我國地質勘查經(jīng)濟發(fā)展的影響要素分析

黃賢營 張雪

[摘 要]在我國，地質勘查經(jīng)濟發(fā)展形勢與其技術服務領域范疇關系密切。當前和今后一段時期，地質勘查業(yè)發(fā)展的重點服務領域為礦產(chǎn)資源、工程建設、生態(tài)環(huán)境、災害防治等。影響地質勘查業(yè)經(jīng)濟發(fā)展形勢的要素復雜多樣，但影響較大且持久的、關系密切的要素主要是宏觀經(jīng)濟增速變化、社會融資難易程度、礦業(yè)市場行情等市場要素，以及事業(yè)單位改革、地質勘查資質及地災防治資質制度、礦產(chǎn)資源管理制度改革和礦產(chǎn)資源權益金制度等政策要素。地質勘查經(jīng)濟在諸要素的影響下，在實現(xiàn)戰(zhàn)略資源等關鍵領域安全可控方面擁有不可替代的地位，但同時其發(fā)展的重點仍在向非礦產(chǎn)資源勘查領域漸進。

[關鍵詞]地質勘查;經(jīng)濟發(fā)展;市場要素;政策要素

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.17.060

1 地質勘查概述

從事各類地質勘查活動的地勘單位集合體，構成了地質勘查行業(yè)。在《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）標準中，我國地質勘查業(yè)屬于科學研究和技術服務門類。地質勘查的最終成果是地質資料，其內含的技術信息能夠指導礦業(yè)開發(fā)、工程建設等。在我國經(jīng)濟社會取得歷史性變革、邁向高質量發(fā)展的背景下，地質勘查活動正由過去的以探獲各類礦產(chǎn)資源為主，轉變?yōu)榉沼诘V產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境、災害防治等多領域的綜合技術服務[1]。

在我國約2400家地勘單位中[2]，從單位屬性看，事業(yè)單位占40%，企業(yè)占60%。地勘單位的屬性不同決定了其經(jīng)濟發(fā)展特征的不同。地勘事業(yè)單位主要承擔政府部門的基礎性、公益性地質調查、礦產(chǎn)勘查項目，以及地質災害應急防治等工作，但是由于財政資金有限，地勘事業(yè)單位在市場中也開展部分經(jīng)營活動。

地勘企業(yè)主要從事工程勘察與施工項目，其次為礦產(chǎn)勘查，同時也積極參加政府的招投標項目。地勘事業(yè)單位與地勘企業(yè)混合運行的特征決定了影響地質勘查行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的要素復雜多樣， 但仍然可以從宏觀層面將其歸類為市場要素和政策要素兩大類。

2 市場要素分析

2.1 宏觀經(jīng)濟的影響

地質勘查屬于經(jīng)濟發(fā)展中最前端的上游產(chǎn)業(yè)，為工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供必要的技術指引。在房屋、鐵路、橋梁等基礎設施建設之前，均要對地下巖體進行地質勘查、地質災害危險性評估。地質勘查雖然是開展各項工程的先決步驟，但是在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論中只是將其歸屬于生產(chǎn)成本，由其帶來的生存效益往往歸屬于礦業(yè)開發(fā)、工程建設等領域。因而，不是地質勘查決定了經(jīng)濟發(fā)展水平，而是經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了地質勘查市場的榮衰。2012年以前，我國宏觀經(jīng)濟高速發(fā)展，地質勘查投入連攀新高。2012年以后，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，國家積極推進供給側結構性改革，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中有進的同時，地質勘查投入則連年走低。2019年，全國非油氣地質勘查投入僅172.11億元[3]，相比于歷史最高時期2012年的510.14億元，降幅達66.3%。2020年受新冠肺炎疫情影響，中國成為全球唯一實現(xiàn)正增長的主要經(jīng)濟體[4]，預期GDP增速1.9%;但地質勘查投入有其滯后性的特點，全年投入降幅將在20%以內。詳見圖1。

2.2 社會融資的影響

地質勘查活動創(chuàng)造的價值并不能直接轉換為經(jīng)濟效益，導致了其被定位為長期投資項目。而又由于地下巖體的不可視性、地質勘查活動的探索性，決定了其投資具有高風險特征。社會融資的本質就是實體經(jīng)濟從金融體系獲取資金，融資的難易程度及融資規(guī)模則取決于不同的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。經(jīng)濟下行背景下的金融風險問題正越來越明顯，銀行貸款、中介融資更加困難，高風險的地質勘查、礦業(yè)開發(fā)領域的融資更是難上加難。在我國，地質勘查行業(yè)主體小而散，市場集中度低，其在資本市場中融資處于弱勢地位。在2019年的全國地質勘查投入中，來自社會的勘查資金投入僅55.85億元[3]，占全部投資總量的32.5%，其余資金均為中央和地方財政投資。為解決地質勘查融資難的問題，建立風險勘查資本市場的呼聲一直較高，但進展緩慢，主要障礙在于地質勘查的高風險性，1%～3%的找礦成功率讓眾多投資者望而卻步[5]。詳見圖2。

2.3 礦業(yè)市場的影響

過去，我國規(guī)模以上采礦業(yè)利潤出現(xiàn)大幅下滑，煤炭、黑色金屬采選業(yè)低谷時期的利潤相比于高峰時期竟相差91%和92%（見圖3），其固定資產(chǎn)投資甚至出現(xiàn)負增長，嚴重制約了礦業(yè)投資意向。礦業(yè)企業(yè)即使實現(xiàn)短時期內的利潤增長，也沒有增加明顯的礦產(chǎn)資源勘查投資，而是更加注重企業(yè)并購、資產(chǎn)重組、降低負債等。宏觀層面的礦業(yè)市場低迷，并不意味著所有礦產(chǎn)資源的勘查投入下降。分礦種看，2019年全國礦產(chǎn)勘查投入中[6]：出現(xiàn)正增長的主要有鎢、錫、鉬、石墨、稀土和鋁土礦，增長率分別為221%、84%、29%、25%、20%和4%;出現(xiàn)負增長的主要有鎳、鉀鹽、銅、磷、金、煤炭、鐵和銀等，同比分別下降40%、37%、33%、29%、25%、21%、21%和18%。近些年來的礦業(yè)市場實際造成勘查投資下降之后，產(chǎn)生了后續(xù)資源供給量減弱的現(xiàn)象。以新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地為例：全國新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地2010年為366個，2015年下降為144個，2019年則僅79個。

3 政策要素分析

3.1 事業(yè)單位改革的影響

事業(yè)單位改革對我國地質勘查經(jīng)濟發(fā)展影響重大，主要表現(xiàn)為：地勘事業(yè)單位在職人員[2]占全行業(yè)人員的50%，其地勘項目收入占全行業(yè)收入的55.5%。在計劃經(jīng)濟體制下，國家下?lián)艿刭|勘探費以保障全國地質隊的人員工資和工作經(jīng)費;改革開放40多年來，地勘單位一直“帶著事業(yè)單位的帽子”開展各類市場經(jīng)營活動，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，事企混合運行的體制機制已越來越不適應國家發(fā)展需求。2014年國家推行機關和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，離退休人員由社會機構統(tǒng)籌，極大地減輕了地勘事業(yè)單位的負擔。但是，由于地勘事業(yè)單位數(shù)量龐大，在支撐政府機關管理工作、開展公益性事業(yè)方面職責不夠明確、不夠廣泛，財政經(jīng)費保障明顯不足，在市場經(jīng)濟中開展各類營利活動的地勘事業(yè)單位屢見不鮮。由于事業(yè)體制下成長的地勘隊伍在企業(yè)經(jīng)營管理方面的能力不足，任何將企業(yè)剝離、獨立經(jīng)營的單位都將面臨極大可能的虧損、破產(chǎn)風險。因而，即便國家推行經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，到目前為止真正做到“事企完全分離”的地勘單位鮮見。

從改革經(jīng)驗看，當前全國地勘事業(yè)單位中，只有陜西省和遼寧省完成轉制改為企業(yè)，且陜西省地勘單位由于轉制較早，經(jīng)過近12年的發(fā)展已建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，經(jīng)營狀況良好，成為地質勘查行業(yè)轉制改革的標兵。遼寧省地勘單位轉制過程中，流失了大量技術人才，且企業(yè)仍需要在強有力的政策扶持下才能正常運行。湖南和江西將全省的地勘事業(yè)單位合并為一家機構，通過扁平化管理消減臃腫機構，同時逐步解決過剩的地勘隊伍，深刻影響了其他省份的機構調整方案或計劃，未來地勘事業(yè)單位的新格局已漸次明朗。中央層面，2018年黨和國家機構改革方案明確，原武警黃金部隊轉為非現(xiàn)役專業(yè)隊伍后并入自然資源部，且在2020年掛牌“中國地質調查局自然資源綜合調查指揮中心”。憑借機構改革時機下的財政扶持政策，該單位在國家戰(zhàn)略資源保障、自然資源綜合調查、國土空間生態(tài)修復、海洋和海岸帶調查，以及自然災害的應急搶險等多領域將充分展現(xiàn)地勘單位服務于國家經(jīng)濟、社會發(fā)展的基礎性支撐力量，勢必將引領地勘經(jīng)濟發(fā)展開創(chuàng)新局面。

3.2 地質勘查與地災防治資質管理的影響

地質勘查資質審批制度于2017年被取消之后，地勘事業(yè)單位在人才隊伍、技術力量等方面的壟斷地位被打破，加上養(yǎng)老金并軌運行，地勘市場中人員流動逐步暢通，小微企業(yè)趁勢興起，甚至一些大型礦業(yè)公司為積極培育地勘技術人員也成立獨立的勘查技術公司。人才的自由流動，為發(fā)展更加自由、靈活的地勘市場創(chuàng)造了條件，地勘經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境也更加優(yōu)化。在2017年政府工作報告中提出的“加強城市地質調查”，以及原國土資源部出臺的《關于加強城市地質工作的指導意見》，將我國地質勘查經(jīng)濟發(fā)展全面引向新領域。城市地質空間調查、地面沉降監(jiān)測、地下水調查與監(jiān)測、地溫能與地熱的調查與利用、構造斷裂帶調查等，深刻改變了過去地質勘查工作的方向和理念，地質工作已不僅僅是在野外高山、盆地進行勘查活動，而是更廣泛服務于新時代經(jīng)濟社會中新型城鎮(zhèn)化建設、鄉(xiāng)村振興的發(fā)展等。

為提高自然災害防治能力，2018年中央財經(jīng)委會議提出我國要開展九大重點工程，其中：生態(tài)修復、海岸帶保護修復、地質災害綜合治理和避險移民搬遷、自然災害監(jiān)測預警信息化等工程為地質勘查經(jīng)濟帶來了巨大發(fā)展空間，僅地質災害防治工程的財政資金投入在2019—2020年已200余億元。地勘單位在地質災害危險性評估、地質災害治理工程中的勘查、設計等領域有明顯的人才優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，工程施工領域雖然市場競爭激烈，但由于其資金量較大，也較好地支撐了地勘單位隊伍的穩(wěn)定發(fā)展。在我國，地質災害防治單位的管理實行的是資質管理制度，因為該制度對人員的要求專業(yè)主要集中在水文地質、工程地質、環(huán)境地質、巖土工程等專業(yè)，從而極大促進了水文地質隊的發(fā)展。江西、浙江等省的水文地質隊在近兩年期間，平均每年約有10億元的項目收入，表現(xiàn)出地質勘查經(jīng)濟持續(xù)走低背景下的逆勢增長。

3.3 礦產(chǎn)資源管理政策的影響

2020年5月1日起，自然資源部印發(fā)的《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》正式實施。礦產(chǎn)資源管理制度改革，雖然不能擴大地質勘查經(jīng)濟體量，但能為其發(fā)展提質增效，減少制約因素，營造公平、公正的市場環(huán)境。全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，還市場主體以公平;延長探礦權年限，穩(wěn)定礦業(yè)權投資信心;礦業(yè)權登記同級管理，減輕企業(yè)“跑路費”; 積極推進“凈礦”出讓，將土地、海域、林地、草地相關管理政策與礦業(yè)權出讓打包處理，消除礦業(yè)權人野外作業(yè)的阻力，激發(fā)礦產(chǎn)資源市場活力。2017年，國務院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》，該方案在維護國家礦產(chǎn)資源權益、公平競爭市場環(huán)境、促進資源節(jié)約集約利用等方面發(fā)揮重大作用。但是，該方案中規(guī)定的“礦業(yè)權出讓收益在出讓時一次性確定，以貨幣資金方式支付，可以分期繳納”等，對礦山企業(yè)勘探新增資源之后、開發(fā)利用資源之前形成了較大現(xiàn)金成本壓力，幾乎完全抑制了礦山投資者信心，在全國人民代表大會中已作為問題不斷被反映，經(jīng)歷了近4年的貫徹執(zhí)行之后終于有望于2021年得到調整。

自新中國成立以來，我國地質勘查行業(yè)的資金來源主要依靠財政部門投入，且財政資金的占比有上升趨勢，而近年來財政資金投入的總量卻在下降，其主要原因在于全國財政收支差距在逐步拉大，地方政府債務壓力增高。2017年全國一般公共預算收入較支出少3.05萬億元，2018年收支差3.75萬億元，2019年收支差4.85萬億元;2019年政府性基金預算收入也少于預算支出，見表1。地方債務不斷增高的同時，增速還在擴張，在國內外需求疲軟、經(jīng)濟增速降低的背景下，其償還債務及利息負擔更大，2020年上半年全國各省的財政收入表現(xiàn)為負增長或者微增長，稅收下滑10%以上的竟達到15個省市。各級、各地政府對于地質勘查與礦業(yè)開發(fā)等高風險領域的投資意愿明顯降低。在政府啟動過“緊日子”狀態(tài)下，財政投資更加謹慎。由于礦產(chǎn)資源權益金制度改革中，將礦業(yè)權出讓收益、礦業(yè)權占用費納入一般公共預算管理，從而關閉了過去的資源勘查收入與支出專項資金的流動渠道，進一步打壓了用于地質勘查的財政資金項目。

4 結論與展望

地質勘查經(jīng)濟是國民經(jīng)濟體系的重要組成部分，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中具有基礎性、先行性、探索性

的特征，鑒于我國地質勘查經(jīng)濟體系是事業(yè)單位、企業(yè)的混合體系，其在發(fā)展中必然受到市場經(jīng)濟、宏觀政策等因素的影響。在眾多影響要素中，宏觀經(jīng)濟增速與地質勘查投入變化走勢相一致，社會融資困難加重削弱了地質勘查投入力度，而前景不明朗的礦業(yè)市場則越來越降低了對需要長期投資的地質勘查等領域的興趣。事業(yè)單位改革打破了原有地勘單位的經(jīng)營發(fā)展模式，短期來看將對其帶來不利沖擊，但真正走向現(xiàn)代企業(yè)制度的地勘單位在積極向上發(fā)展。地質勘查資質審批制度取消，充分釋放了地質勘查經(jīng)濟發(fā)展中的人才技術流動性;而地質災害防治資質管理制度及自然災害防治工程的實施，則在引導地質勘查經(jīng)濟向水文地質、工程地質、環(huán)境地質等領域發(fā)展。礦產(chǎn)資源權益金制度改革中的出讓收益管理打擊了地勘單位找礦的積極性，而國家財政收支的不平衡則進一步制約了地質勘查經(jīng)濟中的財政資金來源。

展望未來，地勘單位仍然是保障我國礦產(chǎn)資源供給的生力軍，地質勘查經(jīng)濟發(fā)展的首要責任和根本義務就是要維護國家能源資源安全?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠景目標的建議》中明確提出“要實現(xiàn)在戰(zhàn)略資源等關鍵領域安全可控”。地質勘查經(jīng)濟發(fā)展中的社會投資變化由市場自動調節(jié)，而財政資金的使用及實施效果則需要有嚴格的評估機制，考察其根本目標——助力實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略、服務于經(jīng)濟社會發(fā)展需求是否得到有效實現(xiàn)。2020年中國地質調查局中標3.75億元的沙特阿拉伯地球化學勘查項目，是我國地質勘查經(jīng)濟邁向國際發(fā)展的重大步伐，也是“國內國際雙循環(huán)”思想下的戰(zhàn)略布局。同時，作為一門基礎自然科學，地質學的應用領域絕非僅滿足于礦產(chǎn)資源的勘查與開發(fā)。提升經(jīng)濟建設質量、保護人民群眾生命和財產(chǎn)安全，地質勘查經(jīng)濟在“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”進程中發(fā)揮了重要功能，在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位日益增強。當前的地質勘查技術手段已被廣泛應用于基礎工程建設、自然災害防治、生態(tài)環(huán)境調查、土壤污染調查與治理等，以及在醫(yī)藥、軍事領域也有所應用，而當前和今后一段時期內，非傳統(tǒng)地質勘查領域的經(jīng)濟總量已經(jīng)超過且將持續(xù)超過礦產(chǎn)資源勘查經(jīng)濟總量。

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[6]自然資源部地質勘查管理司，中國地質調查局發(fā)展研究中心.2019全國礦產(chǎn)資源勘查重大成果[R].2020.

[基金項目]中國地質調查局基金項目“全國地質勘查進展與行業(yè)形勢監(jiān)測評估”（項目編號：DD20191930）。

[作者簡介]黃賢營（1986—），男，漢族，山東鄄城人，中國自然資源經(jīng)濟研究院副研究員，工學碩士，研究方向：地質勘查形勢、行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與管理政策研究;張雪（1993—），女，漢族，河北唐山人，工學碩士，中國自然資源經(jīng)濟研究院研究實習員，研究方向：地勘經(jīng)濟、地質災害治理。