環(huán)境規(guī)制、地方財政壓力與企業(yè)實(shí)際稅負(fù)?

陶東杰 李 成

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院 湖北武漢 430205)

一、引 言

改革開放四十多年來，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了持續(xù)的高速增長，取得了舉世矚目的成就。與此同時，以高污染、高能耗為典型特征的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使生態(tài)環(huán)境付出了沉痛的代價。黨和政府歷來高度重視生態(tài)文明建設(shè)，特別是十九大報告明確將污染防治列為決勝全面建成小康社會三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。環(huán)境規(guī)制是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑，能夠有效改善環(huán)境質(zhì)量(Davis，2008；Auffhammer 和Kellogg，2011)、提升居民健康水平(Tanaka，2015；Greenstone 和Hanna，2014)，以及倒逼技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(Porter 和Claas，1995；張成等，2011)。但是，環(huán)境規(guī)制帶來的成本也不容忽視，比如政府實(shí)施環(huán)境規(guī)制政策會導(dǎo)致環(huán)境污染的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移從而形成“污染天堂”(Cai 等，2016；沈坤榮等，2017)，短期內(nèi)會抑制地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(Gray，1987；祁毓等，2016)。

環(huán)境規(guī)制可能會對政府行為尤其是財政收支行為產(chǎn)生深刻影響，但鮮有文獻(xiàn)關(guān)注。在多層級政府背景下，中央政府和地方政府在環(huán)境規(guī)制過程中的角色是不同的。在中國，提升環(huán)境規(guī)制力度的政策多來自中央政府，而在激烈的地區(qū)競爭之下，地方政府主動加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制的動力不足，反而常常以放松環(huán)境規(guī)制作為吸引投資和拉動經(jīng)濟(jì)增長的手段(盧洪友等，2019)。對于地方政府而言，來自中央政府的外生環(huán)境規(guī)制力度提升會對地方的經(jīng)濟(jì)增長和財政收入造成一定的沖擊。原因在于，更強(qiáng)的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)會造成部分不合規(guī)企業(yè)的消失或遷移以及潛在的投資流失，還會造成在位企業(yè)的成本上升、產(chǎn)出和盈利減少。更為重要的是，地方政府為了應(yīng)對財政壓力，會調(diào)整其財政收入和支出行為(Chen，2017；席鵬輝和黃曉紅，2020)。在我國的制度背景下，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制是否會影響地方政府稅收努力? 本文構(gòu)建了一個政府—企業(yè)兩部門博弈模型，并基于我國低碳城市試點(diǎn)的準(zhǔn)自然試驗(yàn)，利用全國稅收調(diào)查數(shù)據(jù)，考察了環(huán)境規(guī)制力度提升對地方政府稅收努力的影響。研究發(fā)現(xiàn)，低碳城市試點(diǎn)對經(jīng)濟(jì)增長和財政收入的負(fù)向沖擊顯著加大了地方財政壓力，地方政府因此提高了稅收努力，平均而言，使企業(yè)所得稅實(shí)際稅率上升了0.5 個百分點(diǎn)。這一效應(yīng)主要發(fā)生在環(huán)境治理壓力更大的地區(qū)和中西部地區(qū)。

本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)。第一，本文從理論和經(jīng)驗(yàn)上證實(shí)了環(huán)境規(guī)制對地方政府稅收努力以及企業(yè)實(shí)際稅負(fù)的影響，為環(huán)境規(guī)制微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的相關(guān)研究提供了新的視角。與本文相似的最新文獻(xiàn)利用20 世紀(jì)的“兩控區(qū)”政策研究了環(huán)境規(guī)制下地方政府收支行為的反應(yīng)，但沒有提供微觀企業(yè)層面的證據(jù)(Ye 和Lin，2020)。第二，已有文獻(xiàn)分別從不同的角度尋找地方財政壓力的外生沖擊，研究財政壓力對地方政府稅收努力的影響，其中包括取消農(nóng)業(yè)稅(陳曉光，2016；Chen，2017)、經(jīng)濟(jì)周期(李明等，2016)、稅收任務(wù)和計劃(田彬彬等，2020)、自然災(zāi)害(劉思義等，2018)等，本文則以環(huán)境規(guī)制所造成的異質(zhì)性財政壓力為理論出發(fā)點(diǎn)，為地區(qū)間稅收努力差異以及稅負(fù)不平等提供了新的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。第三，低碳城市試點(diǎn)是我國自2010 年起推出的一項(xiàng)與生態(tài)文明、人民福祉密切相關(guān)的重要環(huán)保改革，已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)它對空氣污染治理效果(宋弘等，2019)、碳排放強(qiáng)度(張華，2020)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(逯進(jìn)等，2020)和技術(shù)進(jìn)步(逯進(jìn)和王曉飛，2019)有積極影響。而本文關(guān)注于低碳城市建設(shè)過程中的環(huán)境規(guī)制可能帶來的成本，包括稅負(fù)不平等以及可能衍生的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，拓展了低碳城市的政策評價視野。

二、制度背景與理論分析

(一)低碳城市試點(diǎn)

低碳城市建設(shè)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，也是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大機(jī)遇。2010 年“兩會”期間，我國政府將低碳發(fā)展道路確定為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，具有中國特色的低碳發(fā)展道路被列入“十二五”規(guī)劃。2010 年7月19 日，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，啟動了第一批低碳城市試點(diǎn)省市，包括廣東、遼寧、湖北、陜西、云南5 個省份和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定等8 個城市(共包含82 個城市)。2012 年11 月26 日，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展第二批國家低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，確定在北京、上海、海南3 個省(直轄市)和石家莊等26 個城市開展第二批國家低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作。2017 年1 月7 日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展第三批國家低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，確定在內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市等45 個城市(區(qū)、縣)開展第三批低碳城市試點(diǎn)。

低碳城市建設(shè)的核心內(nèi)容是通過推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及發(fā)展低碳金融、低碳建筑、低碳交通等途徑，實(shí)現(xiàn)降低能源強(qiáng)度、發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、降低溫室氣體排放強(qiáng)度的目標(biāo)。由于節(jié)能減排與低碳經(jīng)濟(jì)活動存在市場失靈，為了實(shí)現(xiàn)低碳城市建設(shè)目標(biāo)，政府通常采用多種政策工具組合進(jìn)行干預(yù)，包括強(qiáng)制性和誘致性政策。一方面，政府通過直接加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制力度，對影響生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目和企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性的干預(yù)和約束；另一方面，政府可以通過財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策引導(dǎo)企業(yè)增加環(huán)保投資，或者直接加大環(huán)境治理的財政投入力度。不論采用哪種類型的政策工具，落實(shí)低碳城市建設(shè)短期內(nèi)必然會對經(jīng)濟(jì)增長和財政收入造成一定的沖擊(盧洪友，2014)。

從組織層面來看，低碳城市試點(diǎn)設(shè)立了強(qiáng)有力的組織激勵機(jī)制，能夠有效保障政策落實(shí)。低碳城市試點(diǎn)實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，由地方政府“一把手”作為責(zé)任人。試點(diǎn)城市的地方政府根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況制定具體的碳排放目標(biāo)和低碳工作實(shí)施方案，但具體的方案落地過程，通常是將碳排放目標(biāo)層層分解到各轄區(qū)及其所轄的重點(diǎn)企業(yè)。試點(diǎn)城市的地方政府必須將工作實(shí)施方案上報國家發(fā)改委。在政策執(zhí)行實(shí)行過程中，國家發(fā)改委與省發(fā)改委建立聯(lián)系機(jī)制，定期監(jiān)督試點(diǎn)城市地方政府的計劃實(shí)行情況。地方政府“一把手”負(fù)責(zé)制加“自上而下”的監(jiān)管機(jī)制，能夠保障試點(diǎn)地區(qū)減排目標(biāo)的達(dá)成，也使地方政府傾向于采取能夠快速成效的命令控制型政策工具，直接加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制力度，增加環(huán)境治理財政投入。

(二)理論分析

在“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的財政體制背景下，地方政府始終面臨較大的財政壓力，地方政府間競爭和預(yù)算軟約束導(dǎo)致的支出擴(kuò)張行為進(jìn)一步加劇了地方政府的財政支出剛性和收支缺口(李永友和張帆，2019)。中國式分權(quán)體制使得地方政府有充足的激勵優(yōu)先推動經(jīng)濟(jì)增長，對于環(huán)境保護(hù)則在一定程度上選擇忽視，甚至犧牲環(huán)境質(zhì)量換取經(jīng)濟(jì)增長和財政收入。彭飛和董穎(2019)發(fā)現(xiàn)，取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方財政壓力顯著上升，導(dǎo)致地方政府為吸引投資而降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，最終惡化了空氣質(zhì)量。席鵬輝等(2017)利用省級以下財政體制改革實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)省以下稅收分成比例向上調(diào)整后，財政壓力增加使地方政府通過放松環(huán)境規(guī)制吸引了較多的污染密集型工業(yè)企業(yè)，顯著地提高了工業(yè)污染水平。盧洪友等(2019)使用城市層面數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，“營改增”改革引起了地方政府財政壓力加劇，伴隨著工業(yè)活動增加、國有建設(shè)用地出讓面積擴(kuò)張、工業(yè)用地價格下降以及環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度下降等因素的綜合作用，地區(qū)的環(huán)境污染水平顯著提高。

地方政府策略性地放松環(huán)境規(guī)制力度以換取經(jīng)濟(jì)增長和財政收入這種機(jī)會主義行為的一個嚴(yán)重后果是，當(dāng)中央政府提高環(huán)境保護(hù)的重要性時，地方政府將面臨增強(qiáng)環(huán)境規(guī)制力度的外生沖擊。地方政府越是依賴于以犧牲環(huán)境換增長，那么外生的環(huán)境規(guī)制力度增強(qiáng)對其經(jīng)濟(jì)增長和財政收入造成的沖擊越大。進(jìn)一步，地方政府應(yīng)對財政沖擊是否會提高稅收努力，則取決于地方政府所面臨的財政收支約束是否剛性。如果地方政府決定實(shí)施一定程度的稅收努力，企業(yè)就會基于政府的稅收努力做出相應(yīng)的最優(yōu)投資決策，而政府在決策應(yīng)實(shí)施多大程度的稅收努力時，也會考慮到企業(yè)投資決策的稅收反應(yīng)。為了實(shí)現(xiàn)稅收收入最大化，地方政府會根據(jù)企業(yè)的投資決策做出一個最優(yōu)的稅收努力決策。地方政府稅收努力決策與企業(yè)投資決策之間的互動可視為斯塔克伯格博弈(Stackelberg Game)(Chamley，1986)。

假設(shè)企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)為:Y＝AKαL1－α，其中，K和L分別表示企業(yè)投入的資本與勞動數(shù)量。企業(yè)的生產(chǎn)活動會產(chǎn)生危害環(huán)境的廢棄物，按照政府環(huán)保部門的環(huán)境規(guī)制要求，企業(yè)要么將這些廢棄物進(jìn)行無公害處理以達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，要么使用更清潔的生產(chǎn)工藝來減少廢棄物排放。假設(shè)企業(yè)每單位產(chǎn)量所產(chǎn)生的廢棄物通過治理而達(dá)到零排放標(biāo)準(zhǔn)的成本為a，并將政府環(huán)保部門制定的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)表示為η，0≤η≤1，η越大，意味著環(huán)境規(guī)制力度越高。因此，根據(jù)環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)的廢棄物治理成本可以表示為CE＝ηaY。假設(shè)政府對企業(yè)的產(chǎn)出Y征稅，名義稅率為t，將稅收征管部門的稅收努力程度表示為θ。因此，企業(yè)的應(yīng)納稅額可以表示為T＝θtY。將企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品價格標(biāo)準(zhǔn)化為1，并將勞動的工資率表示為w，資本的利率表示為r，那么企業(yè)的稅后利潤可以表示為:

為了實(shí)現(xiàn)稅后利潤最大化，根據(jù)政府的稅收努力程度，企業(yè)最優(yōu)的投資決策必須滿足以下條件:

根據(jù)企業(yè)最優(yōu)的投資決策條件，推導(dǎo)得到企業(yè)投資關(guān)于政府稅收努力的反應(yīng)函數(shù):

式(3)顯示，?K/?θ＜0，即政府的稅收努力程度越高，企業(yè)的投資水平就會越低。另外，?K/?η＜0，說明環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)越嚴(yán)格，企業(yè)的投資水平也會越低。

假設(shè)地方政府的目標(biāo)是稅收收入的最大化。地方政府意識到企業(yè)的投資水平取決于其稅收努力程度，為了稅收收入的最大化，地方政府會選擇一個最優(yōu)的稅收努力程度。然而，地方政府為了籌集一定的稅收收入以滿足財政支出，其最優(yōu)稅收努力就存在一個最低水平。將這一最低征稅努力程度記為θ0，地方政府的目標(biāo)函數(shù)可以表示為:

將企業(yè)投資關(guān)于政府稅收努力程度的反應(yīng)函數(shù)式(3)代入企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)，繼而代入式(4)，并根據(jù)求解不等式約束最優(yōu)化問題的Kuhn-Tucker 定理，將地方政府稅收收入最大化問題的拉格朗日函數(shù)寫為:

其中拉格朗日乘子λ為非負(fù)實(shí)數(shù)。對于這一不等式約束的最優(yōu)化問題，根據(jù)Kuhn-Tucker 定理，λ的不同取值取決于地方政府的最優(yōu)稅收努力是否受到財政壓力的約束。如果λ＝0，那么θ＞θ0，這意味著政府的最優(yōu)稅收努力選擇不受財政壓力的約束，因而可以自由地做出最優(yōu)稅收努力選擇。據(jù)此可以求解出最優(yōu)稅收努力θ?的表達(dá)式:

式(6)顯示，政府的最優(yōu)稅收努力θ?受環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)η的影響。對政府的最優(yōu)稅收努力θ?進(jìn)行比較靜態(tài)分析發(fā)現(xiàn)，?θ?/?η＜0，這意味著如果提高環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，那么政府的最優(yōu)稅收努力就會有所下降。這是因?yàn)?，環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的提高增加了企業(yè)的環(huán)境治理成本，從而降低了資本收益率，使得企業(yè)減少投資。企業(yè)投資的下降將引發(fā)稅源衰退，為了鼓勵企業(yè)投資，地方政府會相應(yīng)地降低稅收努力程度。

如果λ＞0，那么θ?＝θ0，這意味著地方政府的最優(yōu)稅收努力會受到財政壓力的約束。地方政府不得不選擇一個最低水平的稅收努力θ0以確保政府能夠獲得某一既定的稅收收入。模型將這一既定的稅收收入記為δ。結(jié)合企業(yè)投資關(guān)于政府稅收努力程度的反應(yīng)函數(shù)式(3)，可以得到:

盡管難以從式(7)求解出最低稅收努力θ0的顯式解，但是對式(7)采用隱函數(shù)求導(dǎo)法可以得到:

分析式(8)發(fā)現(xiàn)，面對財政壓力約束，地方政府的最低稅收努力θ0受環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)η的影響。如果因最低稅收努力θ0比較低而導(dǎo)致實(shí)際稅率θ0t比較低，那么?θ0/?η＞0，這意味著，如果地方政府面臨財政壓力約束，隨著環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的提高，政府不僅無法降低稅收努力水平以鼓勵企業(yè)投資，相反，還會提高稅收努力程度。基于我國的制度背景特征，地方政府通常面臨較大的財政壓力，因此，結(jié)合理論模型，我們可以提出一個有待檢驗(yàn)的理論假說:低碳城市試點(diǎn)帶來的環(huán)境規(guī)制力度提升會導(dǎo)致地方政府加強(qiáng)稅收努力。

三、實(shí)證研究設(shè)計

(一)數(shù)據(jù)說明

企業(yè)層面的微觀數(shù)據(jù)來源于2008—2015 年全國稅收調(diào)查數(shù)據(jù)10%的隨機(jī)再抽樣。相比于其他微觀數(shù)據(jù)，全國稅收調(diào)查數(shù)據(jù)具有以下優(yōu)點(diǎn)。第一，由于數(shù)據(jù)集是由國稅總局和財政部聯(lián)合收集的，所獲取的企業(yè)稅收、財務(wù)以及業(yè)績等基本信息非常詳盡且準(zhǔn)確度高，尤其是其中的稅收信息，基本涵蓋了企業(yè)在生產(chǎn)運(yùn)營中所涉及的所有稅種。第二，該數(shù)量集的樣本容量大，覆蓋面廣，不僅包括了規(guī)模以上的大型企業(yè)，還覆蓋了大量中小型企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)，能夠反映政策效應(yīng)在不同規(guī)模和年齡的企業(yè)之間存在的異質(zhì)性。該數(shù)據(jù)集的行業(yè)覆蓋了制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)、建筑業(yè)以及服務(wù)業(yè)，比目前主流的微觀企業(yè)數(shù)據(jù)集更加全面。另外，該數(shù)據(jù)集年份跨度較長，能夠評估不同階段政策的效應(yīng)。

我們對原始數(shù)據(jù)做了以下清理工作:第一，我們統(tǒng)一了2011 年之前和之后的行業(yè)分類代碼，將2011 年之后的新行業(yè)分類代碼轉(zhuǎn)換為上一年的代碼；第二，將那些零雇員、負(fù)資產(chǎn)、負(fù)固定資產(chǎn)和負(fù)產(chǎn)出的企業(yè)作為異常值剔除；第三，剔除企業(yè)所得稅實(shí)際稅率和控制變量缺損或異常的觀測值；第四，我們對回歸中包含的變量在前后各1%的水平上進(jìn)行了Winsor 處理，減少可能由誤報的離群值造成的影響；第五，我們從稅調(diào)數(shù)據(jù)的納稅人識別號的前4 位提取了企業(yè)所在地級市的編碼，并統(tǒng)一修訂為2016 年民政部公布的標(biāo)準(zhǔn)編碼，確保與地級市層面數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確匹配。此外，本文使用的地級市層面面板數(shù)據(jù)集來源于EPS 數(shù)據(jù)庫。為了排除特殊觀測的干擾，本文剔除了四個直轄市和西藏自治區(qū)的觀測值。

(二)計量模型與變量

本文構(gòu)造如式(9)所示的企業(yè)層面面板數(shù)據(jù)雙向固定效應(yīng)模型來研究低碳城市試點(diǎn)對企業(yè)實(shí)際稅負(fù)的影響。

其中，i表示企業(yè)，c表示企業(yè)所在的地級市，t表示觀測年份。ETR表示企業(yè)所得稅實(shí)際稅率。按照文獻(xiàn)的一般做法，我們采用企業(yè)實(shí)際繳納所得稅額與營業(yè)利潤的比值來衡量企業(yè)所得稅實(shí)際稅率。DTCS是虛擬變量，如果i企業(yè)所在地級市c在t年份已經(jīng)成為低碳城市試點(diǎn)城市①第一批低碳城市試點(diǎn)開始時間是2010 年7 月，我們將2010 年定義為政策起始年；第二批低碳城市試點(diǎn)開始時間是2012 年11 月，我們將2013 年定義為第二批的政策起始年份。，則賦值為1，否則賦值為0。連續(xù)型雙重差分法里的DTCS等同于基礎(chǔ)雙重差分法中的政策處理變量與處理前后變量的交互項(xiàng)。

X是控制變量集合，包括企業(yè)層面和地級市層面的控制變量。其中，企業(yè)層面的控制變量包括了企業(yè)規(guī)模、盈利指標(biāo)、資產(chǎn)負(fù)債比、資產(chǎn)存貨比等文獻(xiàn)中認(rèn)為影響企業(yè)實(shí)際稅率的指標(biāo)(田彬彬等，2020)，地區(qū)層面的控制變量則包括了經(jīng)濟(jì)增長率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度以及外資使用等變量。δi為企業(yè)層面固定效應(yīng)，τt為年份固定效應(yīng)，εict為隨機(jī)擾動項(xiàng)。系數(shù)β反映了低碳城市試點(diǎn)對企業(yè)實(shí)際稅率的凈效應(yīng)。表1 展示了基準(zhǔn)回歸分析所使用的主要變量的定義及其描述性統(tǒng)計結(jié)果。②因篇幅所限，本文省略了其他變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果、所有回歸的控制變量估計結(jié)果和穩(wěn)健性檢驗(yàn)的結(jié)果，感興趣的讀者可在《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)論文頁面“附錄與擴(kuò)展”欄目下載。

表1 主要變量的定義與描述性統(tǒng)計

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

由OLS 估計得到的基準(zhǔn)回歸結(jié)果報告于表2。第(1)列僅加入了低碳城市試點(diǎn)這一政策虛擬變量，估計系數(shù)在1%的水平上顯著為正，這與理論預(yù)期一致，即低碳城市試點(diǎn)政策的實(shí)施顯著提高了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的所得稅實(shí)際稅率。第(2)列加入了企業(yè)層面的控制變量，第(3)列進(jìn)一步加入了地級市層面的控制變量，此時核心解釋變量的估計系數(shù)依然在1%水平顯著為正?？紤]到樣本期間行業(yè)層面的稅收政策較多，城市之間的發(fā)展趨勢差異也比較明顯，在第(4)列中加入了兩位數(shù)的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)代碼與年份虛擬變量的交互項(xiàng)和城市代碼與年份水平量的交互項(xiàng)，用以控制行業(yè)和城市層面的時間趨勢，結(jié)果依然十分穩(wěn)健。我國的稅收立法權(quán)是高度集中和統(tǒng)一的，對稅收努力的控制是我國地方政府影響企業(yè)實(shí)際稅率的主要手段(陳曉光，2016)?；诖酥贫缺尘?，基本結(jié)果從微觀企業(yè)層面提供了低碳城市試點(diǎn)促使地方政府提高了稅收努力的證據(jù)。

表2 低碳城市試點(diǎn)對企業(yè)所得稅實(shí)際稅率的影響:基準(zhǔn)回歸結(jié)果

本文進(jìn)一步通過以下三個策略開展穩(wěn)健性檢驗(yàn):一是構(gòu)建低碳城市試點(diǎn)前后各三年的虛擬變量替代DTCS進(jìn)行平行趨勢檢驗(yàn)；二是通過縮小樣本年份區(qū)間、控制金稅三期工程政策的干擾、控制省份與行業(yè)的交互項(xiàng)等三種策略排除其他潛在干擾因素；三是安慰劑檢驗(yàn)，隨機(jī)地安排低碳城市試點(diǎn)的年份和地區(qū)并重復(fù)500 次回歸，分析估計系數(shù)的核密度圖。穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果一致地支持低碳城市試點(diǎn)提高地方政府稅收努力的基本結(jié)論。

(二)企業(yè)層面異質(zhì)性分析

進(jìn)一步地，我們基于企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)、企業(yè)隸屬的所得稅征管機(jī)構(gòu)以及企業(yè)規(guī)模三個維度進(jìn)行分樣本回歸，考察低碳城市試點(diǎn)對企業(yè)實(shí)際稅率的企業(yè)層面異質(zhì)性影響，進(jìn)一步驗(yàn)證低碳城市試點(diǎn)增強(qiáng)地方政府稅收努力的邏輯。

通常而言，相比于國有企業(yè)，民營企業(yè)擁有更強(qiáng)的逃稅動機(jī)，也更有意愿通過各種手段隱匿涉稅信息、規(guī)避納稅義務(wù)。因此，有理由認(rèn)為，稅收努力的提高會對民營企業(yè)的逃稅行為帶來更大影響，進(jìn)而對其企業(yè)所得稅實(shí)際稅率提升作用更為明顯。表3 的第(1)—(2)列是將樣本劃分為國有企業(yè)和民營企業(yè)后的子樣本回歸結(jié)果。與前述分析一致，在逃稅動機(jī)更強(qiáng)、涉稅信息更難監(jiān)管的民營企業(yè)中，稅收努力的提高對企業(yè)實(shí)際稅率的作用十分顯著，而在國有企業(yè)子樣本中，這一效應(yīng)并不顯著。

2018 年國地稅合并以前，企業(yè)所隸屬的所得稅征管機(jī)構(gòu)可能是國稅局或者地稅局。①詳見《關(guān)于所得稅收入分享體制改革后稅收征管范圍的通知》 (國稅發(fā)〔2002〕 8 號)、《國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整新增企業(yè)所得稅征管范圍問題的通知》 (國稅發(fā)〔2008〕 120 號)。理論上，通過影響稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管力度，低碳城市試點(diǎn)會對轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)的實(shí)際稅率產(chǎn)生影響。不過，對于歸屬于不同征管機(jī)構(gòu)的企業(yè)來說，上述影響是存在一定差異的。其原因主要在于地方政府對不同征管機(jī)構(gòu)管轄能力的差異，相比于屬地化管理的地稅系統(tǒng)，國稅系統(tǒng)由于實(shí)行垂直管理模式，地方政府對其稅收征管的影響力相對較弱。因此，可以預(yù)期，低碳城市試點(diǎn)所帶來的財政壓力，向地方政府的稅收努力提升的傳導(dǎo)效應(yīng)更多地體現(xiàn)在地稅局管轄企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)上。我們按照企業(yè)隸屬的征管機(jī)構(gòu)將樣本分為地稅征管和國稅征管，從表3 第(3)—(4)列報告的結(jié)果可以明顯看到，低碳城市試點(diǎn)顯著提高了地稅局管轄的企業(yè)所得稅實(shí)際稅率，而對國稅局管轄的企業(yè)而言，該效應(yīng)并不顯著。

中國的稅收征管制度針對大企業(yè)建立了嚴(yán)密的稅收監(jiān)控體系，在征管組織機(jī)制上特別設(shè)置所謂的“重點(diǎn)稅源企業(yè)”。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營達(dá)到一定規(guī)模之后就會進(jìn)入重點(diǎn)稅源企業(yè)的名單，然后會面臨更為嚴(yán)格的稅收監(jiān)管，企業(yè)逃避稅的空間會得到較大的壓縮。而相反，中小企業(yè)由于信息不對稱程度較高，征管成本較大，在常規(guī)的稅收征管中受到較小的關(guān)注。基于上述事實(shí)，一個合理的推測是，當(dāng)面臨財政收入壓力增大時，由于中小規(guī)模企業(yè)具備更大的征管空間，因而會成為強(qiáng)化征管的主要對象。我們按照國家統(tǒng)計局文件《統(tǒng)計上大中小微型企業(yè)劃分辦法》 (國統(tǒng)字〔2011〕 75 號)所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，將樣本企業(yè)劃分為大型、中型、小型、微型四種規(guī)模，考察稅收任務(wù)對企業(yè)實(shí)際稅負(fù)的影響在不同規(guī)模企業(yè)中的異質(zhì)性，回歸結(jié)果如表3 第(5)—(8)列所示?？梢钥吹?，低碳城市試點(diǎn)對于實(shí)際稅率的影響主要集中在小型企業(yè)和微型企業(yè)，而對大中型企業(yè)實(shí)際稅負(fù)的影響不顯著，證實(shí)了前面的邏輯推測。

表3 企業(yè)層面分樣本回歸結(jié)果

(三)地區(qū)層面異質(zhì)性分析

第一，基于前文的理論分析框架，在環(huán)境治理壓力相對較大的地區(qū)，環(huán)境規(guī)制對稅收征管的正向激勵效應(yīng)會更加明顯。本文選取了兩個維度來區(qū)分地區(qū)間環(huán)境治理壓力的高低。一是考慮到城市的環(huán)境質(zhì)量越差，環(huán)境污染治理的壓力越大。我們選擇以PM 2.5濃度作為依據(jù)，構(gòu)建虛擬變量CLEAN表示空氣質(zhì)量(見表1)。表4 的前兩列分樣本回歸結(jié)果顯示，在歷史空氣質(zhì)量相對較好的地區(qū)，低碳城市試點(diǎn)對企業(yè)所得稅實(shí)際稅率的影響不顯著，而在歷史空氣質(zhì)量相對較差的地區(qū)，低碳城市試點(diǎn)對企業(yè)所得稅實(shí)際稅率的影響在1%水平顯著為正。第(3)列加入CLEAN與DTCS的交互項(xiàng)，其估計系數(shù)顯著為負(fù)，進(jìn)一步證實(shí)了上述推斷。二是考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式越粗放、自然資源依賴度越高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越落后，則環(huán)境治理的壓力越高。表4 的第(4)—(5)列符合我們的預(yù)期，環(huán)境規(guī)制對中西部地區(qū)稅收征管的影響顯著為正，而對東部地區(qū)則不顯著。

第二，理論模型分析表明，環(huán)境規(guī)制對稅收征管的影響還會受到地方本身財政收入壓力的進(jìn)一步約束。如果財政收入壓力較大，環(huán)境規(guī)制帶來的負(fù)向財力沖擊必然會提高稅收努力；反之，如果地方的財源充沛，財政收入壓力較小，那么環(huán)境規(guī)制所提升的財政壓力可能并不會突破臨界點(diǎn)。我們使用地級市的“一般公共預(yù)算收入目標(biāo)增長率”GBIPLAN①財政收入目標(biāo)的原始數(shù)據(jù)來源于作者手工整理的各城市歷年《政府工作報告》，部分《政府工作報告》 缺失相關(guān)數(shù)據(jù)，我們從各城市的財政廳網(wǎng)站查詢后進(jìn)行補(bǔ)充。作為財政收入約束的代理變量，回歸中依然控制了實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率，并加入了GBIPLAN與DTCS的交互項(xiàng)。表4 的第(6)列展示的回歸結(jié)果中，交互項(xiàng)的估計系數(shù)顯著為正，說明在稅源一定的情況下，財政收入目標(biāo)越高，對稅收征管的約束越強(qiáng)，稅收努力對于環(huán)境規(guī)制所導(dǎo)致的財政壓力升高表現(xiàn)得更加敏感。

表4 地區(qū)層面異質(zhì)性分析結(jié)果

五、機(jī)制檢驗(yàn)

進(jìn)一步驗(yàn)證影響機(jī)制，有必要檢驗(yàn)三個邏輯環(huán)節(jié):一是低碳城市試點(diǎn)是否增強(qiáng)了地方政府的環(huán)境規(guī)制力度；二是低碳城市試點(diǎn)帶來的環(huán)境規(guī)制力度提升是否加劇了地方政府的財政壓力；三是低碳城市試點(diǎn)帶來的財政壓力是否影響了地方政府的稅收努力。本文在地級市層面上依次對三個邏輯環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。①機(jī)制檢驗(yàn)的回歸結(jié)果請見《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展”。

(一)低碳城市試點(diǎn)與環(huán)境規(guī)制力度

正如制度背景部分所述，低碳城市試點(diǎn)面臨強(qiáng)有力的政策落實(shí)機(jī)制，提高環(huán)境規(guī)制力度以實(shí)現(xiàn)低碳化和環(huán)境質(zhì)量提升的目標(biāo)是地方政府的必然選擇。有經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，低碳城市試點(diǎn)有效降低了工業(yè)污染物的排放量(宋弘等，2019)，而污染物排放強(qiáng)度通常被認(rèn)為是環(huán)境規(guī)制力度的代理變量(張成等，2011)。我們利用樣本期間地級市層面的面板數(shù)據(jù)，針對低碳城市試點(diǎn)對環(huán)境規(guī)制力度的影響進(jìn)行再檢驗(yàn)。

沿用已有文獻(xiàn)選擇環(huán)境規(guī)制代理變量的方法，我們使用城市的工業(yè)廢水、二氧化硫、工業(yè)煙塵等三種污染物排放量的自然對數(shù)作為被解釋變量，對DTCS進(jìn)行回歸。在計量模型中我們控制了地級市的地區(qū)生產(chǎn)總值的對數(shù)、工業(yè)占比、人口密度、財政科技支出的對數(shù)和教育支出的對數(shù)等變量?；貧w結(jié)果顯示，在經(jīng)濟(jì)總量和工業(yè)占比一定的情況下，低碳城市試點(diǎn)對工業(yè)廢水、二氧化硫和工業(yè)煙塵的排放量都產(chǎn)生了顯著的負(fù)向影響，這說明低碳城市試點(diǎn)的確降低了試點(diǎn)地區(qū)的污染物排放強(qiáng)度，從側(cè)面佐證了低碳城市試點(diǎn)與環(huán)境規(guī)制力度之間的正向關(guān)聯(lián)。

(二)低碳城市試點(diǎn)、環(huán)境規(guī)制與財政壓力

環(huán)境規(guī)制力度增強(qiáng)所帶來的財政壓力主要源于對稅基的影響。環(huán)境規(guī)制會降低企業(yè)產(chǎn)出(Becker，2011)和企業(yè)向外遷移(沈坤榮等，2017)，在宏觀層面體現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)增長的短期抑制作用(Gray，1987)。我們使用城市的經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)指標(biāo)對低碳城市試點(diǎn)回歸，檢驗(yàn)以上假說。我們首先以人均GDP 的對數(shù)以及三個產(chǎn)業(yè)的人均增加值對數(shù)作為被解釋變量，控制了人口規(guī)模、人口密度、固定資產(chǎn)投資、開放度、財政支出、技術(shù)水平等影響經(jīng)濟(jì)增長的變量，回歸結(jié)果表明，在影響經(jīng)濟(jì)增長率的基本因素不變的情況下，低碳城市試點(diǎn)仍然顯著地抑制了經(jīng)濟(jì)增長水平，主要體現(xiàn)在受環(huán)境規(guī)制影響更大的第二產(chǎn)業(yè)增長率上。我們進(jìn)一步聚焦低碳城市試點(diǎn)對第二產(chǎn)業(yè)增長的影響，選用規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的對數(shù)、工業(yè)總產(chǎn)值的對數(shù)、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)個數(shù)的對數(shù)、工業(yè)企業(yè)個數(shù)的對數(shù)等四個被解釋變量分別對DTCS做回歸。結(jié)果顯示，DTCS的估計系數(shù)都在1%的水平顯著為負(fù)，從產(chǎn)業(yè)層面進(jìn)一步證實(shí)了低碳城市試點(diǎn)對第二產(chǎn)業(yè)增長的負(fù)面影響，支持了低碳城市試點(diǎn)加劇地方政府財政壓力的邏輯。

(三)低碳城市試點(diǎn)、財政壓力與稅收努力

機(jī)制檢驗(yàn)的最后一環(huán)在于，低碳城市試點(diǎn)對稅基的負(fù)面沖擊是否會激勵地方政府提高稅收努力。假如地方政府沒有面臨財政壓力，那么稅基的減少會帶來一定的財政收入下降，但并不一定會導(dǎo)致地方政府提高稅收努力。我們使用兩種策略對此加以檢驗(yàn)。一是使用人均一般公共預(yù)算收入增長率(FIGR)作為被解釋變量對DTCS進(jìn)行回歸，比較在控制稅基(經(jīng)濟(jì)增長率)和不控制稅基的情況下，回歸結(jié)果的差異；二是考察低碳城市試點(diǎn)對城市層面宏觀稅負(fù)率的影響是否與微觀證據(jù)一致。其合理性在于，在不控制稅基的情況下，低碳城市試點(diǎn)對稅基造成的負(fù)向影響，可直接表現(xiàn)為低碳城市試點(diǎn)對財政收入的負(fù)向沖擊；如果地方政府提高了稅收努力，則在控制稅基的情況下，低碳城市試點(diǎn)對財政收入會產(chǎn)生正向影響，進(jìn)而表現(xiàn)為宏觀稅負(fù)率的上升。

結(jié)果顯示，在沒有控制經(jīng)濟(jì)增長率的情況下，低碳城市試點(diǎn)顯著降低了一般公共預(yù)算收入增長率；在控制了經(jīng)濟(jì)增長率之后，低碳城市試點(diǎn)對一般公共預(yù)算收入的影響不顯著，且符號變?yōu)檎??？梢酝茢?，低碳城市試點(diǎn)對財政收入的負(fù)向沖擊來源于對稅基的負(fù)向影響。在經(jīng)濟(jì)增長率一定的情況下，低碳城市試點(diǎn)對財政收入反而有正的影響，間接證實(shí)了地方政府在財政支出約束下，為了應(yīng)對環(huán)境規(guī)制的經(jīng)濟(jì)增長沖擊而加強(qiáng)稅收努力的邏輯。接著我們使用一般預(yù)算收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(MFIR)和稅收收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(MTAXR)作為被解釋變量，對DTCS進(jìn)行回歸的估計系數(shù)都顯著為正，說明低碳城市試點(diǎn)顯著推高了城市宏觀稅負(fù)率。至此三個邏輯環(huán)節(jié)均得到實(shí)證結(jié)果的支持。

六、結(jié)論與政策啟示

外生的環(huán)境規(guī)制力度提升會對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和財政收入帶來不可忽視的異質(zhì)性沖擊，由此帶來的財政壓力提升會影響地方政府的稅收努力以及企業(yè)實(shí)際稅負(fù)。本文的研究結(jié)論表明:低碳城市試點(diǎn)帶來的外生環(huán)境規(guī)制力度提高，對經(jīng)濟(jì)增長尤其是工業(yè)增長、財政收入造成了一定的負(fù)向沖擊，地方政府因此加強(qiáng)了稅收努力，表現(xiàn)為民營企業(yè)、小微企業(yè)、地稅局管轄企業(yè)的所得稅實(shí)際稅率以及宏觀稅負(fù)率的上升。在環(huán)境治理壓力更大的地區(qū)、中西部地區(qū)、財政收入目標(biāo)更高的地區(qū)，上述效應(yīng)更為明顯。

本文的研究結(jié)論對于如何應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的成本和挑戰(zhàn)具有一定的政策啟示。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長方式向綠色化、低碳化轉(zhuǎn)型，新的環(huán)境不平等問題已經(jīng)成為人們的重大現(xiàn)實(shí)關(guān)切。從廣義上講，環(huán)境規(guī)制可能引致的新型環(huán)境不平等表現(xiàn)為，環(huán)境規(guī)制所導(dǎo)致的不同經(jīng)濟(jì)主體間的收入分配格局發(fā)生的變化。我國幅員遼闊，地區(qū)之間由于資源稟賦、發(fā)展水平各異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綠色低碳化轉(zhuǎn)型所承擔(dān)的成本存在巨大差距，從地區(qū)不平等的角度來看，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制在保護(hù)環(huán)境、治理污染的同時，可能拉大地區(qū)間的差距。如果環(huán)境規(guī)制力度上升對落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和財政收入的沖擊更大，那么，地方財政壓力的上升，會導(dǎo)致稅收努力加強(qiáng)，進(jìn)而造成企業(yè)有效稅負(fù)的不同以及稅基的轉(zhuǎn)移，在擴(kuò)大地區(qū)差距的同時進(jìn)一步加大財政壓力，該“乘數(shù)效應(yīng)”最終會加劇地區(qū)不平等(陳曉光，2016)。因此，在經(jīng)濟(jì)綠色、低碳轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)該正視環(huán)境規(guī)制對不同地區(qū)的差異化影響，建立適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、縱向和橫向政府間的財力協(xié)調(diào)機(jī)制，推動地區(qū)間綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。值得注意的是，盡管環(huán)境規(guī)制政策短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)增長與平衡發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，但從長期來看，以低碳城市建設(shè)為代表的環(huán)境規(guī)制是建設(shè)生態(tài)文明這一千年大計的必經(jīng)之路。科學(xué)系統(tǒng)地評估環(huán)境規(guī)制的長期福利效應(yīng)，必須在全面考慮其對居民福利提升、技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級等方面帶來的長期收益的情況下進(jìn)行成本收益分析，這是有待進(jìn)一步研究的問題。