歐盟氣候治理《減排分擔(dān)條例》研究及其借鑒意義

馬亮

[摘 要]2018年5月歐盟出臺(tái)的《減排分擔(dān)條例》延續(xù)了歐盟內(nèi)部“自上而下”的減排分擔(dān)法律實(shí)踐，強(qiáng)化了成員國(guó)在非ETS領(lǐng)域的減排治理模式。新立法的基本宗旨是落實(shí)《巴黎協(xié)定》溫升控制目標(biāo)，以公平和成本效益以及保持環(huán)境完整性的方式實(shí)現(xiàn)減排，追求氣候政治秩序的領(lǐng)導(dǎo)力。《減排分擔(dān)條例》是歐盟實(shí)現(xiàn)2030年整體減排目標(biāo)的關(guān)鍵，其核心規(guī)則包括溫室氣體的規(guī)制范圍和行業(yè)領(lǐng)域、氣候治理減排目標(biāo)、年度排放配額、監(jiān)管措施和靈活性機(jī)制等。新立法效力顯著增強(qiáng)，其與歐盟二級(jí)法律尤其是能源法律緊密配合，但預(yù)期實(shí)施效果和目標(biāo)遭受質(zhì)疑，靈活性機(jī)制將產(chǎn)生負(fù)面影響。《減排分擔(dān)條例》對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)有所參鑒：理念上將溫室氣體減排視為新的轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇;溫室氣體減排和多重目標(biāo)協(xié)同規(guī)制;利用法治手段規(guī)制溫室氣體減排;制定公平科學(xué)合理的碳排放權(quán)分配方案。

[關(guān)鍵詞]歐盟氣候治理;國(guó)家自主貢獻(xiàn);非ETS領(lǐng)域;《減排分擔(dān)條例》;碳排放權(quán)分配

一、引言

《2030氣候與能源政策框架》（以下簡(jiǎn)稱《2030框架》）的氣候目標(biāo)和歐盟在《巴黎協(xié)定》中的承諾，促使歐盟委員會(huì)于2016年7月20日行使了立法動(dòng)議權(quán)，向歐洲議會(huì)和理事會(huì)提交了《減排分擔(dān)條例》立法議案。2018年5月，歐盟最終凝聚共識(shí)，通過(guò)了溫室氣體減排責(zé)任分擔(dān)的最新立法，即《減排分擔(dān)條例》（Effort Sharing Regulation，以下簡(jiǎn)稱“ESR”）。①在本文語(yǔ)境下，歐盟溫室氣體減排分擔(dān)意指將歐盟在《巴黎協(xié)定》的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”（Nationally Determined Contributions）基于公平和成本效益等原則，根據(jù)成員國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)水平和各自能力而將整體目標(biāo)分解到各成員國(guó)，通過(guò)一系列配套的規(guī)則、機(jī)制和成員國(guó)內(nèi)部的政策法律及措施等，協(xié)同實(shí)現(xiàn)歐盟及成員國(guó)2030年的減排目標(biāo)。ESR作為歐盟最大的氣候法律，一直是歐盟氣候治理最為關(guān)注的焦點(diǎn)之一。如圖1所示，它為歐盟成員國(guó)規(guī)定了2021—2030年期間具有約束力的國(guó)家減排目標(biāo)，涵蓋歐盟碳排放交易體系（EU ETS）以外幾乎所有領(lǐng)域，約占?xì)W盟總溫室氣體排放量的60%。①鑒于減緩全球氣候變化是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)，ESR的及時(shí)出臺(tái)，鞏固了歐盟版圖區(qū)域性溫室氣體減排責(zé)任分擔(dān)的制度實(shí)踐?？紤]到歐盟較為領(lǐng)先的氣候法治，以及中國(guó)提出的“兩碳目標(biāo)”，②本文在歐盟2030氣候治理目標(biāo)背景下，以ESR為研究對(duì)象，總結(jié)歐盟氣候分擔(dān)立法和治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)并獲取啟示。

二、歐盟制定ESR的原因和立法宗旨

（一）歐盟ESR出臺(tái)的原因

1.歐盟理事會(huì)出臺(tái)《2030氣候與能源政策框架》

歐盟就應(yīng)對(duì)氣候變化、能源治理、低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等議題先后制定了《2020氣候與能源一攬子計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱《2020框架》）④、《2050邁向競(jìng)爭(zhēng)性低碳經(jīng)濟(jì)的路線圖》、《2050能源路線圖》和《交通白皮書》等大批文件，并在此基礎(chǔ)上制定了新的《2030氣候與能源政策框架》（2030 Climate & Energy Framework）。⑤2014年10月23—24日，歐洲理事會(huì)在比利時(shí)布魯塞爾通過(guò)了《2030框架》，其涵蓋的核心議題包括：歐盟2030年溫室氣體減排目標(biāo)，①可再生能源和能源效率目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)的全面運(yùn)轉(zhuǎn)和互聯(lián)互通，能源安全，以及治理等等。歐盟在減排、可再生能源和能源效率等領(lǐng)域整體上采取了許多措施。②嚴(yán)格來(lái)講，《2030框架》不僅僅是面向2030年歐盟氣候與能源的綜合性頂層政策框架，也包含了對(duì)2015年巴黎氣候大會(huì)談判的準(zhǔn)備，是歐盟內(nèi)部和國(guó)際兩個(gè)層面推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的主要依據(jù)和基礎(chǔ)。為采用最成本有效的（cost-effective）方式集體實(shí)現(xiàn)歐盟的中期減排目標(biāo)，《2030框架》還呼吁將《減排分擔(dān)決議》（Effort Sharing Decision，以下簡(jiǎn)稱“ESD”）③中的方法學(xué)（methodology）延續(xù)至2030年，并同時(shí)要求提高和完善靈活性機(jī)制的運(yùn)用?！?030框架》作為實(shí)現(xiàn)歐盟中期40%減排目標(biāo)的重要總體框架，是促進(jìn)《減排分擔(dān)條例》出臺(tái)的最重要的歐盟政策和戰(zhàn)略原因。

2.歐盟在《巴黎協(xié)定》的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”

ESR誕生于全球性氣候公共物品供給困境突出的時(shí)代。2015年歐盟溫室氣體的排放占全球排放總量的12%。④但在全球努力應(yīng)對(duì)氣候變化的隊(duì)伍中，歐盟始終率先垂范。一般來(lái)說(shuō)，氣候政策被視為歐盟少數(shù)幾個(gè)政策領(lǐng)域能夠形成一致立場(chǎng)、發(fā)出統(tǒng)一聲音的政策領(lǐng)域之一。⑤為應(yīng)對(duì)巴黎氣候大會(huì)，歐盟（唯一的區(qū)域性組織締約方）及其成員國(guó)做足準(zhǔn)備，并集體在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書處提交了2030年減排目標(biāo)，作為歐盟集體的“聯(lián)合國(guó)家自主貢獻(xiàn)”（joint INDC），即在1990年的基礎(chǔ)上至少減排40%。歐盟為實(shí)現(xiàn)絕對(duì)減排目標(biāo)構(gòu)建了迄今為止世界上最具雄心的法律框架。⑥在歐盟、中國(guó)和美國(guó)等國(guó)家的共同努力下，在2015年12月12日聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)第21次締約方會(huì)議上，195個(gè)國(guó)家一致通過(guò)了第一個(gè)具有普遍法律約束力的《巴黎協(xié)定》。與為歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家制定約束性排放目標(biāo)的《京都議定書》相比，《巴黎協(xié)定》采取了更為程序化的方式。這種“自下而上”的新氣候治理范式改變了既往僵硬的模式，具有里程碑式的意義?！栋屠鑵f(xié)定》為2020年以后全球應(yīng)對(duì)氣候變化的治理路徑作出了框架性的安排，其作為歐盟在國(guó)際法上減排義務(wù)的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”，是歐盟諸多氣候與能源類二級(jí)法律出臺(tái)的重要原因。

（二）歐盟ESR的基本立法宗旨

1.落實(shí)《巴黎協(xié)定》溫升控制目標(biāo)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，近半個(gè)世紀(jì)的全球氣候治理仍然未能遏制氣候惡化的趨勢(shì)。在“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”背景下，ESR的首要立法目的是在歐盟落實(shí)《巴黎協(xié)定》提出的溫升控制目標(biāo)，即：將全球平均氣溫升幅控制在遠(yuǎn)低于工業(yè)化之前水平的2℃以內(nèi)，并將1.5℃溫控目標(biāo)確立為應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)期努力方向，以顯著減少氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)和影響。2016年10月5日，歐盟正式批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》，并于當(dāng)年11月4日生效。歐盟將其全經(jīng)濟(jì)范圍（economy-wide）的減排目標(biāo)首先轉(zhuǎn)化為《巴黎協(xié)定》中的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”，進(jìn)而倒逼國(guó)際法上的減排承諾轉(zhuǎn)變?yōu)闅W盟法律。巴黎氣候大會(huì)之后，歐盟隨即啟動(dòng)了大規(guī)模的修法和立法活動(dòng)，一大批新的條例和指令等二級(jí)法律法規(guī)相繼出臺(tái)。截至2018年底，所有為實(shí)施歐盟在《巴黎協(xié)定》中“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的關(guān)鍵性立法均已順利通過(guò)。值得一提的是，在2017年6月14日歐洲議會(huì)全體會(huì)議進(jìn)行的普通立法程序中通過(guò)的修正案中的第一條內(nèi)容，就是將《減排分擔(dān)條例草案》的標(biāo)題修改為《實(shí)施〈巴黎協(xié)定〉的氣候行動(dòng)條例》（Climate Action Regulation implementing the Paris Agreement）。①ESR正式文本中明確指出，ESR是歐盟履行其對(duì)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下《巴黎協(xié)定》所承諾貢獻(xiàn)的一部分。歐盟是第一個(gè)通過(guò)具有強(qiáng)制性約束力的二級(jí)法，用以全面履行《巴黎協(xié)定》減排承諾的主要經(jīng)濟(jì)體，也向世界發(fā)出了一個(gè)強(qiáng)有力的信息，即歐盟打算繼續(xù)以身作則。

2.以公平和成本效益等方法實(shí)現(xiàn)2030年目標(biāo)

首先，如何在成員國(guó)內(nèi)公平分派歐盟整體的減排目標(biāo)，是歐盟成員國(guó)一直以來(lái)博弈的焦點(diǎn)問(wèn)題。ESR為歐盟成員國(guó)分?jǐn)偟臏p排責(zé)任展現(xiàn)了成員國(guó)的“團(tuán)結(jié)”精神，以及整個(gè)社會(huì)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要。基于公平原則，ESR的方法是以各成員國(guó)人均GDP為基礎(chǔ)，并依據(jù)成員國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)能力而分派不同的減排義務(wù)。這保證了實(shí)際減排的努力和關(guān)聯(lián)成本能夠以公平公正的方式在成員國(guó)內(nèi)分配，進(jìn)一步加速欠發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)保證為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)不會(huì)對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)凝聚力造成消極影響。其次，ESR特別強(qiáng)調(diào)歐盟集體減排時(shí)的總體成本效益（cost-effectiveness），對(duì)高收入成員國(guó)2030年的目標(biāo)也作了一定程度的調(diào)整。考慮到成員國(guó)之間的減緩潛力存在成本效益上的差異，ESR的新規(guī)則為成員國(guó)和投資者提供可預(yù)測(cè)性和確定性，同時(shí)也增加了靈活性機(jī)制，以確保減排的成本效益。最后，為保持環(huán)境的完整性（environmental integrity），ESR規(guī)定成員國(guó)應(yīng)及時(shí)采取充分行動(dòng)，務(wù)必在2030年集體實(shí)現(xiàn)至少減排30%的目標(biāo)。

3.強(qiáng)化國(guó)際氣候政治秩序的領(lǐng)導(dǎo)力和話語(yǔ)權(quán)

自氣候變化議題被納入國(guó)際法的規(guī)制領(lǐng)域以來(lái)，歐盟一直是推動(dòng)氣候治理的主要力量之一。人們往往認(rèn)為或期待歐盟在國(guó)際氣候變化政治秩序中發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種期望在很大程度上源于一種假設(shè)，即歐盟作為一種“規(guī)范力量”（normative power）能夠在國(guó)際社會(huì)中引發(fā)變革。②歐盟在歷次氣候大會(huì)上參與制定氣候規(guī)則表現(xiàn)得非常積極，其不遺余力地發(fā)揮“軟實(shí)力”和施展“規(guī)范力量”的主要原因有兩個(gè)：一是歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)把氣候變化議題當(dāng)作取得歐盟一體化進(jìn)程政績(jī)的關(guān)鍵領(lǐng)域①;二是歐盟試圖追求并展現(xiàn)其在國(guó)際氣候政治秩序中的領(lǐng)導(dǎo)力。其領(lǐng)導(dǎo)力追求的趨勢(shì)在美國(guó)主動(dòng)退出《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》后尤其變得愈發(fā)明顯。事實(shí)上，歐盟在各種場(chǎng)合及諸多文件中都直言不諱地表達(dá)了其對(duì)全球氣候政治秩序領(lǐng)導(dǎo)力的追求。為主導(dǎo)和塑造全球氣候治理的進(jìn)程，歐盟在推動(dòng)巴黎氣候大會(huì)順利談判的進(jìn)程中從多方面下足功夫。2010年在坎昆氣候大會(huì)期間的“卡塔赫納對(duì)話”（Cartagena Dialogue）被視為歐盟推動(dòng)《巴黎協(xié)定》的起點(diǎn)，此后歐盟通過(guò)各種外交手段和自身影響力，不斷為巴黎氣候大會(huì)協(xié)議的達(dá)成創(chuàng)造便利條件。例如，歐盟團(tuán)結(jié)79個(gè)發(fā)展中國(guó)家建立“雄心聯(lián)盟”，并承諾提供4.75億歐元支持發(fā)展中國(guó)家的氣候政策，協(xié)助將近100個(gè)國(guó)家制定并向《公約》秘書處提交“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”文件等等。②歐盟的外部國(guó)際行動(dòng)為巴黎氣候的成功談判奠定了良好的政治基礎(chǔ)。而歐盟內(nèi)部行動(dòng)基本的邏輯前提是，只有深度提高自身量化減排的承諾，才能激勵(lì)其他談判國(guó)家的減排意愿和減排力度。③為具有特定規(guī)范價(jià)值的特定目標(biāo)而努力，即使追求這些目標(biāo)需要付出代價(jià)并導(dǎo)致一定的自我約束，這也是歐盟規(guī)范力量的核心特征。④《巴黎協(xié)定》以后，即便面臨諸多內(nèi)部危機(jī)和英國(guó)“脫歐”談判的困擾，歐盟最終仍在內(nèi)部通過(guò)了《減排分擔(dān)條例》。其有條不紊的氣候行動(dòng)一定程度上對(duì)外界傳遞了信心，同時(shí)，該條例為歐盟對(duì)國(guó)際氣候政治秩序中領(lǐng)導(dǎo)力的追求和話語(yǔ)權(quán)的發(fā)揮，奠定了堅(jiān)實(shí)的內(nèi)部基礎(chǔ)。

三、ESR實(shí)現(xiàn)2030年目標(biāo)的主要條款規(guī)則及闡釋

（一）歐盟ESR的法律適用范圍

ESR正文第二條中明確指出其適用于政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）確定的溫室氣體來(lái)源類別，包括能源（energy）、工業(yè)過(guò)程和產(chǎn)品使用（industrial processes and product use）、農(nóng)業(yè)（agriculture）和廢物（waste）等溫室氣體排放，但不包括《碳排放交易指令》（Directive 2003/87/EC）附件1所列活動(dòng)的溫室氣體排放，也不包括民用航空器的二氧化碳的排放。ESR規(guī)制的溫室氣體的范圍是根據(jù)《報(bào)告與監(jiān)督條例》[Regulation （EU） No 525/2013]確定的，涵蓋二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、一氧化二氮（N2O）、氫氟碳化物（HFCs）、全氟碳化物（PFCs）、六氟化硫（SF6）、三氟化氮（NF3）。前六種溫室氣體是《京都議定書》（Kyoto Protocol）第一個(gè)承諾期（2008—2012）控制的六種溫室氣體，ESR又增加了新的溫室氣體來(lái)源，即三氟化氮。⑤ESR沒(méi)有對(duì)碳排放交易體系（ETS）外的交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)和農(nóng)業(yè)等規(guī)制領(lǐng)域規(guī)定明確的減排數(shù)額，目的在于照顧歐盟成員國(guó)不同的國(guó)情，為歐盟成員國(guó)留存政策、法律和措施的余地。從ESR立法條款的內(nèi)容來(lái)看，交通運(yùn)輸領(lǐng)域和建筑領(lǐng)域是重點(diǎn)的減排支撐。

（二）2030年的氣候治理目標(biāo)

ESR前言部分第一、二段重申《2030框架》中批準(zhǔn)的約束性減排目標(biāo)，即全經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)溫室氣體的內(nèi)部減排目標(biāo)，也就是歐盟應(yīng)當(dāng)以最具有成本效益的方式共同實(shí)現(xiàn)相比于1990年至少減排40%的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)2030年的整體減排目標(biāo)，《碳排放交易指令》①規(guī)定，相比于2005年歐盟排放交易體系和非ETS領(lǐng)域要分別達(dá)到減排43%②和30%，以此作為對(duì)2030年總體目標(biāo)的貢獻(xiàn)。歐盟如何在成員國(guó)之間分解非ETS領(lǐng)域整體30%的減排目標(biāo)非常關(guān)鍵。ESR提到為非ETS領(lǐng)域制定的國(guó)家減排目標(biāo)的方法學(xué)（methodology），以及歐洲議會(huì)和理事會(huì)出臺(tái)的《減排分擔(dān)決議》（Decision No 406/2009/EC）中所適用的所有要素應(yīng)持續(xù)到2030年。這意味著ESR將繼續(xù)根據(jù)相對(duì)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP per capita）和各成員國(guó)采取行動(dòng)能力的差異來(lái)分配減排目標(biāo)。從文本中可看出，ESR是基于公平、成本效益和環(huán)境完整性（environmental integrity）三項(xiàng)原則，將整體減排目標(biāo)量化為各成員國(guó)在2021—2030年期間具有約束力的目標(biāo)，最終，各成員國(guó)的減排目標(biāo)分布于0—40%區(qū)間（與2005年相比）。由此也可以看出ESR偏重于目的性、技術(shù)性和操作性的特征。相比于《減排分擔(dān)決議》，在ESR中，歐盟成員國(guó)第一次全部承擔(dān)減排責(zé)任。此外，為了確保公平原則和成本效益原則，人均GDP高于歐盟平均水平的成員國(guó)國(guó)家目標(biāo)應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整，以反映出這些成員國(guó)具備的成本效益（cost-effectiveness）。

（三）量化成員國(guó)年度排配額

ESR規(guī)定將制定成員國(guó)年度排放配額統(tǒng)一條件的權(quán)力授予歐盟委員會(huì)，同時(shí)要求成員國(guó)的整體減排目標(biāo)具體量化到2021—2030年期間每年的年度排放額。ESR延續(xù)了《減排分擔(dān)決議》（Effort Sharing Decision， 以下簡(jiǎn)稱“ESD”）中確定年度排放預(yù)算的方法。首先是需要根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)確定起點(diǎn)（starting point）的排放值。理論上而言，成員國(guó)起點(diǎn)排放量越低，最終的實(shí)際排放量將更少。歐盟委員會(huì)最初提出的《減排分擔(dān)條例（議案）》中僅以2016—2018年的平均排放量作為線性減排軌跡（linear trajectory）的起點(diǎn)，該單一標(biāo)準(zhǔn)引起眾多歐洲環(huán)保公益組織的不滿。③這是因?yàn)楸壤麜r(shí)、丹麥、愛(ài)爾蘭、盧森堡和荷蘭預(yù)計(jì)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)ESD期間2020年的減排目標(biāo)，如此一來(lái)沒(méi)有完成減排目標(biāo)的國(guó)家反而獲得更高的排放配額，顯然對(duì)其他成員國(guó)不公平。④ESR在議案的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修正，提出將軌跡計(jì)算的起點(diǎn)定于2019—2020年十二分之五處，或就在2020年。相比之下，選取較低的排放量作為起點(diǎn)值，這樣成員國(guó)可以在起點(diǎn)處獲得較少的配額。其次是終點(diǎn)（ending point）減排值的確定。各成員國(guó)2030年的溫室氣體的減排，應(yīng)根據(jù)ESR所涵蓋的2005年經(jīng)審查的溫室氣體排放水平確定，但不包括2005年開(kāi)始運(yùn)行、2005年后才被納入歐盟排放交易體系中各類設(shè)施且經(jīng)核實(shí)的溫室氣體排放量。起點(diǎn)和終點(diǎn)的連接，構(gòu)成年度線性減排的軌跡。2021—2030年的年度排放配額，應(yīng)根據(jù)成員國(guó)提交并由歐盟委員會(huì)審查的數(shù)據(jù)確定。未完成ESD2020年目標(biāo)的成員國(guó)將要調(diào)整減排目標(biāo)。

（四）遵法監(jiān)督和懲罰機(jī)制

成員國(guó)的遵法是歐盟實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)的基本保證。歐盟委員會(huì)每年都將評(píng)估和報(bào)告成員國(guó)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的進(jìn)展情況。第一，歐盟委員會(huì)在監(jiān)管中如果發(fā)現(xiàn)成員國(guó)沒(méi)有按照年度量化減排要求履行義務(wù)，那么該成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月以內(nèi)向歐盟委員會(huì)提交“矯正行動(dòng)方案”（corrective action），內(nèi)容包括成員國(guó)國(guó)內(nèi)的政策、措施，以及對(duì)歐盟行動(dòng)的貫徹等行動(dòng)，同時(shí)還包括這些行動(dòng)嚴(yán)格的時(shí)間表，以便評(píng)估成員國(guó)實(shí)現(xiàn)氣候治理目標(biāo)的年度進(jìn)展情況。第二，為減輕行政負(fù)擔(dān)，并考慮到土地利用部門（5年的合規(guī)期）潛在的貢獻(xiàn)，歐盟委員會(huì)每隔5年將針對(duì)成員國(guó)組織一次綜合性的排放報(bào)告評(píng)估和更加正式的遵法檢查。這與《巴黎協(xié)定》規(guī)定的5年審查周期密切相關(guān)。第一次評(píng)估在2027年進(jìn)行，將會(huì)對(duì)成員國(guó)2021—2025年的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。第三，如果某成員國(guó)的溫室氣體排放經(jīng)評(píng)估后發(fā)現(xiàn)超過(guò)該期間特定年份的年度排放配額，應(yīng)采取下列措施：差額乘以1.08的倍數(shù)，作為懲罰增加到下一年的義務(wù)中;暫時(shí)禁止該成員國(guó)將其年度排放配額轉(zhuǎn)讓給另一成員國(guó)，直至該成員國(guó)符合年度排放配額的要求。

（五）傳統(tǒng)的靈活性機(jī)制

為了確保歐盟集體減排的成本效益，以及2030年人均排放量的趨同，歐盟理事會(huì)呼吁深度優(yōu)化非ETS領(lǐng)域內(nèi)現(xiàn)存靈活性機(jī)制的有效性和實(shí)用性。ESR繼承了ESD中的存儲(chǔ)（banking）、借用（borrowing）、轉(zhuǎn)讓（transfer）的靈活性機(jī)制。具體如下：第一，存儲(chǔ)。成員國(guó)的排放量低于其年度排放配額時(shí)，可以將盈余存儲(chǔ)起來(lái)供以后使用。對(duì)于累積盈余較高的國(guó)家，則增加了存儲(chǔ)上限，2022—2029年期間最多儲(chǔ)存30%。第二，借用。成員國(guó)的排放量高于年度配額時(shí)，可以從下一年度借用有限數(shù)量的配額。2021—2025年期間，成員國(guó)最多可從下一年借入10%的配額;2026—2029年期間，成員國(guó)最多可從下一年借入5%的配額。這使得成員國(guó)能夠靈活處理由于天氣或經(jīng)濟(jì)條件造成的年度排放波動(dòng)等。第三，轉(zhuǎn)讓。成員國(guó)之間還可以相互交易配額。在2021—2025年期間，成員國(guó)可將其至多5%的配額轉(zhuǎn)讓給其他成員國(guó);在2026—2030年期間，可將其最多10%的配額轉(zhuǎn)讓給其他成員國(guó)。受讓國(guó)可在指定的年份或截至2030年前使用該額度。這些從ESD中繼承下來(lái)的傳統(tǒng)靈活性機(jī)制是確保減排成本效益的重要工具措施。

（六）碳排放交易體系配額

ESR規(guī)定，符合條件的歐盟成員國(guó)可以通過(guò)使用歐盟碳排放交易體系通常拍賣的配額來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的減排目標(biāo)。①整個(gè)歐盟在2021—2030年期間，從歐盟碳排放交易體系配額獲得的有限消除額（limited cancellation）不得超過(guò)1億噸當(dāng)量的二氧化碳。符合條件的成員國(guó)必須在2019年12月30日之前將其在此期間計(jì)劃使用該靈活性的數(shù)額和意愿通知?dú)W盟委員會(huì)，并且可在2024年和2027年分別將公告的百分比數(shù)值（額度）下調(diào)一次。這種靈活性機(jī)制在數(shù)額上受到嚴(yán)格限制，且在計(jì)算碳排放交易體系市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備（ETS Market Stability Reserve）的投入時(shí)不被考慮在內(nèi)。此種新增靈活性機(jī)制保持了環(huán)境的完整性，對(duì)碳市場(chǎng)的影響非常有限。但是，從ETS獲得的靈活性機(jī)制并不具有普遍性，僅部分成員國(guó)具有獲取碳ETS配額的資格。一般來(lái)講，獲此資格的成員國(guó)國(guó)家減排目標(biāo)同時(shí)顯著高于歐盟的平均水平，也高于它們的成本效益減排潛力（有的成員國(guó)在2013年沒(méi)有獲得工業(yè)設(shè)施的免費(fèi)配額）。

（七）LULUCF領(lǐng)域提供的額度

林業(yè)（Forests）對(duì)實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的氣候目標(biāo)特別重要，并且對(duì)實(shí)現(xiàn)21世紀(jì)下半葉的長(zhǎng)期凈零排放目標(biāo)特別重要。①《巴黎協(xié)定》指出，土地利用部門在實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期減緩氣候變化目標(biāo)方面具有關(guān)鍵作用。ESR和《土地利用、土地利用變化和林業(yè)條例》（簡(jiǎn)稱《LULUCF條例》）為成員國(guó)提供了新增的靈活性措施。②ESR規(guī)定，如果某成員國(guó)的溫室氣體排放超過(guò)其年度配額（包括任何儲(chǔ)存的配額），可以考慮使用LULUCF靈活性機(jī)制，這是歐盟第一次將LULUCF納入其減排分擔(dān)立法中。為鼓勵(lì)在土地利用領(lǐng)域采取更多的行動(dòng)，成員國(guó)可在2021—2030年期間靈活使用高達(dá)2.8億噸當(dāng)量的二氧化碳額度?！禠ULUCF條例》規(guī)定歐盟成員國(guó)必須確保2021—2030年期間，土地利用、土地利用變化和林業(yè)部門的排放必須從大氣中以等量的二氧化碳清除作為補(bǔ)償（即所謂“無(wú)借記”規(guī)則），即實(shí)現(xiàn)該部門溫室氣體的零排放。歐盟所有成員國(guó)都有資格利用這種新增加的靈活性機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)其國(guó)家減排目標(biāo)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)排放份額占比較大的成員國(guó)可獲得更高的配額?！禠ULUCF條例》規(guī)定了“無(wú)借記”規(guī)則，即實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域的零排放。如成員國(guó)在該領(lǐng)域存在凈排放，則該領(lǐng)域部門之間可實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償，或者可以使用ESR中的配額（allocations）來(lái)滿足“無(wú)借記”規(guī)則的承諾。盡管成員國(guó)已經(jīng)按照《京都議定書》的要求單獨(dú)作出一部分承諾，然而《LULUCF條例》在歐盟立法中確立了“無(wú)借記”規(guī)則的承諾當(dāng)屬首次。

四、歐盟ESR的進(jìn)展、特征和缺憾

歐盟分擔(dān)實(shí)踐經(jīng)歷了《負(fù)擔(dān)協(xié)議》（Burden Agreement）、《減排分擔(dān)決議》和《減排分擔(dān)條例》三個(gè)階段的變遷，多年以來(lái)分擔(dān)減排的體系已經(jīng)成熟并發(fā)生變化，③且ESR呈現(xiàn)出新的演化特征。ESR雖是歐盟體系內(nèi)立法博弈的結(jié)果，但利益的妥協(xié)卻減損了歐盟減排的“雄心”。從可能產(chǎn)生的法律實(shí)施效果剖析ESR，可發(fā)現(xiàn)新的分擔(dān)立法存在一些飽受質(zhì)疑的缺點(diǎn)，或?qū)⑹沟梅荅TS領(lǐng)域在實(shí)現(xiàn)歐盟2030年減排目標(biāo)時(shí)面臨風(fēng)險(xiǎn)。

（一）歐盟ESR的進(jìn)展與特征

1.ESR的效力層級(jí)加強(qiáng)

歐盟2018年制定的《減排分擔(dān)條例》是以2009年《減排分擔(dān)決議》及其實(shí)踐總結(jié)為基礎(chǔ)而重新設(shè)計(jì)的歐盟二級(jí)法律。新的減排分擔(dān)立法的法源性質(zhì)實(shí)現(xiàn)了從“決議”（decision）到“條例”（regulation）的顯著轉(zhuǎn)變。歐盟二級(jí)法律具有不同的效力、功能和特質(zhì)?！稓W盟運(yùn)作條約》規(guī)定，“決議”應(yīng)具有全部約束力，且應(yīng)當(dāng)僅對(duì)其規(guī)制的對(duì)象具有約束力。歐盟機(jī)構(gòu)（特別是歐洲理事會(huì)及歐盟委員會(huì)）往往采用“決議”的形式直接明確適用的對(duì)象，以實(shí)現(xiàn)其行政功能。“決議”可要求成員國(guó)、公司、歐盟公民履行或不得履行特定行為，或賦予其權(quán)利或施加義務(wù)?！皸l例”是歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)成員國(guó)國(guó)內(nèi)法律體系施加義務(wù)的法律行為?！稓W盟運(yùn)作條約》規(guī)定，“條例”應(yīng)當(dāng)具有普遍性，應(yīng)具有全部約束力，并直接適用于所有成員國(guó)。“條例”的兩個(gè)主要特征是：一是具有聯(lián)盟屬性，在成員國(guó)內(nèi)充分實(shí)施，成員國(guó)無(wú)權(quán)部分適用或選擇適用相關(guān)條款，也不得以國(guó)內(nèi)法律條款或?qū)嵺`排除規(guī)則的強(qiáng)制適用性;二是具有直接適用性，也即規(guī)則不需要轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，同國(guó)內(nèi)法一樣直接對(duì)歐盟成員賦予權(quán)利或施加義務(wù)。成員國(guó)及其政府機(jī)構(gòu)、法院直接受規(guī)則約束。整個(gè)歐盟在環(huán)境議題層面制定的立法文件中絕大部分是以“指令”（directive）的形式存在的，①而直接頒布“條例”的形式還是比較少見(jiàn)的。從歐盟二級(jí)法律淵源的效力比較來(lái)看，其法律效力和約束力越來(lái)越強(qiáng)。ESR的出臺(tái)，客觀上說(shuō)明歐盟在氣候政策上采取了更加強(qiáng)硬的法律措施，其層級(jí)結(jié)構(gòu)和效力邏輯的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了歐盟減排的態(tài)度。

2.遵法是ESR實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵

ESR減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于成員國(guó)的遵法和執(zhí)行。從落實(shí)歐盟法的實(shí)踐可知，歐盟層級(jí)缺乏專門保證實(shí)施二級(jí)法律的附屬機(jī)構(gòu)，成員國(guó)是歐盟法存在和發(fā)展的最終決定力量。②因此，歐盟法的管理和執(zhí)行必須倚重成員國(guó)的履約和遵法。③ESR要求歐盟溫室氣體減排的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向依靠“聯(lián)合國(guó)家自主貢獻(xiàn)”（joint INDC），即成員國(guó)要在歐盟內(nèi)部實(shí)現(xiàn)減排的目標(biāo)。與《減排分擔(dān)決議》和歐盟碳排放交易體系允許使用《京都議定書》市場(chǎng)機(jī)制（Kyoto Protocol market mechanisms）不同，歐盟當(dāng)前把重點(diǎn)放在內(nèi)部減排上，至少就像“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”所提出的那樣。④ESR除了為成員國(guó)規(guī)定量化的目標(biāo)和幾項(xiàng)靈活性機(jī)制等以外，并沒(méi)有向成員國(guó)規(guī)定具體的減排措施。因此，成員國(guó)有廣闊充分的自主權(quán)實(shí)施規(guī)制ESR領(lǐng)域溫室氣體減排的法律政策和措施。與歐盟排放交易體系在歐盟層面受到監(jiān)管的模式不同，ESR更多的是依靠成員國(guó)的自主遵法，如德國(guó)為遵法率先在2019年制定了《氣候行動(dòng)法草案》，為保證成員國(guó)遵法，歐盟規(guī)定了更多的程式化的步驟。根據(jù)《2030框架》和《能源聯(lián)盟治理和氣候行動(dòng)條例》（Regulation on Governance of the Energy Union and Climate Action），成員國(guó)有義務(wù)制定2021—2030年期間的“綜合性的國(guó)家氣候和能源規(guī)劃”（NECPs），且各成員國(guó)必須在2018年底前提交規(guī)劃草案，2019年底前提交最終規(guī)劃方案。⑤值得注意的是，依據(jù)《歐盟運(yùn)作條約》第192（1）條為基礎(chǔ)的ESR，原則上允許成員國(guó)制定更為嚴(yán)格的減排政策和措施。

3.ESR和能源法協(xié)同增效

歐盟消耗的能源有一半以上依賴進(jìn)口，對(duì)原油和天然氣的進(jìn)口依賴程度特別高，分別為90%和69%。20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)迫使歐洲轉(zhuǎn)向節(jié)能低碳的發(fā)展模式，對(duì)能源和經(jīng)濟(jì)安全的擔(dān)憂構(gòu)成歐盟后來(lái)走上低碳轉(zhuǎn)型道路的初始條件。⑥歐盟委員會(huì)在2014年5月發(fā)布《能源安全戰(zhàn)略》，列出在短期、中期和長(zhǎng)期內(nèi)需要作出決定或采取具體行動(dòng)的領(lǐng)域，以應(yīng)對(duì)能源安全隱憂。⑦歐盟委員會(huì)于2015年2月宣布正式啟動(dòng)歐洲能源聯(lián)盟（energy union）建設(shè)進(jìn)程，“氣候行動(dòng)和低碳經(jīng)濟(jì)”作為歐洲能源聯(lián)盟的五大維度之一，強(qiáng)調(diào)落實(shí)減排政策和立法，向低碳經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)，履行歐盟對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》的承諾。早在2011年3月8日，歐盟委員會(huì)就通過(guò)了《2050邁向競(jìng)爭(zhēng)性低碳經(jīng)濟(jì)的路線圖》，要求各成員國(guó)在2050年時(shí)將溫室氣體排放減少80%—95%（以1990年為基準(zhǔn)年），從而實(shí)現(xiàn)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。歐盟在氣候治理過(guò)程中以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為重心。ESR在非ETS領(lǐng)域30%的減排目標(biāo)涵蓋大約歐盟60%的溫室氣體排放，可以說(shuō)ESR是歐盟實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中極其重要的法律支撐。如歐盟委員會(huì)所示，“能源聯(lián)盟與氣候”議題是當(dāng)前歐盟委員會(huì)的十大優(yōu)先事項(xiàng)之一。歐盟急切渴望在能源與氣候變化議題上取得進(jìn)展，試圖保持低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。在《巴黎協(xié)定》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的推動(dòng)下，全球已開(kāi)始向低碳和循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。①為實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和2015年制定的“能源聯(lián)盟戰(zhàn)略”，歐盟還成功地通過(guò)了一套全新的能源和氣候政策立法框架，包括《為全歐洲人清潔能源一攬子法》（Clean Energy for all Europeans Package）。②2018年通過(guò)的《減排分擔(dān)條例》也是能源聯(lián)盟戰(zhàn)略的組成部分，其與能源法律體系已融為一體。

4.ESR與關(guān)聯(lián)二級(jí)法配合

歐盟氣候立法在《2030框架》之下形成了以《減排分擔(dān)條例》《碳排放交易指令》③和《LULUCF條例》④為核心的三大支柱，以及其他種類繁多、錯(cuò)綜復(fù)雜的二級(jí)（氣候）法律，它們與ESR有明顯的統(tǒng)籌配合特征。例如，歐盟《為全歐洲人清潔能源一攬子法》所包含的《可再生能源指令》《能源效率指令》《能源聯(lián)盟治理和氣候行動(dòng)條例》等8項(xiàng)立法都有這種協(xié)同發(fā)力的特征。歐盟以指令（directive）的形式上調(diào)了可再生能源比例和能效比例的目標(biāo)，⑤此舉也是協(xié)同配合實(shí)現(xiàn)減排的法律措施。可以說(shuō)，新條例對(duì)可再生能源和能效的提高起到了非常重要的推動(dòng)作用?！赌茉绰?lián)盟治理和氣候行動(dòng)條例》⑥的目標(biāo)包括實(shí)現(xiàn)歐盟2030年能源與氣候目標(biāo)，以及《巴黎協(xié)定》長(zhǎng)期目標(biāo)的“雄心”和努力。又例如，由于交通運(yùn)輸領(lǐng)域幾乎占?xì)W盟溫室氣體排放量的四分之一，歐盟立法機(jī)關(guān)于2019年4月17日通過(guò)了《新型乘用車和輕型商務(wù)車條例》[Regulation（EU）2019/631]，①其宗旨是在內(nèi)部市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)歐盟ESR的減排目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)。②從歐盟層面氣候治理立法和修法的客觀事實(shí)來(lái)看，有相當(dāng)一部分二級(jí)法分布于碳排放交易體系以外的能源業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑（住房）業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和廢物管理等領(lǐng)域。這些關(guān)聯(lián)性歐盟二級(jí)法律大多都在文本中提及《巴黎協(xié)定》的減排精神和“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的法律要求，如此看來(lái)，歐盟氣候治理中的關(guān)聯(lián)性二級(jí)法與ESR具有顯著的統(tǒng)籌配合特征。

（二）歐盟ESR的缺點(diǎn)和漏洞

1.ESR的實(shí)施效果面臨擔(dān)憂

歐盟2030年溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依靠的是成員國(guó)的集體減排努力，也就是說(shuō)，歐盟成員國(guó)要保證至少實(shí)現(xiàn)ESR為成員國(guó)設(shè)定的法定分擔(dān)減排目標(biāo)。但是ESR的實(shí)施效果也面臨一定程度的隱憂。這是由于國(guó)家之間利益的不同，導(dǎo)致國(guó)家行為體以維護(hù)自身利益為重的“自利”理性。因?yàn)楣参锲凡⒉痪哂信潘?，一些?guó)家不參與氣候治理的合作，沒(méi)有付出相關(guān)成本，但同樣也能使用集體物品。這種情況下，各國(guó)都有“搭便車”的沖動(dòng)。③此外，歐盟委員會(huì)雖為歐洲減排設(shè)立了宏大的共同行動(dòng)愿景，但ESR新目標(biāo)、新標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)與推廣仍將面臨來(lái)自成員國(guó)與行業(yè)利益集團(tuán)的巨大阻力。利益集團(tuán)的游說(shuō)和行業(yè)的阻力將是決定歐洲標(biāo)準(zhǔn)能否得到切實(shí)貫徹的關(guān)鍵，各成員國(guó)的不同立場(chǎng)與既得利益考量也將使未來(lái)歐洲議會(huì)主導(dǎo)的協(xié)調(diào)工作陷入長(zhǎng)期持續(xù)的拉鋸戰(zhàn)，具體的計(jì)劃落地仍未可期。超國(guó)家秩序（supranational order）的歐盟并不是真正的主權(quán)實(shí)體，并不能凌駕成員國(guó)的主權(quán)之上，由此產(chǎn)生一個(gè)歐盟二級(jí)法律遵守的問(wèn)題，即如何保證成員國(guó)對(duì)ESR的有效貫徹和落實(shí)。歐盟擁有疊加的法律體系，其規(guī)范優(yōu)先于成員國(guó)的法律。雖然根據(jù)“直接效力”和“最高效力”兩大原則，ESR直接適用歐盟法律，但由于歐盟缺乏對(duì)成員國(guó)違反二級(jí)法律嚴(yán)厲的制裁措施，不一定能保證成員國(guó)對(duì)ESR的普遍遵守，這一點(diǎn)從《減排分擔(dān)決議》的實(shí)施情況來(lái)看并不意外。歐盟實(shí)踐中的這種缺陷增加了ESR實(shí)施效果的不確定性。

2.預(yù)期減排目標(biāo)遭受質(zhì)疑

歐盟及其成員國(guó)的氣候治理目標(biāo)在ESR中以立法的形式得以確定。然而，由于歐洲社會(huì)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知觀念較強(qiáng)，歐盟法定的減排目標(biāo)引起歐洲社會(huì)的強(qiáng)烈不滿。2018年5月在歐洲發(fā)生的“公民氣候案件”（Peoples Climate Case）是有力的例證之一。④在該案件中，原告要求歐洲最高法院就保護(hù)他們的基本權(quán)利（如生命權(quán)、健康權(quán)、職業(yè)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)）作出裁決。原告要求歐盟加快氣候行動(dòng)，并緊急提高2030年的減排目標(biāo)。目前，已有超過(guò)21萬(wàn)人加入這場(chǎng)支持運(yùn)動(dòng)中。2019年7月11日，原告就公民氣候案件的駁回向歐洲法院（European Court of Justice）提起上訴。歐盟成員國(guó)類似的典型案例則有2015年發(fā)生在荷蘭的“環(huán)保組織Urgenda訴荷蘭氣候案”;①2018年10月德國(guó)綠色和平組織和三個(gè)有機(jī)農(nóng)業(yè)家庭起訴政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)2020年目標(biāo)的案件等。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《2018年排放差距報(bào)告》中警示，要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的溫升控制目標(biāo)還需要3—5倍的努力。②值得注意的是，歐盟在2019年制定的《歐洲綠色協(xié)議》（Green Deal）以及2020年3月的《歐洲氣候法（議案）》提出了2050年的“氣候中和”（Climate-Neutrality）目標(biāo)。此外，根據(jù)ESR，GDP水平是成員國(guó)減排責(zé)任分擔(dān)的主要依據(jù)，這種方法具有一定程度的迷惑性。歐盟多數(shù)國(guó)家是進(jìn)口消費(fèi)國(guó)。如果考慮到商品和服務(wù)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)在客觀上造成歐盟國(guó)家享受商品和服務(wù)等，則歐盟外部的其他出口國(guó)在事實(shí)上要為承擔(dān)減排責(zé)任買單。

3.碳排放交易體系配額產(chǎn)生的漏洞

ESR規(guī)定，歐盟有9個(gè)成員國(guó)可以使用歐盟排放交易體系提供的最高1億噸碳排放交易配額，用來(lái)抵消ESR領(lǐng)域的排放。如ESR附件二顯示，比利時(shí)、丹麥、馬耳他、荷蘭、奧地利、芬蘭和瑞典在2021—2030年期間可使用的ETS配額最高，相當(dāng)于2005年非排放交易體系額度的20%，愛(ài)爾蘭和盧森堡可以使用40%。自2009年以來(lái)，歐盟排放交易體系中的排放配額就出現(xiàn)了盈余，又由于歐盟的碳排放交易體系至少在2030年之前都有可能處于供過(guò)于求的狀態(tài)，因而碳排放交易市場(chǎng)巨大的超額供應(yīng)將導(dǎo)致歐盟更高的總排放。轉(zhuǎn)移（transfer）碳交易市場(chǎng)過(guò)剩的配額不會(huì)減少碳排放交易體系領(lǐng)域的排放，這種轉(zhuǎn)移無(wú)法解決ETS結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題。更糟糕的是，這種轉(zhuǎn)移將利用ETS排放許可的巨額盈余及其低廉的價(jià)格，客觀上推遲非ETS領(lǐng)域的減排行動(dòng)，并導(dǎo)致歐盟到2030年出現(xiàn)更多的排放。據(jù)估計(jì)，這一漏洞可能將導(dǎo)致2021—2030年期間額外排放3億噸二氧化碳。③顯而易見(jiàn)的是，這種靈活性措施實(shí)施的最終結(jié)果將破壞ESR領(lǐng)域向低碳型經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。為確保這3億噸排放信用不會(huì)損害ESR計(jì)劃，歐盟的碳排放交易系統(tǒng)配額供應(yīng)過(guò)剩的問(wèn)題需要在歐盟碳市場(chǎng)改革的背景下加以解決，而不是轉(zhuǎn)移到ESR領(lǐng)域。

4.土地利用部門額度產(chǎn)生的漏洞

歐盟的森林每年吸收的溫室氣體幾乎相當(dāng)于歐盟溫室氣體總排放量的10%。④當(dāng)前歐盟LULUCF領(lǐng)域處于凈碳匯狀態(tài)，即二氧化碳吸收量要比排放量要多，但預(yù)計(jì)在2030年碳匯將呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。⑤為鼓勵(lì)土地利用部門采取更多行動(dòng)，ESR規(guī)定歐盟所有成員國(guó)都有資格在2021—2030年期間使用2.8億頓凈清除的額度，以實(shí)現(xiàn)其國(guó)家目標(biāo)，且農(nóng)業(yè)排放比例較大的成員國(guó)則有更多的機(jī)會(huì)利用這一靈活性。歐盟一些成員國(guó)希望將土地利用和林業(yè)中的碳清除核算到其減排努力之中，從而減少它們?cè)谵r(nóng)業(yè)、交通和建筑業(yè)等ESR領(lǐng)域的減排努力。但有研究表明，這預(yù)計(jì)將會(huì)導(dǎo)致2030年ESR領(lǐng)域增加相當(dāng)于13.5億噸二氧化碳當(dāng)量的排放。①由于無(wú)法確保碳匯和儲(chǔ)存的持久性，土地利用和林業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生的碳清除并不值得信賴。LULUCF的碳消除存在大量的數(shù)據(jù)不確定性，原因在于土地利用、土地利用變化和林業(yè)造成的碳排放（或碳消除）數(shù)值在每一年度的波動(dòng)過(guò)大，以至于無(wú)法獲取穩(wěn)定和可信的數(shù)據(jù)。此外，當(dāng)樹(shù)木作為可再生能源燃燒時(shí)，碳的清除會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。因此，該靈活性機(jī)制的運(yùn)用存在嚴(yán)重的問(wèn)題。高達(dá)2.8億噸LULUCF額度將會(huì)破壞ESR領(lǐng)域的減排雄心。歐盟不應(yīng)該在林業(yè)和ESR領(lǐng)域之間選擇行動(dòng)，兩個(gè)領(lǐng)域都需要遵守《巴黎協(xié)定》。

五、歐盟氣候治理中ERS的歸納和啟示

（一）將溫室氣體減排規(guī)制視為新的轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇