基于需求導(dǎo)向的歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施評估
——以廣州市為例

李 卉，余倩雯

（廣州市嶺南建筑研究中心，廣州 510030）

引言

歷史建筑是歷史文化名城中數(shù)量龐大、尺度微觀的物質(zhì)文化遺產(chǎn)載體。歷史建筑的保護(hù)利用對承載和展現(xiàn)城市的歷史文化特色和價(jià)值具有不可替代的重要意義①。歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃是約束歷史建筑的修繕及使用行為，保護(hù)其歷史文化價(jià)值必不可少的法定規(guī)劃依據(jù)。為確保規(guī)劃能有效發(fā)揮作用，有必要建立相應(yīng)的機(jī)制對歷史建筑整體的保護(hù)利用狀態(tài)進(jìn)行周期性的全面、深入評估，包括對保護(hù)利用規(guī)劃及相關(guān)政策的實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)測、分析、評價(jià)、總結(jié)，查找存在問題，及時(shí)修正完善并反饋到下一階段的工作中②。

目前我國歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃評估在制度和操作層面都尚未有成熟的機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)。既有的規(guī)劃評估研究和實(shí)踐多以總規(guī)、控規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)等宏、中觀尺度的規(guī)劃為評估對象，針對類似歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃等建筑單體微觀尺度規(guī)劃的評估較少。以持續(xù)性的監(jiān)督規(guī)劃運(yùn)行效果為評估出發(fā)點(diǎn)，既關(guān)注規(guī)劃的編制與實(shí)施效果，更重視將規(guī)劃運(yùn)作機(jī)制納入評估內(nèi)容的歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃評估尚不多見。本文以廣州市為例，為歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施評估探索可行路徑。

1 評估思路

1.1 考慮規(guī)劃對象的特殊性

1.1.1 歷史建筑區(qū)別于文物的保護(hù)利用尺度

文物保護(hù)利用以“不改變原狀”和“最小干預(yù)”為原則，工作重點(diǎn)在于保護(hù)性修繕與適度的開放利用③，歷史建筑保護(hù)利用的工作重點(diǎn)則在于活化利用[1]。保護(hù)尺度與價(jià)值取向上的差異使得保護(hù)利用策略有所區(qū)別。歷史建筑活化通常要經(jīng)過合理修繕，使其滿足各種現(xiàn)代功能的使用需求，建筑修繕及改變使用功能的需求比文物頻繁。因此，歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃能否明確保護(hù)重點(diǎn)，運(yùn)用“剛彈結(jié)合”的管控與引導(dǎo)策略在實(shí)施中科學(xué)指導(dǎo)修繕，增強(qiáng)活化利用引導(dǎo)，提高修繕利用成效，是評估的要點(diǎn)。

1.1.2 歷史建筑的整體性和復(fù)雜性

歷史建筑作為歷史文化名城保護(hù)體系中的保護(hù)要素之一，是一個(gè)數(shù)量龐大的整體。各批次歷史建筑陸續(xù)公布，其保護(hù)利用規(guī)劃作為建筑修繕、利用的法定依據(jù)，應(yīng)確保一致的保護(hù)管控尺度。

聚焦到微觀個(gè)體，廣州市已公布的歷史建筑保護(hù)名錄涵蓋傳統(tǒng)民居、工業(yè)遺產(chǎn)等13種建筑類型，建成時(shí)間跨度在30至200年不等，空間分布從城市到鄉(xiāng)村。其中，第一批歷史建筑中規(guī)模最小的16 m2（小洲村玉虛宮）和最大的18.3萬m2（廣東國際大廈），差距達(dá)萬倍。權(quán)屬情況也十分復(fù)雜，60%以上為私人產(chǎn)權(quán)，一處建筑涉及多種混合產(chǎn)權(quán)的情況十分普遍。每一處歷史建筑的歷史價(jià)值、建筑類型、結(jié)構(gòu)、建成時(shí)間、權(quán)屬、使用功能、存損情況、城鄉(xiāng)區(qū)位等條件各有不同，其保護(hù)責(zé)任人④所面對的實(shí)際問題和保護(hù)利用訴求也不盡相同，規(guī)劃上要有足夠的策略來應(yīng)對這樣的復(fù)雜性。

1.2 認(rèn)識規(guī)劃目標(biāo)的階段性

廣州市第一批歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃編制初期正當(dāng)我國對歷史建筑開始全面鋪開認(rèn)定工作，開展保護(hù)利用探索的階段。當(dāng)時(shí)，廣州市內(nèi)接連發(fā)生歷史建筑被違規(guī)破壞的惡性事件[2]，迫切需要出臺搶救性機(jī)制及編制發(fā)揮“護(hù)身符”作用的保護(hù)利用規(guī)劃。因此，評估時(shí)應(yīng)充分認(rèn)識這一輪廣州市的歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃發(fā)揮了“從無到有”、填補(bǔ)空白的作用，以及時(shí)全覆蓋⑤、保底線為階段性目標(biāo)。

1.3 引入公共政策評估視角

歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃不是“藍(lán)圖式”規(guī)劃，其作用并不是為了導(dǎo)向一個(gè)明確的空間實(shí)施方案，而是通過與其他相關(guān)配套的法律法規(guī)及技術(shù)文件共同發(fā)揮作用，協(xié)調(diào)不同利益主體對歷史建筑這一保護(hù)對象在空間利益上的沖突和矛盾，約定一種在保護(hù)框架下的利用規(guī)則，具有較強(qiáng)的公共政策屬性[3]。因此，應(yīng)引入公共政策的評估視角，不僅要關(guān)注以物質(zhì)空間為核心的“規(guī)劃—實(shí)施”吻合性，更要關(guān)注以歷史價(jià)值為保護(hù)利用核心的“政策工具包”在執(zhí)行過程中各相關(guān)主體的行動(dòng)及反饋。

1.4 以多元主體的需求為評估價(jià)值導(dǎo)向

開展規(guī)劃評估，首先要確定評估的價(jià)值導(dǎo)向，本質(zhì)上是“規(guī)劃被誰使用，評估為誰服務(wù)”的問題。在歷史建筑的保護(hù)利用過程中，往往涉及多元主體的復(fù)雜需求。主要包括歷史建筑本身的保護(hù)需求、保護(hù)責(zé)任人的使用需求以及政府部門的管理需求。即規(guī)劃除了要為歷史建筑起到“護(hù)身符”的作用以外，還要能指導(dǎo)修繕設(shè)計(jì)及施工技術(shù)隊(duì)伍采取適當(dāng)?shù)墓こ碳夹g(shù)手段正確修繕歷史建筑，保護(hù)其重要的歷史價(jià)值[4]。在廣州，大部分的歷史建筑還發(fā)揮著居住、商業(yè)等實(shí)際使用功能，規(guī)劃應(yīng)滿足保護(hù)責(zé)任人在保護(hù)管控的框架下合理利用建筑物質(zhì)空間的使用需求[5]。另外，在規(guī)劃管理和執(zhí)法中，規(guī)劃還要面向管理人員，作為管理審批和巡查執(zhí)法的法定依據(jù)。

歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃承擔(dān)著體現(xiàn)與平衡上述各方利益及需求的作用。因此，本次評估重點(diǎn)以多元主體的需求為價(jià)值導(dǎo)向，不僅僅站在規(guī)劃管理部門的角度進(jìn)行片面的判斷，更要將各相關(guān)主體的價(jià)值觀與需求匹配度納入評估標(biāo)準(zhǔn)。可進(jìn)一步將需求分解為目標(biāo)及過程兩個(gè)維度。一方面，從目標(biāo)維度考察規(guī)劃目標(biāo)及管控體系是否匹配各主體的需求，即“按規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果各方是否滿意”。另一方面，從過程維度分析規(guī)劃成果的表達(dá)與各主體的理解及使用需求是否相匹配，各主體是否能明確、清晰地理解規(guī)劃希望傳達(dá)的信息，以及信息是否轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)他們實(shí)施的行動(dòng)，即“規(guī)劃好不好用”。

2 評估方法與指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1 評估對象

針對規(guī)劃編制及運(yùn)行情況，以已批準(zhǔn)實(shí)施的廣州市第一批歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃成果為評估對象。針對規(guī)劃實(shí)施成效，重點(diǎn)以第一批398處歷史建筑，并結(jié)合部分已實(shí)施的歷史建筑保護(hù)利用項(xiàng)目為評估對象。

2.2 評估技術(shù)路線

本次評估以保護(hù)原則為價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)，基于需求導(dǎo)向，充分關(guān)注規(guī)劃作為公共政策在執(zhí)行過程中的運(yùn)作機(jī)制，形成“規(guī)劃運(yùn)作機(jī)制分析—規(guī)劃編制評估—實(shí)施成效評估”的歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施評估技術(shù)路線。

2.3 評估數(shù)據(jù)選?。憾恐笜?biāo)與定性分析相結(jié)合

本次評估采用定量指標(biāo)與定性分析相結(jié)合的方法，數(shù)據(jù)及資源來自三方面。一是通過實(shí)地勘察，逐一對廣州市第一批398處歷史建筑的各外立面、內(nèi)部核心價(jià)值部位及周邊環(huán)境進(jìn)行現(xiàn)場拍照記錄，以定性記錄、分析、判斷建筑的風(fēng)貌存損情況。并詳細(xì)核實(shí)、記錄每處建筑的基本信息及保護(hù)利用情況，包括結(jié)構(gòu)安全狀況、修繕情況和使用功能等。二是通過對歷史建筑業(yè)主、使用人等保護(hù)責(zé)任人及相關(guān)管理部門的深度訪談及問卷調(diào)查，了解歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃成果的運(yùn)用情況。三是對重點(diǎn)案例修繕過程中管理部門的審批過程資料進(jìn)行收集、整理，結(jié)合相關(guān)業(yè)主訪談和媒體報(bào)道進(jìn)行分析梳理。通過對幾個(gè)案例的深入剖析，定性分析規(guī)劃在歷史建筑保護(hù)利用制度框架下所發(fā)揮的作用及存在問題。

2.4 評估內(nèi)容及指標(biāo)體系

2.4.1 規(guī)劃運(yùn)作機(jī)制分析

規(guī)劃運(yùn)作機(jī)制分析是指通過解析規(guī)劃成果的內(nèi)容構(gòu)成，分析每部分規(guī)劃內(nèi)容如何在規(guī)劃管理中發(fā)揮作用，了解保護(hù)利用規(guī)劃與其他相關(guān)“政策工具包”的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。

（1）規(guī)劃成果內(nèi)容構(gòu)成

廣州市歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃以“通則性文本+一處一圖則”為成果形式，圍繞保護(hù)范圍及核心價(jià)值要素構(gòu)建核心保護(hù)內(nèi)容體系，以“負(fù)面管控+正面引導(dǎo)”的清單形式提出使用功能引導(dǎo)內(nèi)容[6]。

成果形式：通則性文本+一處一圖則。保護(hù)利用規(guī)劃以通則性的條款，明確了歷史建筑分類保護(hù)、保護(hù)范圍、核心價(jià)值要素和空間環(huán)境保護(hù)、歷史建筑利用、規(guī)劃實(shí)施保護(hù)措施等內(nèi)容。針對每一處歷史建筑，制定了對應(yīng)的法定保護(hù)圖則及核心價(jià)值要素圖。圖則內(nèi)容包括建筑物的基本屬性及其歷史價(jià)值、保護(hù)范圍、保護(hù)類型、使用功能的負(fù)面清單，并就建筑周邊空間環(huán)境提出引導(dǎo)性要求。核心價(jià)值要素圖以現(xiàn)狀照片的表達(dá)形式，明確識別出每處建筑的核心價(jià)值要素，方便保護(hù)責(zé)任人的正確保養(yǎng)使用和管理人員的監(jiān)管。

核心保護(hù)內(nèi)容：保護(hù)范圍+核心價(jià)值要素。歷史建筑的保護(hù)范圍是適用保護(hù)利用規(guī)劃的空間界線，依據(jù)《城市紫線管理辦法》，歷史建筑的保護(hù)范圍納入城市紫線管理，是確保歷史建筑不被違規(guī)拆除的“底線”。核心價(jià)值要素是指歷史建筑中包含重要?dú)v史信息的立面、平面以及體現(xiàn)歷史風(fēng)貌特色的部位、構(gòu)造、裝飾等。規(guī)劃通過對每處建筑的核心價(jià)值要素進(jìn)行“一處一判”，采用圖則的形式予以明確，并采取更嚴(yán)格的保護(hù)。

使用功能引導(dǎo)：負(fù)面管控+正面引導(dǎo)。保護(hù)利用規(guī)劃從消防、安全、衛(wèi)生等角度，以負(fù)面清單的形式列明了建筑物的禁止使用功能，并將此作為強(qiáng)制性內(nèi)容管控。同時(shí)，也結(jié)合每處建筑的實(shí)際情況，有針對性地提出對保護(hù)與活化有積極作用的合理利用建議。

（2）運(yùn)作機(jī)制

保護(hù)利用規(guī)劃在歷史建筑保護(hù)利用全流程鏈條上處于“承上啟下”的地位。從歷史建筑普查、認(rèn)定到規(guī)劃編制，規(guī)劃發(fā)揮著為前端鏈條確立的保護(hù)對象明確保護(hù)要求，并將其進(jìn)一步法定化，亦即“承上”作用?！皢⑾隆眲t指將上位的保護(hù)利用要求在每一處建筑的具體層面法定化、精細(xì)化，并配合其他配套技術(shù)指引及服務(wù)將其傳導(dǎo)到修繕、利用等鏈條下游的作用（圖1）。

規(guī)劃中的通則性文本是對歷史建筑整體進(jìn)行共性的責(zé)權(quán)界定和保護(hù)利用行為規(guī)則約束，兼顧多種類型的建筑提出“最大公約數(shù)”式的保護(hù)利用管理及使用要求。法定保護(hù)圖則是將條文中限定的權(quán)責(zé)和規(guī)則約束落實(shí)到具體每一處建筑的空間邊界上。核心價(jià)值要素圖是每處建筑最核心的“價(jià)值判定”與“價(jià)值記錄”。規(guī)劃中的各項(xiàng)核心內(nèi)容在具體管理流程中均發(fā)揮相應(yīng)的作用（圖2）。

圖1 歷史建筑保護(hù)利用全流程中保護(hù)利用規(guī)劃的作用示意

圖2 規(guī)劃核心內(nèi)容在規(guī)劃管理運(yùn)作中的作用分析

其中，對歷史建筑的保護(hù)利用最具促進(jìn)意義的是保護(hù)利用規(guī)劃識別出每處建筑最具有保護(hù)價(jià)值的核心價(jià)值要素，這相當(dāng)于為后續(xù)建筑修繕類型的判斷建立了“標(biāo)尺”。涉及核心價(jià)值要素、建筑立面、主體結(jié)構(gòu)的修繕不屬于輕微修繕，即修繕需要依規(guī)申請后方能進(jìn)行。反之則屬于輕微修繕，保護(hù)責(zé)任人向城管部門報(bào)備后可自行進(jìn)行修繕，由城管和志愿者進(jìn)行日常巡查與監(jiān)管。

歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃為各屬地基層管理人員、城管部門等初步判斷建筑的日常維護(hù)和修繕行為是否涉及行政審批、使用功能是否符合規(guī)劃要求提供了通俗易懂、便于操作的參考，保護(hù)責(zé)任人、業(yè)主、使用人則能通過規(guī)劃清晰識別需重點(diǎn)保護(hù)的核心價(jià)值要素，明確使用行為和權(quán)責(zé)界限，對修繕行為是否需要報(bào)建，做到有據(jù)可依。

2.4.2 規(guī)劃編制評估

在《廣州市第一批歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃》編制時(shí)，國家和地方均未出臺相關(guān)規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和框架性編制指引。因此，全國各地陸續(xù)探索因地制宜的歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃成果形式及內(nèi)容框架。本規(guī)劃編制評估首先對比分析了廣州及武漢、寧波等國內(nèi)其他城市同類型規(guī)劃的形式及內(nèi)容，并進(jìn)一步比對規(guī)劃成果與各項(xiàng)規(guī)范及上位規(guī)劃要求的符合性，著重考量規(guī)劃成果的形式及內(nèi)容能否滿足上述多元主體的各種需求。

評估的主要內(nèi)容包括：（1）橫向比較研究：比較廣州及國內(nèi)其他城市的歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃，分析各地的規(guī)劃如何通過成果形式與內(nèi)容設(shè)置實(shí)現(xiàn)適應(yīng)各地實(shí)際情況的規(guī)劃管理。（2）規(guī)劃編制的合法合規(guī)性：對照相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要求，從規(guī)劃編制過程、規(guī)劃深度、編制內(nèi)容、保護(hù)要求、實(shí)施保障等方面評估歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃的編制是否符合相關(guān)要求。（3）相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性：分析評估歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、歷史文化名城各層次保護(hù)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。（4）規(guī)劃內(nèi)容：通過管理部門座談、入戶訪談、現(xiàn)場考察、價(jià)值判斷等方式詳細(xì)評估第一批398處歷史建筑保護(hù)范圍劃定的合理性、核心價(jià)值要素判定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、保護(hù)管控要求的可操作性、合理利用建議的引導(dǎo)性。（5）成果表達(dá)：通過實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)研、信息校核等方式評估文本、圖則等規(guī)劃成果內(nèi)容的準(zhǔn)確性、信息的一致性以及信息傳遞的有效性（圖3）。

2.4.3 實(shí)施成效評估

從廣州市歷史建筑保護(hù)利用制度框架出發(fā)，結(jié)合保護(hù)、使用及管理三方面的實(shí)際需求，從“兩維度、六方面”進(jìn)行實(shí)施成效評估，即包括物質(zhì)空間、社會影響2個(gè)維度，細(xì)分為歷史風(fēng)貌存損情況、房屋結(jié)構(gòu)安全狀況、修繕情況、利用質(zhì)量情況、工作管理水平、公眾參與情況6個(gè)方面。

主要的評估內(nèi)容包括：（1）歷史風(fēng)貌存損情況：通過對第一批398處歷史建筑逐一進(jìn)行實(shí)地調(diào)研回訪，對比歷史建筑自保護(hù)利用規(guī)劃公布實(shí)施以來的保護(hù)利用情況，分“風(fēng)貌改善”“風(fēng)貌延續(xù)”“修繕破壞”“價(jià)值瀕?！?個(gè)等級對歷史建筑的歷史風(fēng)貌存損情況進(jìn)行定性評估。（2）房屋結(jié)構(gòu)安全狀況：根據(jù)房屋管理部門提供的歷史建筑歷年房屋結(jié)構(gòu)安全年度核查數(shù)據(jù)及鑒定報(bào)告，對建筑的結(jié)構(gòu)安全狀況分“完好房”“基本完好房”“一般損壞房”“嚴(yán)重?fù)p壞房”4個(gè)等級進(jìn)行定性評估。（3）修繕情況：對2015年以來歷年的歷史建筑修繕技術(shù)咨詢服務(wù)案件按修繕類型、修繕部位等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并抽樣開展實(shí)地回訪和業(yè)主訪談。（4）利用質(zhì)量情況：通過實(shí)地調(diào)研、入戶訪談等形式，對歷史建筑的使用情況進(jìn)行全面摸查，包括歷史建筑現(xiàn)狀使用功能、功能變更情況、空置情況、對外開放情況等，形成關(guān)于利用質(zhì)量情況的相關(guān)評估結(jié)論。（5）工作管理水平：通過與規(guī)劃、住建等相關(guān)管理部門和各區(qū)、鎮(zhèn)（街道）等一線基層管理人員、歷史建筑修繕技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍進(jìn)行訪談交流，了解歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃對于修繕審批、日常監(jiān)督巡查等工作的指引、促進(jìn)作用，以及存在的問題和不足，形成關(guān)于工作管理水平的相關(guān)評估結(jié)論。（6）公眾參與情況：通過入戶訪談、問卷調(diào)查方式，一方面了解保護(hù)責(zé)任人對歷史建筑保護(hù)利用、保護(hù)利用規(guī)劃編制及實(shí)施的看法和意見，衡量歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃在編制和實(shí)施過程中的公眾參與程度。另一方面，根據(jù)訪談材料和問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)梳理目前保護(hù)責(zé)任人對于保護(hù)利用與規(guī)劃編制的需求，為下一輪保護(hù)利用規(guī)劃修編提供參考和依據(jù)（圖4）。

圖3 規(guī)劃編制評估指標(biāo)體系

3 評估發(fā)現(xiàn)

3.1 總體評估結(jié)論

廣州市歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃以“通則性文本+一處一圖則”的形式，將歷史建筑的保護(hù)管控要求法定化、具體化，確保了在短時(shí)間內(nèi)及時(shí)為各批次歷史建筑保護(hù)名錄的陸續(xù)公布提供規(guī)劃保障。與武漢和寧波相對比，廣州的歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃整體體現(xiàn)出“價(jià)值保護(hù)、減少干預(yù)、促進(jìn)活化”的原則，精簡了強(qiáng)制性條文。創(chuàng)新性地建立核心價(jià)值要素體系，將保護(hù)要素精準(zhǔn)到建筑部位，并結(jié)合建筑使用功能引導(dǎo)的清單化、精細(xì)化，減少對保護(hù)責(zé)任人正當(dāng)權(quán)利的限制，為后續(xù)活化利用預(yù)留彈性余地，以剛彈結(jié)合的規(guī)劃管控手段較好地平衡了保護(hù)、使用及管理三方面的需求（表1）。

就實(shí)施成效而言，保護(hù)利用規(guī)劃與多部歷史建筑保護(hù)利用相關(guān)的配套技術(shù)指引文件共同構(gòu)成了“泛保護(hù)利用規(guī)劃”，形成了最終落腳于修繕技術(shù)服務(wù)的多級技術(shù)服務(wù)體系，并共同發(fā)揮作用，對歷史建筑的風(fēng)貌延續(xù)、行政審批流程縮減、公眾保護(hù)意識提高等都起到了積極作用，基本完成了歷史建筑保護(hù)初期“守住底線”的階段性任務(wù)。

3.2 廣州經(jīng)驗(yàn)：圍繞規(guī)劃形成歷史建筑保護(hù)利用實(shí)施促進(jìn)體系

在本次評估總體結(jié)論的基礎(chǔ)上，總結(jié)歷史建筑保護(hù)利用的“廣州經(jīng)驗(yàn)”，其中最重要的一點(diǎn)是政府管理部門樹立起管理、服務(wù)相結(jié)合，政府與社會、市場共合作的治理理念，圍繞規(guī)劃形成了從分級管控、配套工具以及向精細(xì)化服務(wù)延伸的歷史建筑保護(hù)利用實(shí)施促進(jìn)體系，有效增強(qiáng)了規(guī)劃的可操作性。

3.2.1 分級管控：以保護(hù)價(jià)值為導(dǎo)向的分級管控體系有效為保護(hù)利用松綁

圖4 實(shí)施成效評估指標(biāo)體系

表1 廣州、武漢、寧波同類型規(guī)劃/圖則內(nèi)容橫向?qū)Ρ?/p>

對核心價(jià)值要素進(jìn)行判定并進(jìn)一步納入保護(hù)，實(shí)現(xiàn)將歷史建筑的保護(hù)要素精細(xì)化到部位，是廣州市歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃一項(xiàng)重要的創(chuàng)新。通過精準(zhǔn)識別核心價(jià)值部位，以確定對該歷史建筑的最大干預(yù)程度以及利用強(qiáng)度[7]，實(shí)際上是對建筑這一微觀單體進(jìn)行更進(jìn)一步的細(xì)分，細(xì)分為部位、材料、構(gòu)件等，從價(jià)值評估的角度出發(fā)對其進(jìn)行分級保護(hù)，同時(shí)也是對歷史建筑中非核心價(jià)值要素部位予以一定程度的“松綁”，以最大限度兼顧保護(hù)與利用。

3.2.2 配套工具：“泛保護(hù)利用規(guī)劃”與政策性文件共同形成促進(jìn)保護(hù)利用的“工具包”

目前，廣州針對歷史建筑的修繕利用，已出臺了多部配套技術(shù)指引。《歷史建筑保護(hù)利用規(guī)劃》與修繕圖則、工程造價(jià)指標(biāo)和歷史建筑保護(hù)檔案等構(gòu)成“法定規(guī)劃+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的歷史建筑“泛保護(hù)利用規(guī)劃”，與修繕補(bǔ)助辦法、合理利用實(shí)施辦法等政策性文件共同發(fā)揮促進(jìn)歷史建筑保護(hù)利用的“工具包”作用，并可根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況陸續(xù)補(bǔ)充、修改，相對獨(dú)立地動(dòng)態(tài)完善“工具包”中的各項(xiàng)文件。

3.2.3 精細(xì)化服務(wù)：通過引入修繕技術(shù)服務(wù)，保護(hù)規(guī)劃從被動(dòng)防御轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)

自2015年起，廣州市規(guī)劃管理部門通過購買服務(wù)的方式，委托多家技術(shù)單位提供歷史建筑修繕技術(shù)上門咨詢服務(wù)，針對每一棟歷史建筑的日常維護(hù)、修繕等活動(dòng)，依據(jù)保護(hù)利用規(guī)劃，結(jié)合建筑實(shí)際情況和保護(hù)責(zé)任人的個(gè)性化訴求，提供包括咨詢服務(wù)申請、咨詢服務(wù)意見、立案申請、咨詢服務(wù)階段的技術(shù)和材料審查等服務(wù)，定制精細(xì)化的修繕維護(hù)方案。

本次評估梳理分析了2015—2019年的歷史建筑修繕技術(shù)咨詢服務(wù)記錄，共有83次技術(shù)服務(wù)涉及第一批歷史建筑，其中判斷為“輕微修繕”的占71%，通過技術(shù)服務(wù)前置于行政審批，將不需經(jīng)行政審批的修繕行為有效分離，并采用“自主承諾”的方式簡化流程，大大縮減了修繕過程中的時(shí)間及行政成本。

以2014年被評為廣州市第一批歷史建筑的農(nóng)林上路14號民居為例。2016年歷史建筑的承租方提出修繕申請，技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍上門詳細(xì)了解修繕方案后，發(fā)現(xiàn)第一輪方案對建筑物原本的立面做了較大的調(diào)整，門廊、檐下構(gòu)件、鐵藝欄桿等核心價(jià)值要素被隱藏。經(jīng)技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍多次上門積極宣傳建筑的歷史文化價(jià)值，并協(xié)助優(yōu)化修繕方案后，承租方最終確定能完整保留并展示核心價(jià)值要素的第二輪修繕方案，并按“輕微修繕”實(shí)施。修繕施工期間，技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍進(jìn)行全程跟蹤服務(wù)，定期回訪巡查、提供技術(shù)指引、拍照存檔，監(jiān)督和記錄了建筑改造的全過程（圖5）。2017年5月，農(nóng)林上路14號修繕完工后，正式作為文化企業(yè)總部投入使用。承租方表示，歷史建筑獨(dú)有的歷史文化價(jià)值為該企業(yè)提供了更強(qiáng)的品牌效應(yīng)[8]。通過該案例看出，技術(shù)咨詢服務(wù)在歷史建筑的修繕過程中發(fā)揮了宣傳保護(hù)知識、指導(dǎo)監(jiān)督修繕、節(jié)省行政成本等作用。在咨詢服務(wù)中，技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍與業(yè)主的互動(dòng)協(xié)商也是保護(hù)責(zé)任人與設(shè)計(jì)施工單位、政府部門等各方主體下沉到項(xiàng)目現(xiàn)場，以“一戶一議”的方式共同探討個(gè)性化、具體化的修繕方案，尋求利益和需求平衡的過程[9]。

歷史建筑修繕技術(shù)咨詢服務(wù)是廣州歷史建筑保護(hù)利用的一項(xiàng)成功探索。由專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍針對修繕技術(shù)和行政流程等方面為歷史建筑保護(hù)責(zé)任人提供技術(shù)支持與引導(dǎo)建議，破解了保護(hù)責(zé)任人“有規(guī)劃，不會用”的難題，成為保護(hù)利用規(guī)劃服務(wù)鏈條不斷往前延伸的落腳點(diǎn)。

3.3 存在問題：修繕破壞偶發(fā)暴露監(jiān)管問題

本次評估發(fā)現(xiàn)在廣州的第一批398處歷史建筑中，約4%存在修繕破壞現(xiàn)象，即未經(jīng)修繕技術(shù)服務(wù)咨詢或相關(guān)審批流程自行進(jìn)行修繕，或經(jīng)相關(guān)咨詢和審批后未按咨詢建議或?qū)徟桨感蘅?，對建筑外立面等歷史建筑風(fēng)貌核心價(jià)值要素改動(dòng)較大，違反保護(hù)利用規(guī)劃要求。如象牙街24號在修繕過程中2次違規(guī)修繕被叫停，規(guī)劃部門介入后多次組織專家審查，并指導(dǎo)完善修繕方案，但完工后仍被市民及專家認(rèn)為修繕實(shí)施效果不符合保護(hù)利用規(guī)劃的要求[10]。越華路47號在修繕過程中未按批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案施工，擅自在外立面貼紅色磚片，經(jīng)規(guī)劃部門提請后，城管部門介入處理。

修繕破壞現(xiàn)象偶發(fā)反映出雖然歷史建筑保護(hù)利用全鏈條工作的各個(gè)環(huán)節(jié)已有《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》及其實(shí)施工作方案明確由各個(gè)部門根據(jù)各自職能分工負(fù)責(zé)，但因部門職能條塊分割、歷史保護(hù)的專業(yè)性較強(qiáng)等原因造成從規(guī)劃到實(shí)施全過程的監(jiān)管仍然存在漏洞。

圖5 農(nóng)林上路14號實(shí)施修繕過程

按照“屬地管理”的原則，目前的歷史建筑監(jiān)管主要以區(qū)政府為屬地責(zé)任主體，城管部門、基層管理人員為日常巡查和監(jiān)督執(zhí)法主體，他們在歷史建筑的日常保護(hù)管理中發(fā)揮重要的作用。但歷史建筑修繕比一般建筑工程所要求的技術(shù)專業(yè)性更強(qiáng)，在保護(hù)修繕專業(yè)知識未普及、人才及技術(shù)等支持在基層還比較薄弱的情況下，以基層管理人員為日常巡查主體的第一道監(jiān)管防線未能有效發(fā)揮作用。如象牙街24號和越華路47號的修繕過程中，城管和屬地基層管理人員都未能在日常巡查中及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工中的偏差，且這類免于許可的工程事后無竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)，缺乏閉環(huán)管理。建議下一步可從優(yōu)化部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制、強(qiáng)化修繕過程監(jiān)管等方面著力，防控歷史建筑的修繕破壞及違規(guī)建設(shè)等突發(fā)事件。

4 結(jié)語

本次評估對歷史建筑等微觀歷史文化名城法定保護(hù)對象保護(hù)利用規(guī)劃的評估技術(shù)路線和方法及指標(biāo)進(jìn)行了探索。發(fā)揮全面了解歷史建筑的保護(hù)利用現(xiàn)狀和規(guī)劃運(yùn)作情況，促進(jìn)規(guī)劃宣傳的作用。并進(jìn)一步自下而上地將一線技術(shù)隊(duì)伍的技術(shù)指引需求和廣大保護(hù)責(zé)任人的實(shí)際使用需求反饋給規(guī)劃管理部門，為后續(xù)優(yōu)化規(guī)劃的編制和實(shí)施提供建議，為未來建立周期性的規(guī)劃評估與滾動(dòng)反饋、優(yōu)化機(jī)制提供參考（圖6）。

當(dāng)前，全社會對歷史建筑的保護(hù)觀念從“保下來”向“利用好”轉(zhuǎn)變，保護(hù)主體從“政府為主”轉(zhuǎn)向“全民參與”，保護(hù)方式從“底線保護(hù)”向“護(hù)用并舉”拓寬。這對歷史建筑的保護(hù)與利用提出了更高層次的要求，目標(biāo)也從全面覆蓋、守住底線向高質(zhì)量保護(hù)利用轉(zhuǎn)化。廣州市也逐步通過在歷史建筑的認(rèn)定、保護(hù)、活化利用和評估等方面的探索，不斷豐富“廣州經(jīng)驗(yàn)”，為其他城市的歷史建筑保護(hù)利用工作提供借鑒。

圖6 規(guī)劃評估與滾動(dòng)反饋、優(yōu)化機(jī)制示意

注釋：

①2017年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出應(yīng)充分認(rèn)識保護(hù)歷史建筑的重要意義，做好歷史建筑的確定、掛牌和建檔，最大限度發(fā)揮歷史建筑使用價(jià)值。

②2017年12月，北京、廣州等10個(gè)城市被確定為探索歷史建筑保護(hù)利用新路徑、新模式、新機(jī)制的試點(diǎn)城市。2018年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)利用工作提出加快建立體檢評估制度，制定量化評價(jià)指標(biāo)并形成動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制的要求。

③《中華人民共和國文物保護(hù)法》第二十一條規(guī)定對不可移動(dòng)文物進(jìn)行修繕、保養(yǎng)、遷移，必須遵守不改變文物原狀的原則。

④歷史建筑的保護(hù)責(zé)任人依據(jù)《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》第三十三條確定。

⑤《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》第二十二條規(guī)定保護(hù)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照國家和本條例的要求編制歷史文化名城、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化名村、歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)規(guī)劃。保護(hù)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)在歷史文化名城、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化名村、歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)批準(zhǔn)之日起1年內(nèi)完成。