美國對拉美政策：“新瓶裝舊酒”

付麗媛

位于委內(nèi)瑞拉加拉加斯的佩塔雷貧民窟是拉丁美洲最大的貧民窟之一。

特朗普的下臺宣告了其“拳打腳踢”、拉右打左式對拉政策的落幕。拜登上臺后致力于改弦更張，提倡同拉美國家發(fā)展伙伴關(guān)系，廢止嚴苛的對拉政策，加大對拉美的關(guān)注及投入，廣泛提振了外界對美拉關(guān)系的信心。然而在新冠疫情沖擊下，美拉現(xiàn)實利益沖突更為明顯，“合作共贏”政策逐漸被打回“美國優(yōu)先”原形，美拉“控制與反控制”的結(jié)構(gòu)性矛盾始終成為“西半球團結(jié)合作”的畫外音。在此背景下，美國對拉政策并未出現(xiàn)實質(zhì)性改變，雙邊關(guān)系大幅“升溫”可能性極低，大概率仍將處于“不溫不火”“若即若離”的狀態(tài)。

美拉關(guān)系將回歸傳統(tǒng)接觸合作正軌

整體看，美國對拉政策將回歸傳統(tǒng)接觸合作正軌。拜登上臺后，重拾民主黨價值觀外交傳統(tǒng)，倡導(dǎo)多邊主義，合作共贏，對拉開展“睦鄰?fù)饨弧?，意圖糾偏特朗普單邊主義、以鄰為壑式對拉政策。拜登就任總統(tǒng)后，不僅同拉美國家高層就民主建設(shè)開展對話，還在經(jīng)貿(mào)、氣候變化、移民邊境、左翼等問題上加大同拉美國家的溝通合作力度。

在頂層設(shè)計上，拜登加大同西半球合作力度與其全球范圍內(nèi)整體盟友、伙伴戰(zhàn)略一脈相承。在整體規(guī)劃層面，拜登自競選之初便計劃在美國擔(dān)任美洲峰會輪值主席國期間，通過整合對拉政策，鞏固西半球領(lǐng)導(dǎo)者地位。拜登對西半球的全局式戰(zhàn)略眼光及設(shè)想，同特朗普政府狹隘短視、碎片化、極端化的對拉政策形成鮮明對比。

在外交風(fēng)格上，拜登著力降低“美國優(yōu)先”調(diào)門，痛批特朗普政府在移民問題上對拉蠻橫霸道、發(fā)號施令的腔調(diào)，力主同有關(guān)國家共商共建“人道且有效”的移民體系，停止修建橫亙在美墨關(guān)系改善之路上的邊境墻。拜登還計劃拿出真金白銀，在四年內(nèi)向中美洲提供40億美元援助，支持恢復(fù)《攻擊性武器禁令》，減少對墨槍支走私，試圖從根源上解決移民、邊境問題。

在委內(nèi)瑞拉、古巴問題上，拜登主張“以合促變”與“極限施壓”策略疊加使用。拜登上臺后確定和平處理委內(nèi)瑞拉問題基調(diào)，美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）也配合宣布微幅放寬對委制裁。在古巴問題上，參議院向國會提交關(guān)于取消美國對古巴封鎖的法案，包括廢除“赫爾姆斯—伯頓法”等對古制裁法律，同古巴建立正常經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

在團隊陣容上，拜登政府有經(jīng)驗豐富、陣容強大的對拉團隊坐鎮(zhèn)，國安會西半球事務(wù)高級主任胡安·岡薩雷斯、負責(zé)西半球事務(wù)的副部長助理丹尼爾·埃里克森、中美洲“北三角”事務(wù)特使蘇尼加等人均為“拉美通”及奧巴馬麾下拉美事務(wù)“重臣”。同特朗普時期幾乎全仰仗意識形態(tài)參議員盧比奧及對拉關(guān)注點集中在拉右打左和移民問題相比，拜登西半球政策料將更為系統(tǒng)專業(yè)。

特朗普大部分“政策遺產(chǎn)”仍將保留

無論拜登多么希望抹去特朗普痕跡，特朗普任內(nèi)大部分對拉務(wù)實的“政策遺產(chǎn)”仍將得到保留。其根本原因在于：維護美國國家利益始終為美國對拉政策的根本出發(fā)點和落腳點，按照“美式標(biāo)準(zhǔn)”制定對拉政策為其一貫的思路。因此，美拉在經(jīng)貿(mào)、移民等政策上的利益沖突不會消失，拉美國家也絕不會“以美國意志為轉(zhuǎn)移”，美拉“控制與反控制”的結(jié)構(gòu)性矛盾也必將長期存在。

一是拉美在美國戰(zhàn)略布局中的地位不會提升。美國始終視拉美為“后院”。美拉在歷史、地理上有特殊的緊密聯(lián)系，在對拉影響力上，美國始終占有絕對優(yōu)勢。但拉美地區(qū)向來并非美國全球戰(zhàn)略重點區(qū)域，尤其在冷戰(zhàn)后，拉美地區(qū)對美國的戰(zhàn)略意義大幅下降，即便拜登上臺，拉美也很難躍升為美國外交戰(zhàn)略優(yōu)先事項。

二是“美國優(yōu)先”原則不會改變。拜登勝選后，巴西及墨西哥總統(tǒng)反應(yīng)冷淡，這顯然同美巴、美墨發(fā)展議程沖突有關(guān)。美國最大工會組織美國勞工聯(lián)合會-產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會就《美墨加協(xié)定》生效后，墨方未在勞工條款上履約向墨“發(fā)難”，無視墨西哥疫情嚴峻、解封時間較長的困境;拜登力推發(fā)展清潔能源，墨西哥、厄瓜多爾等拉美產(chǎn)油國或?qū)⒚媾R減產(chǎn)壓力大增、收益大幅下降的困境;巴西總統(tǒng)博索納羅素來同特朗普往來密切，如今，美巴在氣候變化問題上矛盾已然公開化。拜登對拉釋放的“政策紅利”是為填補何人“腰包”，早已成為公開的秘密。

三是“放松和收緊的困局”仍舊難解。美墨邊境移民這一“老大難”問題讓美國愈發(fā)頭疼。拜登上臺以來，美墨邊境非法移民數(shù)量達到20年來新高，未成年非法移民問題尤為突出。拜登在移民問題上姿態(tài)放松導(dǎo)致中美洲移民加速“北上”。共和黨指責(zé)其過早取消上屆政府有效政策，“造成局面失控”，特朗普更是喊話拜登恢復(fù)建設(shè)美墨邊境隔離墻，加之拉美國家也將移民激增歸責(zé)于美國政策調(diào)整，導(dǎo)致拜登愈發(fā)左右為難?！笆站o”管控措施將意味著移民政策“開倒車”，繼續(xù)放松則將導(dǎo)致邊境管控壓力陡增。在兩黨國會席位勢均力敵的情況下，民主黨的移民法案在參議院闖關(guān)難度也將加大。目前，拜登已授權(quán)副總統(tǒng)哈里斯領(lǐng)導(dǎo)處理移民事務(wù)，并不斷呼吁移民待在原地。無論何人掌事，解決移民問題的“靈丹妙藥”依舊難尋。

美拉“控制與反控制”的結(jié)構(gòu)性矛盾仍將延續(xù)

拜登政府執(zhí)政后，仍將沿用“美洲峰會”、美洲國家組織及美洲開發(fā)銀行等“看美眼色”的多邊平臺，發(fā)布并實施相關(guān)對拉政策。特朗普任內(nèi)達成的有兩黨共識背書的《美墨加貿(mào)易協(xié)定》、“美洲增長倡議”及“近岸外包”等政策原則，同樣頻繁出現(xiàn)在拜登政府對拉表態(tài)中，這些政策大概率也將得以延續(xù)。

美國不會放棄對委內(nèi)瑞拉、古巴用強。拜登上任后繼續(xù)將委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅視為對美國“非同尋常的威脅”，暫不會考慮放松對其制裁，并試圖聯(lián)合域內(nèi)外勢力，向馬杜羅政權(quán)開展多邊施壓，推動委“和平、民主過渡”。在古巴問題上，拜登雖宣稱將重新審視對古政策，但其核心目標(biāo)仍為在古巴推動“顏色革命”。特朗普任內(nèi)對古巴“揮舞大棒”，離任前仍連續(xù)三次對古巴發(fā)起制裁，為美古關(guān)系改善再添障礙。但也有美國知名古巴學(xué)者一語道破地指出，除將古巴從“支持恐怖主義國家名單”刪除以外，其他兩項制裁只需一紙行政令便可解除。不論是有心無力還是無意為之，拜登在相關(guān)政策上操作空間有限已是不爭的事實。未來美古關(guān)系即便有所回暖，也難回奧巴馬時期雙邊關(guān)系水平。

拉美國家其實也對美國欲控制拉美、將拉美納入其戰(zhàn)略軌道的意圖心知肚明，深諳同美國“抗?fàn)帯迸c“因應(yīng)”之道，不會無條件任人擺布。與此同時，拉美國家對美國的看法和期待也大打折扣。2020年美國國會研究服務(wù)局發(fā)表的一份報告顯示，特朗普任期內(nèi)拉美地區(qū)對美國的領(lǐng)導(dǎo)力看法趨于負面。美國國會山?jīng)_突、種族歧視事件頻繁發(fā)生等令其“民主燈塔”的形象驟然崩塌，對拉吸引力大不如前。

美國著名比較政治和外交政策研究專家霍華德·J.威亞爾達曾一針見血地指出，美國愿意為拉美做任何事，就是不愿意理解拉美。拜登的一系列政策調(diào)整也只是“新瓶裝舊酒”，很大程度上只是流于形式罷了。美拉漫長的“控制與反控制”斗爭史已經(jīng)表明，在缺乏同理心的美國面前，拉美距離民主和繁榮的“天堂”始終遙遠。