我國受益所有人稅收透明度問題探析

邵朱勵(lì)

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

一、稅收透明度語境下“受益所有人”的產(chǎn)生及內(nèi)涵

(一)稅收透明度語境下“受益所有人”的產(chǎn)生

“受益所有人”一詞源自英美法系國家，其衡平法承認(rèn)任何財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)可分為法律所有權(quán)(legal ownership)和受益所有權(quán)(beneficial ownership)，且兩種所有權(quán)既可以歸屬于同一人，也可以歸屬于不同的人。[1]

稅收透明度語境下的“受益所有人”一詞借鑒于金融行動(dòng)特別工作組(FATF)的相關(guān)法律文件。2012年修訂的《打擊洗錢、恐怖融資與擴(kuò)散融資國際標(biāo)準(zhǔn)——FATF建議》第24條建議各國確保反洗錢主管部門、金融機(jī)構(gòu)和特定非金融行業(yè)及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地獲取法人受益所有人和實(shí)際控制人信息。其初衷是讓各國主管部門能夠掌握復(fù)雜的法律安排背后的真正控制人，以打擊利用復(fù)雜的法律安排進(jìn)行洗錢、恐怖融資活動(dòng)的行為。[2]

而在稅收領(lǐng)域，不同身份的納稅主體取得的收益承擔(dān)的稅負(fù)通常差異較大，[3]因此納稅人很可能會(huì)故意利用這種差異，通過分布在不同稅收管轄區(qū)的多層級組織架構(gòu)和控制關(guān)系，設(shè)立各種復(fù)雜的法律安排(包括公司、合伙、信托、基金等)，這些法律安排由各自名義上的法律所有人承擔(dān)納稅義務(wù)，而其實(shí)際控制人則因此降低了稅負(fù)，達(dá)到了逃稅的目的。因此，由各國稅務(wù)部門掌握復(fù)雜法律安排背后的非居民受益所有人信息，并通過國際稅收情報(bào)交換將這些信息傳遞給非居民居住地國也應(yīng)成為打擊國際逃稅的手段之一。

從2016年4月開始，法國、德國、意大利、西班牙和英國五國建議國際合作提高受益所有人涉稅信息透明度。由于FATF先行制定了受益所有人透明度標(biāo)準(zhǔn)，因此，2016年9月G20杭州峰會(huì)公報(bào)明確要求金融行動(dòng)特別工作組和稅收透明度與信息交換全球論壇在有關(guān)“受益所有權(quán)透明度標(biāo)準(zhǔn)”問題上進(jìn)行合作。之后，在OECD全球稅收論壇發(fā)布的2016-2020關(guān)于“稅收透明度和信息交換”第二輪同行評議(peer review)文件中，增加了關(guān)于“受益所有權(quán)”的透明度要求，評議的10個(gè)參考指標(biāo)(terms of reference)中，F(xiàn)ATF關(guān)于受益所有人的定義被納入到A1(法律和受益所有權(quán)及身份信息)、A3(銀行信息)、B1(主管部門獲取和提供信息的能力)三個(gè)具體指標(biāo)中。當(dāng)然，全球稅收論壇也承認(rèn)，F(xiàn)ATF建議的目的(反洗錢和反恐怖融資)和稅收透明度標(biāo)準(zhǔn)的目的(確保有效的稅收情報(bào)交換)不同，因此FATF提到的相關(guān)國家有關(guān)受益所有人制度的缺陷對受益所有人涉稅信息的獲取沒有影響，全球稅收論壇應(yīng)該基于稅收透明度的要求審視各國與受益所有人涉稅信息獲取有關(guān)的法律制度，并評估是否合規(guī)。

2020年9月1日，OECD全球稅收論壇公布了針對中國的第二輪同行評議報(bào)告，其中A1、A3觀測點(diǎn)被評定為大部分合規(guī)(largely compliant)，B1是合規(guī)(compliant)。該同行評議報(bào)告較客觀地說明了我國在受益所有人稅收透明度安排上的成就、存在的問題及完善建議。

(二)稅收透明度語境下“受益所有人”的內(nèi)涵

由于全球稅收論壇吸收利用了FATF在受益所有權(quán)方面的研究成果，因此目前國際社會(huì)稅收透明度語境下“受益所有人”的概念也出自2014年FATF《透明度和受益所有權(quán)指引》，根據(jù)該文件，“受益所有人”是指對客戶擁有最終所有權(quán)或控制權(quán)的自然人，和(或)以其名義開展交易的自然人，也包括對法人或法律安排行使最終有效控制權(quán)的自然人。[4]

從國內(nèi)層面看，我國作為FATF成員國，已經(jīng)建立起以《中華人民共和國反洗錢法》為核心、《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》、《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》等法律文件為輔的反洗錢體系。為響應(yīng)FATF關(guān)于受益所有人識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的建議，我國于2017年出臺(tái)《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)反洗錢客戶身份識(shí)別有關(guān)工作的通知》，該通知第一條第3款明確受益所有人就是“掌握控制權(quán)或者獲取收益的自然人”；2018年又出臺(tái)《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)化了義務(wù)機(jī)構(gòu)識(shí)別受益所有人的義務(wù)。

我國一直致力于通過國際合作打擊國際逃稅行為，因此積極遵循OECD建議、G20推動(dòng)的各項(xiàng)稅收情報(bào)交換和稅收透明度標(biāo)準(zhǔn)，并于2013年簽署《多邊稅收征管互助公約》，2015年12月簽署《金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換多邊主管當(dāng)局間協(xié)議》。為滿足全球稅收論壇第二輪同行評議中關(guān)于“受益所有權(quán)”的指標(biāo)要求，2017年國家稅務(wù)總局聯(lián)合六部委出臺(tái)《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法》第13條納入了“控制人”的概念，指出“本辦法所稱控制人是指對某一機(jī)構(gòu)實(shí)施控制的個(gè)人”，其中關(guān)于各類法律安排的“控制人”的判定標(biāo)準(zhǔn)和反洗錢文件中關(guān)于“受益所有人”的判定標(biāo)準(zhǔn)基本一致。顯然，這里的“控制人”和我國反洗錢法律文件中的“受益所有人”是本質(zhì)上相同的兩個(gè)概念。

為此，我們基本上可以總結(jié)出稅收透明度語境下“受益所有人”的兩大特征：首先，受益所有人是自然人，不包括非自然人；其次，受益所有人掌握了某一機(jī)構(gòu)的控制權(quán)。

二、我國受益所有人稅收透明度現(xiàn)狀及不足

按照OECD全球稅收論壇同行評議文件的規(guī)定，“受益所有人”的稅收透明度，是指法人和法律安排的受益所有權(quán)信息具有可獲取性、有獲取信息的適當(dāng)途徑并可以進(jìn)行信息交換。[5]這就要求一國首先要制定受益所有人的判定標(biāo)準(zhǔn)，然后確定登記、保存和報(bào)告受益所有權(quán)信息的義務(wù)部門，并對這些義務(wù)部門履行義務(wù)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)賦予相關(guān)主管當(dāng)局獲取受益所有人信息的權(quán)力和途徑，這樣才能與他國相互交換有關(guān)受益所有人的稅收情報(bào)。我國在這幾個(gè)環(huán)節(jié)上有相應(yīng)的法律保障機(jī)制，也在提升“受益所有人”稅收透明度方面取得了一定的成績，但也有不足。

(一)我國“受益所有人”判定的具體標(biāo)準(zhǔn)和不足

1.我國“受益所有人”的具體判定標(biāo)準(zhǔn)

按照我國反洗錢領(lǐng)域和反逃稅領(lǐng)域的幾個(gè)文件的規(guī)定，公司、合伙、信托、基金的受益所有人的具體判定標(biāo)準(zhǔn)各不相同，但都分別采取了“逐級追溯”的方法判定最終的受益所有人，即當(dāng)判定受益所有人的基本方法不可行或存疑時(shí)，應(yīng)進(jìn)行深入調(diào)查，采用二級追溯方法判定受益所有人，如果仍不可行或存疑，則采用三級追溯方法判定受益所有人，具體如下：

各類機(jī)構(gòu)受益所有人的判定標(biāo)準(zhǔn)①

2.我國“受益所有人”判定標(biāo)準(zhǔn)的不足

總體而言，我國公司、信托、基金受益所有人的具體判定標(biāo)準(zhǔn)沒有大的問題，與各類機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)性質(zhì)與股權(quán)或者控制權(quán)結(jié)構(gòu)大體相符，但合伙企業(yè)受益所有人的具體判定標(biāo)準(zhǔn)則存在較大問題。

根據(jù)2018年《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問題的通知》第3條第2款的規(guī)定，判定我國合伙企業(yè)受益所有人的基本方法是“擁有超過合伙企業(yè)25%合伙權(quán)益的自然人”，如果不存在，則可參照公司受益所有人標(biāo)準(zhǔn)判定合伙企業(yè)的受益所有人。這說明，我國對合伙企業(yè)“受益所有人”的主要判定標(biāo)準(zhǔn)，和公司受益所有人的判定標(biāo)準(zhǔn)基本一致，這種判定標(biāo)準(zhǔn)忽視了合伙和公司在控制權(quán)問題上的本質(zhì)區(qū)別。

按照《中華人民共和國公司法》第42、103條的規(guī)定，公司是資合性質(zhì)的企業(yè)，股東對公司控制權(quán)的大小一般取決于其投資份額的多少。股權(quán)比例越高，其在股東大會(huì)上表決權(quán)越大。因此，按照25%的所有權(quán)門檻作為識(shí)別公司受益所有人的基本方法是恰當(dāng)?shù)模呛匣锲髽I(yè)是人合性質(zhì)的企業(yè)，不同于公司的資合性，因此，合伙企業(yè)的合伙人一般不是依其合伙權(quán)益決定其對合伙的控制權(quán)大小，這一點(diǎn)，既適用于普通合伙，也適用于特殊合伙。

按照《中華人民共和國合伙企業(yè)法》第26、67、68條的規(guī)定，在普通合伙企業(yè)中，所有普通合伙人在合伙事務(wù)執(zhí)行上享有同等權(quán)利，或者由全體合伙人約定，委托一個(gè)或者數(shù)個(gè)合伙人執(zhí)行合伙事務(wù)。在有限合伙企業(yè)中，普通合伙人執(zhí)行合伙事務(wù)，對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任，而有限合伙人對合伙事務(wù)沒有執(zhí)行權(quán)，對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。這說明，在兩類合伙企業(yè)中，普通合伙人都有平等的權(quán)利控制合伙企業(yè)，合伙人對合伙的控制權(quán)與其投資份額也沒有太大關(guān)系。

因此，中國法律在合伙企業(yè)受益所有人的確定上沒有考慮合伙這種企業(yè)組織形式的特殊性，把適用于判定公司受益所有人的方法同樣適用于合伙，是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

當(dāng)然，我國法律顯然并沒有完全忽視合伙不同于公司的特殊架構(gòu)，因此在2018年《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問題的通知》第3條第2款中規(guī)定，在用公司的受益所有人判定標(biāo)準(zhǔn)無法有效識(shí)別合伙的受益所有人的情況下，“至少應(yīng)當(dāng)將合伙企業(yè)的普通合伙人或者合伙事務(wù)執(zhí)行人判定為受益所有人?！边@種方法顯然有本末倒置之嫌。

(二) “受益所有人”信息獲取的路徑及不足

1.公司、合伙企業(yè)“受益所有人”信息獲取的路徑及不足

在我國，有關(guān)公司、合伙企業(yè)的“受益所有人”信息，稅務(wù)部門有權(quán)獲取，但可獲取渠道較為狹窄。首先，現(xiàn)有法律只要求公司、企業(yè)內(nèi)部文件記載法律所有權(quán)信息，但并不要求記載受益所有權(quán)信息。按照《中華人民共和國公司法》第25、81條、《中華人民共和國合伙企業(yè)法》第18條的規(guī)定，有限責(zé)任公司章程中，必須記載股東的身份、出資額、出資方式、出資時(shí)間，股份有限公司章程中必須記載發(fā)起人的姓名或者名稱、認(rèn)購的股份數(shù)、出資方式和出資時(shí)間；合伙協(xié)議中必須記載合伙人的姓名或者名稱、住所、合伙人的出資方式、數(shù)額和繳付期限，這里的股東、發(fā)起人、合伙人僅指名義股東、發(fā)起人、合伙人，但在實(shí)踐中，可能存在名義持股、隱名投資等現(xiàn)象，這些在公司內(nèi)部文件中都不需載明。

其次，企業(yè)也不需要向企業(yè)登記部門、稅務(wù)部門提供受益所有權(quán)信息。依據(jù)《中華人民共和國公司法》第6條、第32條、《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》第2條、《中華人民共和國合伙企業(yè)法》第9條、《中華人民共和國合伙企業(yè)登記管理辦法》第2條的規(guī)定，公司、合伙設(shè)立后必須在企業(yè)登記機(jī)關(guān)(即市場監(jiān)督管理局)登記有限責(zé)任公司股東或者股份有限公司發(fā)起人、合伙人的所有權(quán)和身份信息，這些信息僅指法律所有權(quán)信息，不包括受益所有權(quán)信息。而按照《中華人民共和國稅收征收管理法》第17條、第60條的規(guī)定，公司設(shè)立后必須開立銀行賬戶，并須將其全部銀行賬號向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告，否則面臨最高5萬元的罰款，這里的信息只包括銀行賬號信息，不包括受益所有權(quán)信息。從2015年開始，中國采取市場監(jiān)管局和稅務(wù)部門共享信息的機(jī)制，新設(shè)立的企業(yè)需填寫一份注冊表給市場監(jiān)管局，市場監(jiān)管局及時(shí)在系統(tǒng)中更新信息。這里的信息仍然僅包括法律所有權(quán)信息。

由此，法律明確規(guī)定記載和保存企業(yè)的受益所有權(quán)信息的，只剩下作為反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)的銀行和其他金融機(jī)構(gòu)了。按照2017年《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)反洗錢客戶身份識(shí)別有關(guān)工作的通知》、2018年《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問題的通知》、2017年《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法》的規(guī)定，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)對客戶的受益所有權(quán)信息進(jìn)行盡職調(diào)查，并予以保存，在需要的情況下提供給主管部門。由于公司和合伙企業(yè)從事經(jīng)營活動(dòng)必須在銀行和其他金融機(jī)構(gòu)那里開立賬戶，因此幾乎全部的公司和合伙企業(yè)的受益所有人信息都由銀行和金融機(jī)構(gòu)提供。

雖然2018年《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問題的通知》第1條，要求銀行和其他金融機(jī)構(gòu)必須本著“勤勉盡責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)為本、實(shí)質(zhì)重于形式”的原則識(shí)別企業(yè)的受益所有人，但由于法律規(guī)定的受益所有人判定標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)提供的受益所有人信息不一定客觀，另外，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)畢竟只是以營利為目的的商業(yè)企業(yè)，且不是受益所有權(quán)信息的直接掌握者，沒有權(quán)力要求企業(yè)在本機(jī)構(gòu)開戶時(shí)必須提供其受益所有人信息，只能依據(jù)零散的材料、職業(yè)的敏感度甚至是察言觀色去識(shí)別企業(yè)的受益所有人，其真實(shí)性難以核實(shí)。[6]

2.信托“受益所有人”信息獲取的路徑及不足

對于信托的受益所有人信息，我國稅務(wù)部門有權(quán)獲取，但獲取的路徑受限。

《中華人民共和國信托法》第3條規(guī)定了民事、營業(yè)、公益三類信托。由于公益信托沒有私人受益人，因此和稅收透明度有關(guān)的只有營業(yè)信托和民事信托兩類。

《信托公司管理辦法》第7條規(guī)定，只有經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)的信托公司才能經(jīng)營信托業(yè)務(wù)，開展?fàn)I業(yè)信托活動(dòng)?！缎磐械怯浌芾磙k法》第11、12條規(guī)定，所有信托公司都必須在信托成立或者生效后及時(shí)到中國信托登記有限公司申請辦理信托產(chǎn)品及其受益權(quán)初始登記。信托機(jī)構(gòu)辦理信托登記時(shí)必須提交信托文件副本，信托文件中必須包含一定的受益所有權(quán)信息，包括委托人、受托人、受益人的姓名和地址。任何登記信息的重大變化，包括受益所有人的變化，都必須及時(shí)通知給信托登記公司。另外，按照反洗錢法的規(guī)定，信托公司也是反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)，因此需對客戶進(jìn)行盡職調(diào)查，即必須識(shí)別信托的受益所有人，并保存、報(bào)告這些信息。

這些規(guī)定確保了營業(yè)信托受益所有人的信息被信托公司、信托登記公司掌握、保存，而反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)或者稅務(wù)部門則有權(quán)要求信托公司提供信托的受益所有權(quán)信息。

但是，民事信托受益所有人的信息獲取則不那么透明。盡管《中華人民共和國信托法》第25、33條規(guī)定受托人必須遵守信托文件的規(guī)定，為受益人的最大利益處理信托事務(wù)，必須保存處理信托事務(wù)的完整記錄，每年定期將信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分及收支情況，報(bào)告委托人和受益人，但目前民事信托沒有出臺(tái)具體的條例和細(xì)則，有關(guān)民事信托的稅收立法也欠缺，民事信托受托人無需審批、注冊，民事信托受益所有權(quán)的信息也沒有專門的登記機(jī)關(guān)，稅務(wù)部門也無法及時(shí)掌握民事信托受益所有權(quán)的信息，因此民事信托受益所有人的相關(guān)信息可能是可獲取的，但主管當(dāng)局可能沒有獲取的途徑。

(三)對義務(wù)機(jī)構(gòu)履行義務(wù)的監(jiān)管和執(zhí)行措施及其不足

由于目前我國受益所有人信息的可獲取性有賴于銀行和其他金融機(jī)構(gòu)在依法履行盡職調(diào)查義務(wù)過程中獲取的信息，根據(jù)《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法》第38條的規(guī)定，稅務(wù)部門和反洗錢行政主管部門都有監(jiān)管其履行義務(wù)的權(quán)力，但稅務(wù)部門的監(jiān)管權(quán)力顯然有限，只能責(zé)令其限期改正、將不合規(guī)行為用于納稅信用評價(jià)，因此實(shí)踐中主要靠反洗錢行政主管部門(即中國人民銀行)來監(jiān)督義務(wù)機(jī)構(gòu)是否按照要求執(zhí)行了受益所有人信息的采集、登記、保存工作。

根據(jù)《金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)督管理辦法(試行)》第10、24、27、33條的規(guī)定，中國人民銀行對銀行和其他金融機(jī)構(gòu)等反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動(dòng)，主要分為現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管兩種。定期報(bào)告、約見談話是非現(xiàn)場監(jiān)管方法，主要用來收集信息和澄清事實(shí)；現(xiàn)場檢查、監(jiān)管走訪是現(xiàn)場監(jiān)管方法，主要用來調(diào)查反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控制度及其執(zhí)行情況。根據(jù)《中華人民共和國反洗錢法》第32條的規(guī)定，如果義務(wù)機(jī)構(gòu)未履行盡職調(diào)查義務(wù)，則由監(jiān)督部門責(zé)令限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的，個(gè)人會(huì)面臨1-5萬元的罰款，機(jī)構(gòu)面臨20-50萬元的罰款。由此可見，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的監(jiān)督和執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)已經(jīng)建立。

但實(shí)踐中存在的問題是監(jiān)管部門的監(jiān)督力度不夠。首先，監(jiān)管部門的現(xiàn)場檢查頻率較低。在四種監(jiān)管方法中，現(xiàn)場檢查是最重要的、也是唯一全面系統(tǒng)翔實(shí)地對義務(wù)機(jī)構(gòu)的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管的方法，不僅可以檢查義務(wù)機(jī)構(gòu)履行義務(wù)的情況，還可以對其業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控制度進(jìn)行檢查，而實(shí)踐中現(xiàn)場檢查多是針對高風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，在四種監(jiān)管方法的運(yùn)用中其比重僅為15%，[7]這使得監(jiān)管效果大打折扣。

其次，監(jiān)管部門的監(jiān)管可能流于表面。例如，在受益所有人的識(shí)別上，《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)反洗錢客戶身份識(shí)別有關(guān)工作的通知》第1條第1款采用了逐級追溯法判定各類法人和法律安排的受益所有人，而這種逐級追溯法的關(guān)鍵在于義務(wù)機(jī)構(gòu)必須采取“合理措施”去了解公司的業(yè)務(wù)性質(zhì)與股權(quán)或者控制權(quán)結(jié)構(gòu)，以厘清公司的受益所有人。但是，“合理措施”的規(guī)定較為抽象，在實(shí)踐中，由于監(jiān)管部門很少監(jiān)管“合理措施”的實(shí)施情況，反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)于是把“合理措施”理解為盡最小努力，從而使得“合理措施”的采用流于形式，因此很可能僅用基本方法來確定公司受益所有人，而沒有真正去了解企業(yè)的控制權(quán)結(jié)構(gòu)，使得逐級追溯的后幾級方法失去效用。

再次，監(jiān)管部門對不合規(guī)機(jī)構(gòu)的懲罰措施過于綿軟。當(dāng)有嚴(yán)重的不合規(guī)情況出現(xiàn)時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)對反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)處以罰款，但在實(shí)踐中，監(jiān)管部門很少使用金錢處罰，即使使用，也總在法定的罰金區(qū)間的下限徘徊。據(jù)同行評議小組調(diào)查，2015-2019期間，監(jiān)管部門對違反義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)個(gè)人年平均處罰人次為600人，金額為0.8萬-1.6萬元/人，機(jī)構(gòu)年平均處罰個(gè)數(shù)為378個(gè)，金額為16萬-38.5萬元/個(gè)，處罰顯然過輕，不足以起到懲戒作用。[7]

三、提升我國受益所有人稅收透明度的舉措

(一)改進(jìn)“受益所有人”的判定標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有法律文件中公司、信托、基金受益所有人的判定標(biāo)準(zhǔn)基本合理，也較為詳盡，應(yīng)當(dāng)予以保留。

現(xiàn)有合伙企業(yè)受益所有人的判定標(biāo)準(zhǔn)則存在較大問題，我國應(yīng)考慮修改合伙企業(yè)受益所有人的判定標(biāo)準(zhǔn)，按照合伙企業(yè)特殊的所有權(quán)和控制權(quán)架構(gòu)確定其受益所有人。判定我國合伙企業(yè)受益所有人的基本方法應(yīng)該是，合伙的所有自然人普通合伙人為合伙的受益所有人，非自然人普通合伙人背后的自然人也應(yīng)被識(shí)別為受益所有人。如此種方法不可行或存疑，則義務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)查詢合伙協(xié)議或其他資料，把合伙事務(wù)執(zhí)行人或其他對合伙行使最終控制權(quán)的人視為受益所有人。

(二)拓寬“受益所有人”信息獲取路徑

FATF在其第24項(xiàng)建議的解釋性說明中提出了三種法人“受益所有人”信息的獲取路徑：一是要求企業(yè)登記部門獲取和保存有關(guān)企業(yè)受益所有權(quán)的最新信息；二是要求企業(yè)采取合理措施獲取和保存有關(guān)企業(yè)受益所有權(quán)的最新信息；三是使用現(xiàn)有信息，包括：金融機(jī)構(gòu)或指定的非金融機(jī)構(gòu)為履行其盡職調(diào)查義務(wù)而獲取的信息、其他主管當(dāng)局(例如公司登記處、稅務(wù)機(jī)關(guān)或金融或其他監(jiān)管機(jī)構(gòu))持有的關(guān)于企業(yè)法律和受益所有權(quán)的信息、企業(yè)按照法律要求持有的信息、在證券交易所上市的企業(yè)按照披露要求(通過證券交易所規(guī)則或通過法律或可強(qiáng)制執(zhí)行的手段)提供給證券交易所的可用信息。[8]

我國目前受益所有人信息的唯一來源是反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)(銀行和其他金融機(jī)構(gòu))，渠道單一且間接，我國應(yīng)考慮FATF建議的三種受益所有人獲取路徑，拓寬受益所有人信息的來源渠道。

首先，應(yīng)要求企業(yè)內(nèi)部應(yīng)采取合理措施獲取和保存受益所有權(quán)信息，比如在股東名冊中登記受益所有人信息；其次，應(yīng)要求企業(yè)必須向企業(yè)登記部門提供其受益所有人信息，企業(yè)登記部門也必須記錄企業(yè)受益所有人信息，由于企業(yè)登記部門是國家機(jī)關(guān)，因此在企業(yè)登記部門那里登記的企業(yè)受益所有人信息具有公示公信力；再次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)登記部門、稅務(wù)部門、銀行和金融機(jī)構(gòu)等部門的信息共享，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)可被授權(quán)從企業(yè)登記部門那里查詢企業(yè)的受益所有權(quán)信息，并與自身獲取的企業(yè)資料進(jìn)行比對，以最終確定企業(yè)的受益所有人信息。目前雖然中國人民銀行、國家和信息化部、國家稅務(wù)總局、國家市場監(jiān)督管理總局等四部委聯(lián)合建立了企業(yè)信息聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)，但只在部分金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，未全面推廣至所有金融機(jī)構(gòu)，[9]未來有必要予以全面推廣。

對于民事信托，我國應(yīng)制定規(guī)范民事信托的立法，要求民事信托的委托人、受托人、受益人辦理相應(yīng)的登記手續(xù)，使得民事信托的受益所有人信息透明化。

(三)加大對義務(wù)機(jī)構(gòu)履行義務(wù)的監(jiān)管和執(zhí)行力度

一是提高監(jiān)管部門的現(xiàn)場檢查頻率。應(yīng)發(fā)揮現(xiàn)場檢查這一最為重要的監(jiān)管方法的作用，利用現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)其他監(jiān)管方法難以發(fā)現(xiàn)的問題。例如，近年來出臺(tái)了好幾部反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)履行受益所有人信息持有義務(wù)的文件，一部比一部文件要求詳細(xì)，義務(wù)機(jī)構(gòu)可能顧首不顧尾，履行義務(wù)不全面，監(jiān)管部門只有通過現(xiàn)場檢查，才能對義務(wù)機(jī)構(gòu)履行受益所有人信息保存義務(wù)的業(yè)務(wù)流程和文字資料進(jìn)行檢查，核實(shí)義務(wù)機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)全面履行義務(wù)。

二是監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)行深入細(xì)致的監(jiān)管。監(jiān)管部門應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)悟關(guān)于受益所有人信息獲取的相關(guān)文件，在監(jiān)管過程中把文件中一些抽象的規(guī)定具象化，逐級深入核實(shí)義務(wù)部門是否已經(jīng)履行了受益所有人信息持有義務(wù)。例如，在判定義務(wù)機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)采用了“合理措施”識(shí)別各類機(jī)構(gòu)的受益所有人時(shí)，要檢查義務(wù)機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有條件是否已經(jīng)盡了最大的努力去進(jìn)行逐級追溯。

三是加大對不合規(guī)機(jī)構(gòu)的處罰力度。在中國的文化傳統(tǒng)中，聲譽(yù)的價(jià)值往往高于金錢，監(jiān)管部門往往認(rèn)為，對不合規(guī)行為施以金錢處罰會(huì)嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)及其管理人員的聲譽(yù)，甚至?xí)?dǎo)致金融機(jī)構(gòu)降級、管理人員任職資格受到限制，因此很少用金錢處罰。但是，由于反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)主要是資金處理量巨大的銀行、證券公司、其他支付機(jī)構(gòu)，對其不合規(guī)行為不施或少施以金錢處罰義務(wù)與其處理的資金規(guī)模不匹配，[7]因此，監(jiān)管部門對義務(wù)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重不合規(guī)行為應(yīng)加大金錢處罰力度，以對其產(chǎn)生足夠的震懾力。

注釋：

(1)根據(jù)2017年《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)反洗錢客戶身份識(shí)別有關(guān)工作的通知》第1條第3款、2018年《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問題的通知》第3條、2017年國家稅務(wù)總局聯(lián)合六部委出臺(tái)《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法》第13條整理。