新冠肺炎疫情下，全球政府航天支出逆勢增長

郭筱曦 程藝（北京空間科技信息研究所）

在新冠肺炎疫情影響下全球經(jīng)濟(jì)動蕩的一年里，全球政府航天預(yù)算連續(xù)第5年保持增長態(tài)勢，創(chuàng)造了自2009年以來從未有過的年度增長率。根據(jù)歐洲咨詢公司（Euroconsult）2020年發(fā)布的兩份研究報告—《空間探索前景（第二版）》和《2020年政府航天計劃》顯示，全球政府航天支出在2010－2015年經(jīng)歷了一段低迷時期并在2015年恢復(fù)增長之后，在2020年達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的高點，預(yù)算總計825.9億美元，較2019年增長10%；而在最為矚目的空間探索（載人航天和空間科學(xué)與探測）領(lǐng)域，全球政府投資總額達(dá)200多億美元。

1 國家差距日益顯著

美國強(qiáng)勢增長，中國穩(wěn)步前進(jìn)

以國家為視角，美國政府航天計劃支出仍以無可爭議的優(yōu)勢在全世界政府中遙遙領(lǐng)先，軍民航天支出總額在2020年達(dá)到477億美元（占世界總額的58%），以6.3%的5年復(fù)合年增長率強(qiáng)勢增長，而其軍事航天預(yù)算的5年復(fù)合年增長率更高達(dá)9.7%。美國前總統(tǒng)特朗普已證明在他帶領(lǐng)下的政府是美國航天計劃的支持者，特別是在軍事航天和空間探索方面有選擇性地增加開支。2020年5月，特朗普在2020財年預(yù)算修正案中為美國國家航空航天局（NASA）追加了16億美元的額外撥款，而此前NASA已獲210億美元。至此，NASA預(yù)算已連續(xù)多年保持雖不顯著但十分穩(wěn)定的漲勢。目前，美國軍事航天正處于新一輪采購周期中，將持續(xù)到21世紀(jì)20年代中期。展望未來，軍事航天將持續(xù)推動美國航天計劃支出，而空間探索將在接下來整個10年中推動民用預(yù)算的增長。

中國鞏固了其作為全球第二大航天國家的地位。據(jù)歐洲咨詢公司估計，中國航天計劃的規(guī)模為89億美元，較21世紀(jì)初增長了近3倍。在過去的10年中，中國航天預(yù)算以每年14%的平均速度增長。雖然位列全球第二，但與美國航天計劃規(guī)模有量級差距。

法國目前在全球排名第三，其國家航天支出為40億美元，位居歐洲國家之首，超過了日本和俄羅斯。日本航天預(yù)算在過去的3年中停滯在30億美元左右；而俄羅斯航天預(yù)算繼續(xù)下滑至36億美元，不過有望在未來幾年內(nèi)恢復(fù)。

新興航天國家與傳統(tǒng)航天強(qiáng)國差距擴(kuò)大

空間資產(chǎn)帶來的社會經(jīng)濟(jì)效益及商業(yè)航天市場的迅速發(fā)展，吸引了越來越多的國家投資于航天。然而，盡管存在這一趨勢，新興航天國家與傳統(tǒng)航天強(qiáng)國之間的差距在過去10年中也顯著擴(kuò)大。美、中、法、日、俄這五國的航天預(yù)算合計占全球總額的80%以上，而新興航天國家較為集中的拉丁美洲和中東/非洲地區(qū)的份額分別僅為0.3%和2%。這方面的差距未來可能會進(jìn)一步擴(kuò)大，尤其是疫情造成的經(jīng)濟(jì)后果，可能會迫使新興航天國家重新評估、取消或推遲各自的航天投資，以保障公共財政。

2 投資重點集中在空間探索與對地觀測領(lǐng)域

受美國“阿爾忒彌斯”（Artemis）計劃、中國載人空間站等航天任務(wù)及歐洲航天局（ESA）、俄羅斯和日本等巨額投資的推動，“載人航天”在2020年超過“對地觀測”成為獲資金最多的應(yīng)用項目，達(dá)到132億美元。NASA每年的預(yù)算中，有超過50%撥給了載人探索與運行任務(wù)部，主要用于先進(jìn)探索系統(tǒng)開發(fā)，保障載人重返月球目標(biāo)。俄羅斯2020年載人航天的預(yù)算估計為209億盧比(約3300萬美元)，占預(yù)算總額的17%。盡管國內(nèi)經(jīng)濟(jì)緊張，俄羅斯仍承諾確?！皣H空間站”運行到2024年，并在2021年發(fā)射尚在地面、已建成多年的兩個艙段。至于空間站是否進(jìn)一步延壽，俄羅斯政府表示與NASA談判進(jìn)展緩慢，其將在2021年底前做出是否獨立建造近地軌道空間站的重大決定。

2020年，超過40個國家在“對地觀測（和氣象學(xué)）”領(lǐng)域共投資117億美元，這一領(lǐng)域之所以經(jīng)久不衰，是因為它經(jīng)常是新興航天國家的首選投資領(lǐng)域，而其軍民兩用性質(zhì)也會受到航天大國的青睞。過去10年中，全球政府共發(fā)射了1000余顆衛(wèi)星，其中對地觀測衛(wèi)星近300顆。新一代軌道基礎(chǔ)設(shè)施和空間探測任務(wù)（包括2020年發(fā)射的3次火星探測任務(wù)）的發(fā)展助推了“空間科學(xué)與探測”領(lǐng)域的投資增長，2020年共投入90億美元。

3 多重因素共同推動政府預(yù)算增長

2020年，全球民用航天預(yù)算總計502億美元，已連續(xù)第10年超過軍事航天預(yù)算，占全球總支出的61%，比2007年高出10個百分點。國防預(yù)算在本質(zhì)上是周期性的，雖然包括俄羅斯、法國、印度在內(nèi)的其他國家也在增加軍事航天預(yù)算，但美國支出仍占世界軍事航天總支出的75%。歐洲咨詢公司首席顧問兼“政府航天計劃”研究產(chǎn)品主編西蒙對此評論稱：“與周期性的軍事航天預(yù)算相反，民用開支更容易受到外部沖擊，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、油價下跌和政府優(yōu)先事項的轉(zhuǎn)變?！?/p>

民用航天預(yù)算的增長是由政府投資力度加大、新一輪月球探測活動熱潮，以及蓬勃發(fā)展的商業(yè)市場共同推動的。

政府投資保障航天發(fā)展

由于航天計劃的資本密集性質(zhì)，政府投資仍是保障航天發(fā)展的主要動力。對航天的公共投資催生出規(guī)模頗大、充滿活力的天基服務(wù)和產(chǎn)品市場，而航天能力現(xiàn)在被廣泛認(rèn)為是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境多方面挑戰(zhàn)的重要手段，政府在扶持航天工業(yè)發(fā)展方面所起的作用不可取代。為此，各國政府一直在采取各種舉措。自2000年以來，投資航天的國家數(shù)量不斷增加，2020年有85個國家被標(biāo)記為航天投資國，而10年前還不到這個數(shù)字的1/2，這表明各國政府認(rèn)為對航天事業(yè)的投資至關(guān)重要，可以支持本國的社會經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略和技術(shù)發(fā)展。

特朗普政府認(rèn)為，美國在太空中的存在對包括經(jīng)濟(jì)、國家安全、科學(xué)進(jìn)步和外交政策在內(nèi)的各個方面的國家利益均有倍增效應(yīng)，在當(dāng)前國際形勢下，美國比以往任何時候都更加依賴航天能力。認(rèn)識到這種依賴，美國在商業(yè)伙伴和國際伙伴的支持下，采取了“全政府”參與的方式，使其航天政策、計劃和預(yù)算與國家利益相一致，實現(xiàn)美國航天的長期可持續(xù)發(fā)展。

新一輪月球探測活動興起

全球政府航天計劃中，空間探索任務(wù)占有非常重要的位置，也是當(dāng)前國際社會備受矚目的焦點。不論從科學(xué)探索角度還是政治博弈立場，世界航天強(qiáng)國、大國之間的暗潮涌動，激起國內(nèi)外輿論重重波瀾。在新一輪月球探測熱潮中，月球作為地球天然衛(wèi)星的戰(zhàn)略價值和地緣政治價值，受到航天大國的關(guān)注，繼而被認(rèn)為是未來載人火星任務(wù)的核心部分。此外，各航天機(jī)構(gòu)的共同目標(biāo)是創(chuàng)造可持續(xù)的月球市場環(huán)境，成本分?jǐn)偂L(fēng)險共擔(dān)和伙伴關(guān)系是新一輪月球探測的關(guān)鍵目標(biāo)。

特朗普上任后不久就啟動了載人重返月球的“阿爾忒彌斯”計劃，NASA在2020年與8個伙伴國分別簽署了《阿爾忒彌斯協(xié)定》（Artemis Accords），作為指導(dǎo)載人月球探索計劃國際合作的規(guī)則框架。NASA還先后于2020年10月和12月與ESA和加拿大航天局（CSA）正式確立了有關(guān)月球軌道平臺“門戶”（Gateway）的合作伙伴關(guān)系。澳大利亞早在2019年9月就宣布加入美國的“月球到火星”（Moon to Mars）探索戰(zhàn)略，包括其“阿爾忒彌斯”計劃，為支撐該計劃實施和兌現(xiàn)對NASA的承諾，澳大利亞總理保證澳大利亞航天局（ASA）的預(yù)算將至少會增至2019財年的3倍。

與ESA和加拿大同為“國際空間站”傳統(tǒng)合作伙伴的俄羅斯并未再次跟隨美國的腳步。俄羅斯在2020年10月宣布，不會大規(guī)模為月球軌道平臺“門戶”出資，因為該項目迄今為止似乎過于“以美國為中心”。但俄羅斯并沒有放棄月球，計劃在5年內(nèi)先后發(fā)射無人登月任務(wù)月球－25、26和27（Luna－25、26和27），并計劃2030年前發(fā)射載人登月任務(wù)。2021年3月9日，中俄兩國簽署《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于合作建設(shè)國際月球科研站的諒解備忘錄》，將秉持“共商、共建、共享”的原則，推動國際月球科研站廣泛合作，面向所有感興趣的國家和國際伙伴開放，加強(qiáng)科學(xué)研究交流，推進(jìn)全人類和平探索利用太空。

4 疫情對全球航天的影響

隨著世界慢慢恢復(fù)“正?！边\行，預(yù)計航天活動也將回到正軌。盡管如此，航天業(yè)也不免會受到國際環(huán)境的影響，并將經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)不良后果的連鎖反應(yīng)。NASA總監(jiān)察長辦公室（OIG）審查了NASA首席財務(wù)管理辦公室收集的重大計劃和項目成本數(shù)據(jù)，并于2021年3月發(fā)布報告，估計疫情對NASA計劃的財政影響可能達(dá)30億美元，截至2020財年末，這一數(shù)字為16億美元，其余部分是對未來影響的初步估計。預(yù)計這次疫情的影響在各國和航天垂直領(lǐng)域?qū)⒂泻艽蟛町?，但不太可能破壞政府的長期目標(biāo)。迄今為止，美國仍是全球航天戰(zhàn)略的最大投資者和主要驅(qū)動力。以空間探索為核心的美國國家航天戰(zhàn)略與美國政治密切相關(guān)，由于美國國內(nèi)疫情造成的經(jīng)濟(jì)衰退，2024年載人重返月球的計劃以及其他重大航天計劃可能會出現(xiàn)進(jìn)一步延期，對當(dāng)前發(fā)展勢頭及國際和私人合作伙伴產(chǎn)生不利影響。此外，疫情危機(jī)可能會使私營航天初創(chuàng)公司本就脆弱的經(jīng)濟(jì)狀況雪上加霜，對它們的存亡構(gòu)成挑戰(zhàn)。

5 結(jié)語

由于新冠肺炎疫情發(fā)生時，當(dāng)年的政府航天預(yù)算基本上已經(jīng)確定，洶涌而來的疫情并沒有對預(yù)算產(chǎn)生太大影響，但在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)背景下，各國政府未來能否維持這一歷史性預(yù)算水平仍有待觀察。西蒙主編評論稱，新興航天國家是否會繼續(xù)貫徹實施國家航天政策和戰(zhàn)略，還是將投資轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域，這是需要密切關(guān)注的問題。盡管全球形勢如此，且存在與之相關(guān)的諸多挑戰(zhàn)，但今后10年對許多政府和私人參與者來說可能也是機(jī)會。預(yù)計國際合作關(guān)系和公私合作關(guān)系將繼續(xù)鞏固，成為全球航天計劃、尤其是空間探索計劃的必要條件。