡管“兩訴”具有原因行為的同一性、適用范圍的高度契合性,以及訴訟目的的一致性，但二者同時在理論基礎、原告主體、起訴條件方面存在顯著差異。因此，我們不能想當然地將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟歸為所有環(huán)境公益訴訟之一種。其實，前文分析已充分表明，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴是一種新型的、特殊的環(huán)境民事訴訟類型(有別于既有的由環(huán)保組成或檢查機關提起的環(huán)境民事公益訴訟)，“兩訴”之間亦是一種涇渭分明的關系(13)2016年《最高人民法院關于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》第19項之規(guī)定可在一定程度上驗證筆者歸納的上述結論。該項條款規(guī)定：“試點地方省級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不影響社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，也不影響人身和財產(chǎn)權利受到損害的自然人、法人和其他組織提起私益訴訟。準確界定基于同一侵權行為發(fā)生的三類訴訟之間的關系，做好訴訟請求、事實認定、責任承擔以及判決執(zhí)行等方面的協(xié)調(diào)、對接?！?。鑒于此種新型訴訟以及“兩訴”關系尚未在立法上予以明確，加之相關配套機制與銜接規(guī)則仍存缺位等原因，故而導致“兩訴”在司法實踐中時常會陷入管轄沖突與銜接困境。

四、因應之策：“兩訴”銜接關系之廓清與厘正

在釋明生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種特殊的環(huán)境民事訴訟類型(有別于現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)環(huán)境私益訴訟)后，本文有關“兩訴”銜接問題的學理討論，亦可轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境損害賠償場域中兩種不同類型的訴訟制度之間的適用關系問題。如前文典型案件所示，當前實踐中“兩訴”并行的“雙軌制”模式業(yè)已導致司法資源浪費之后果與重復起訴之亂象。為最大程度上利用司法資源并避免重復起訴之風險，同時為充分發(fā)揮多項訴訟主體之合力，故有必要對“兩訴”進行整合。而整合“兩訴”之關鍵在于明確二者的起訴順位與細化生態(tài)環(huán)境損害索賠主體之求償“路線”。

(一)“兩訴”之順位安排

關于生態(tài)環(huán)境損害之司法救濟，本文建議應當遵循“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為優(yōu)先—環(huán)境公益訴訟為補充”的順位安排。易言之，針對同一環(huán)境侵害行為，行政機關享有優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害求償之訴的權利，當行政機關所主張之訴求不足以修復與賠償受損生態(tài)環(huán)境時，符合法定條件的環(huán)保組織或檢察機關即可補充提起環(huán)境民事公益訴訟。

筆者之所以如此安排“兩訴”之起訴順位，其理由主要有三：第一，相較于其他起訴主體(環(huán)保組織、檢察機關)而言，行政機關在專業(yè)技術、專門人員、科技手段等方面具有明顯的優(yōu)勢。生態(tài)環(huán)境損害具有公共性、專業(yè)性、多樣性以及科技性等特質(zhì)，對其進行填補與修復的過程必然會涉及諸多專門性、專業(yè)性問題(14)例如，環(huán)境風險與質(zhì)量的監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估、生態(tài)環(huán)境損害預防性措施的研究制定與實施、生態(tài)環(huán)境損害基礎性修復措施效果的監(jiān)測評估、生態(tài)環(huán)境損害替代性修復措施的實施及其效果監(jiān)測評估等工作，均需大量專業(yè)性的技術人員、科技人員，以及特殊性的監(jiān)管手段與設備設施的投入使用。。環(huán)保行政機關基于其法定的環(huán)境監(jiān)管職責能夠較為全面、高效、便利地獲取各類生態(tài)環(huán)境損害信息，這就決定了行政機關在處理生態(tài)環(huán)境損害修復與賠償事宜上具有其他主體所無可比擬的優(yōu)勢[15]。第二，生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估(15)本文認為，生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估是指鑒定評估機構按照法定的程序和技術方法，綜合運用科學技術和專業(yè)知識，評估因污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為所致的生態(tài)損害的范圍和程度，判定污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為與生態(tài)損害之間的因果關系，確定生態(tài)環(huán)境恢復至基線狀態(tài)的基礎性修復措施和替代性修復措施，量化生態(tài)損害數(shù)額(含過渡性生態(tài)服務功能損害)，并出具鑒定評估報告的過程。工作通常會涉及行政機關制定的技術性規(guī)范之運用。這些技術性規(guī)范業(yè)已成為法院判斷生態(tài)環(huán)境損害是否存在以及生態(tài)環(huán)境損害嚴重程度的重要標準與有效參照。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償責任在歸責原則、責任構成要件、賠償范圍以及因果關系方面均與涉及人身、財產(chǎn)權益之傳統(tǒng)私法救濟路徑存在顯著差異，基于遵循國家機關內(nèi)部職權分工規(guī)律方面的考量，對受損生態(tài)環(huán)境利益進行救濟的規(guī)范依據(jù)更宜由具有環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關來制定，而其中所涉及的技術性規(guī)范必然會在司法實踐中發(fā)揮重要的指導作用(16)例如，2007年國家海洋局發(fā)布的《海洋溢油生態(tài)損害評估技術導則》對于海洋生態(tài)環(huán)境的損害提供了具體可操作的評估標準，使得《海洋環(huán)境保護法》的施行具備可能性?？梢哉f，生態(tài)環(huán)境損害的救濟很大程度上是通過法律授權的、行政機關制定的量化數(shù)值、指標、標準等技術性規(guī)則的適用，來實現(xiàn)對侵害人責任的追究和法律效果的實現(xiàn)。。依此來看，相較于其他主體而言，行政機關更宜作為保護生態(tài)環(huán)境、維護環(huán)境公共利益的“主力軍”。質(zhì)言之，環(huán)保組織與檢察機關既沒有權限來代替行政機關制定技術性規(guī)范，亦沒有能力對技術性規(guī)范的實體內(nèi)容進行科學判斷[16]。第三，根據(jù)我國《憲法》(2018年)第26條、第89條之規(guī)定，國務院負有“領導和管理生態(tài)文明建設”之職責，環(huán)保行政機關亦負有“保護和改善生態(tài)環(huán)境”之職權。上述行政機關如若對其環(huán)境監(jiān)管職責(權)予以放棄實則意味著失職，這將有損于環(huán)境公共利益。在任何一個法治國家，當環(huán)境公共利益遭受侵害時，行政機關須于第一時間依法作出積極反應，而司法機關則宜退居二線，扮演好最后一道防線的角色[17]。行政機關與司法機關之間的職責分工本該是“行政機關優(yōu)先—司法監(jiān)督行政”這一圖景。因此，從制度優(yōu)勢、實體法依據(jù)以及職權配置三方面綜合考量可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置性定位對于理順“兩訴”關系具有至關重要的意義。

從理論上說，在生態(tài)環(huán)境損害之司法救濟場域，當行政機關依法提起生態(tài)環(huán)境損害求償之訴后，針對同一環(huán)境侵害行為，仍可能出現(xiàn)由環(huán)保組織或檢察機關就其提起環(huán)境民事公益訴訟之情形。遇此情形，法院應當先行審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，隨后再審理環(huán)境公益訴訟案件中尚未被前案涵蓋的訴訟請求(17)源于最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長王旭光2018年11月23日在“第二次全國法院環(huán)境資源審判工作會議”上的發(fā)言，其發(fā)言題目為“如何判斷被訴行政機關是否依法履職”。。概言之，法院應當根據(jù)具體情形采用相應的調(diào)處方略：一方面，倘若“兩訴”之訴請在責任承擔方式上一致(或基本一致)時，依照“行政救濟優(yōu)先”以及“一事不再理”(18)“一事不再理原則”是指對于一個案件，法院已經(jīng)作出實體的生效裁判或有關實體的程序性裁判后，不得對該案再次起訴和審判。具體而言，法院已經(jīng)生效的判決、裁定具有既判力，當事人不得再次就雙方爭議的法律關系提起訴訟，避免法院作出相互矛盾的判決；對于程序性裁判，案件一旦進入訴訟程序，就不得以同一事由再次起訴，通常以當事人、事實理由以及訴訟請求為標準，若存在重復性，法院將駁回起訴，以避免當事人重復擔責。參見:宋英輝、李哲《一事不再理原則研究》(《中國法學》,2004年第5期128頁)。之原則，法院理應以行政機關所提訴請為準，裁定駁回環(huán)保組織或檢察機關之訴請；另一方面，倘若環(huán)保組織或檢察機關所提之訴請超越了前案的訴請范圍，而且的確涉及受損生態(tài)環(huán)境修復與金錢賠償事宜的，此時法院理應受理環(huán)境民事公益訴訟案件，同時作出將“兩訴”合并審理之決定。

此外，需要明確的是，“法院不得拒絕環(huán)境案件之受理”是新時代我國環(huán)境司法理念的重要內(nèi)容。該理念體現(xiàn)了司法作為最后一道防線之功能以及司法為民之精神[18]。據(jù)此理念，當“兩訴”發(fā)生“摩擦”與“碰撞”時，法院理應依法審查，符合受理條件的案例應當依法受理，法院不得以行政機關已啟動磋商程序或提起索賠訴訟為由，就對環(huán)境民事公益訴訟案件作出不予受理之裁定。事實上，法院在受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件后，理應中止對環(huán)境民事公益訴訟案件之審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審結完畢后，即可恢復對既有環(huán)境民事公益訴訟案件之審理(19)參見《江蘇省高級人民法院關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南(一)》第52—53條之規(guī)定。。

(二)生態(tài)環(huán)境損害索賠主體之求償“路線”

在明確“兩訴”之順位安排(“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為優(yōu)先—環(huán)境公益訴訟為補充”)后， “兩訴”銜接之核心命題即可細化為行政機關、環(huán)保組織以及檢察機關三類索賠主體之間的求償“路線”問題。本文認為，未來我國應當建立“行政機關—環(huán)保組織—檢察機關”三位一體且逐層遞進的生態(tài)環(huán)境損害求償主體結構(圖1(20)本圖根據(jù)竺效教授《生態(tài)損害綜合預防和救濟法律機制研究》一書而改繪之。具體參見:竺效《生態(tài)損害綜合預防和救濟法律機制研究》(法律出版社,2006年版159頁)。)。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害的三類索賠主體及其求償“路線”

具體而言，其要義有三：其一，如前所陳，在順位規(guī)則的設計上，未來我國立法應當明確賦予有關行政機關享有優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害求償之訴的權利。應當釋明的是，行政機關對生態(tài)環(huán)境損害予以索賠的路徑并非僅有求償訴訟一種，行政監(jiān)管亦是其重要的索賠路徑之一。這就涉及索賠訴訟與行政監(jiān)管何種路徑更宜優(yōu)先的問題。事實上，上述問題的核心亦可理解為司法權與行政權之間的適用關系問題[19]。其實，司法權與行政權乃國家公權力分配的核心(21)通常而言，司法權具有被動性，依據(jù)“不告不理”原則，司法權非應當事人請求不得主動介入環(huán)境糾紛，司法權之運行主要圍繞“控辯審”三方，其效力具有終局性。而行政權是行政機關主動適用法律規(guī)范來管理行政事務，其基于行政單方命令來運行，行政行為一經(jīng)作出就預設了其效力(即確定力、公定力與執(zhí)行力)。。從行政法治發(fā)展歷程觀之，從“夜警國家模式”到“福利國家模式”再到“風險社會模式”的演變過程中，行政權一直在不斷擴張以實現(xiàn)對環(huán)境公共利益之充分維護，而司法權則聚焦于對行政權進行合理、有效規(guī)制，以確保其符合權力配置之基本規(guī)律，二者間大體遵照“行政權優(yōu)先”“互相尊重專長”之原則[20]。鑒于行政權具有主動性、專業(yè)性等特質(zhì)，因此相較于司法權而言，行政權在生態(tài)環(huán)境損害之填補與救濟工作中占據(jù)著更為重要的地位。同理可證，相較于索賠訴訟(生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)路徑而言，行政監(jiān)管(行政處罰、行政強制、行政磋商等)路徑更具優(yōu)勢[21]。為優(yōu)化行政機關監(jiān)管權和索賠權之間的適用關系，我國未來應當優(yōu)先發(fā)揮行政監(jiān)管手段在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的作用。申言之，如果行政機關通過行政命令、行政處罰以及行政強制等行政監(jiān)管手段能夠充分填補生態(tài)環(huán)境損害、有效維護環(huán)境公共利益的，則大可不必動用司法資源，以避免“公法責任向私法逃逸”之嫌[22]；唯有在窮盡上述行政手段仍難以解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，而且賠償責任人拒絕與賠償權利人進行磋商或者雙方雖經(jīng)磋商但未能就生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜達成一致意見時，方可由行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

其二，考慮到環(huán)保組織在人力、物力、財力以及專業(yè)人員、科學技術方面的局限性，故而其更宜作為補充求償之主體(22)具體而言，應當賦予環(huán)保組織(公眾)享有向作為生態(tài)環(huán)境損害填補與修復之第一順位求償主體的環(huán)保行政機關提供信息、舉報生態(tài)環(huán)境損害行為、建議提起訴訟的權利，而接到舉報與建議的有關行政機關具有負責核查事實，作出是否起訴的決定并公開進行答復的義務。與此同時，還應當允許環(huán)保組織(公眾)針對有關環(huán)保行政機關拒絕提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的決定而提起行政訴訟的權利，以便通過司法程序監(jiān)督環(huán)保行政機關的履職。同理，針對檢察機關的生態(tài)環(huán)境損害求償監(jiān)督權，應當賦予環(huán)保組織(公眾)類似的提供信息權、舉報權、提起訴訟監(jiān)督權、起訴建議權等權利。此乃借鑒歐盟立法經(jīng)驗所得之結論。參見:竺效《生態(tài)損害公益索賠主體機制的構建》(《法學》,2016年第3期7頁);張寶《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權與監(jiān)管權的適用關系辨析》(《法學論壇》,2017年第5期14-21頁)。。申言之，如若上述行政機關怠于履行生態(tài)環(huán)境損害之求償職責時，環(huán)保組織(公眾)既可依法直接請求有關行政機關依法履職，亦可間接請求檢察機關來督促有關行政機關依法履職。但是，當上述兩種方式(直接請求方式、間接請求方式)均無法監(jiān)督、督促行政機關依法履職時，則應當允許環(huán)保組織通過直接提起環(huán)境民事公益訴訟的方式，請求法院判令有關環(huán)境侵害行為人對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復或賠償[23]。此乃基于各主體索賠訴訟權利(權力)基礎之不同而作出的合理制度設計。此種設計好比賦予了環(huán)保組織(公眾)索賠訴訟之建議權、舉報權這一制度杠桿，來調(diào)動具有環(huán)境監(jiān)管職責的環(huán)保行政機關和具有法律監(jiān)督職能的檢察機關這類更為強大的公權主體來對抗生態(tài)環(huán)境損害責任人。而當上述主體均不依法履職時，環(huán)保組織即可提起環(huán)境民事公益訴訟，此種設計乃上述杠桿的支點所在[10]184。鑒于這一索賠機制已在我國《民事訴訟法》(2017年)第55條、《環(huán)境保護法》(2014年)第58條以及《解釋》中進行了明確規(guī)定，故此處不作展開。

其三，在環(huán)保行政機關與符合法定條件的環(huán)保組織均未積極實施生態(tài)環(huán)境損害求償工作之前提下，我國的法律監(jiān)督機關——檢察機關，方可作為“最后一道防線”來開展生態(tài)環(huán)境損害求償工作。正如前述，在有關行政機關不履行或怠于履行其生態(tài)環(huán)境損害求償與救濟職責時，檢察機關可通過發(fā)出檢察建議書或提起環(huán)境行政公益訴訟的方式督促其依法履職。倘若采取上述兩項措施仍無法取得應有成效時，檢察機關即可通過提起環(huán)境民事公益訴訟的方式向責任人進行問責。需要澄清的是，這僅為一種墊底的、最終的選擇[24]。其理由在于：除了由檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟這一民事救濟路徑外，還存在行政命令、行政處罰、行政強制以及行政磋商等多種理應優(yōu)先適用的行政管制路徑；而且，退一步講，即便是走民事救濟路徑，亦有省級、市地級政府及其指定的環(huán)保行政機關或者環(huán)保組織可作為索賠訴訟之合法前置性主體。因此，無論在何種情形下，檢察機關均不能成為生態(tài)環(huán)境損害求償之訴的“前頭兵”。

五、結語

2017年《改革方案》的出臺奏響了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的“最強音”，作為《改革方案》中“關鍵一環(huán)”的“兩訴”之銜接路徑是否科學、合理很大程度上決定該項制度改革之成敗。通過前文的分析論證可知，實踐中“兩訴”并行的“雙軌制”模式的確存在一些固有缺陷，倘若不對“兩訴”之間的順位規(guī)則、索賠主體機制予以合理安排與科學設計，生態(tài)環(huán)境損害之司法救濟場域必然會出現(xiàn)更多的“糊涂賬”。本文認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種新型的、特殊的環(huán)境民事訴訟類型?；谄涮厥庑?行政機關履行環(huán)境保護職責優(yōu)先)，未來我國應當遵循“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為優(yōu)先—環(huán)境公益訴訟為補充”的順位安排，并建立“行政機關為優(yōu)先—環(huán)保組織為補充—檢察機關潤滑其中”的三位一體且逐層遞進的求償“路線”。循此進路，方可準確廓清與厘正“兩訴”之間的銜接關系，并在最大程度上發(fā)揮二者間的制度合力。

據(jù)最高人民法院環(huán)境資源審判庭有關負責人介紹，目前最高人民法院正嘗試以出臺專項司法解釋的方式，力求對生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的法律性質(zhì)、“兩訴”之間的銜接規(guī)則等疑難問題進行明確規(guī)定[25]。誠然，此種路徑不失為當下的一種優(yōu)選方案，這不僅能在一定程度上破解現(xiàn)行司法實踐中“兩訴”銜接等法律難題，而且能夠為現(xiàn)行試行實踐與未來立法探索積累經(jīng)驗。但必須明確的是，訴訟制度屬于我國法律上的絕對保留事項(23)參見《中華人民共和國立法法》(2015)第8-9條之規(guī)定。，因而其必須由全國人大及其常委會通過法律的形式加以明確規(guī)定。換言之，未來我國必須通過制定或修改法律的方式就生態(tài)環(huán)境損害賠償法律難題予以規(guī)制。事實上，相較于修法而言，未來我國更宜出臺一部專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》[26]，通過該法對生態(tài)環(huán)境損害的法律概念、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的法律屬性以及“兩訴”之間的銜接路徑等核心內(nèi)容予以明確[27]。唯此，方可構建起一個法律體系健全、立法內(nèi)容豐富、配套機制完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，進而為生態(tài)環(huán)境損害賠償之實踐工作提供明確、可操作的法律指南。