新時代地方政府債券發(fā)行的作用及策略

[摘 要]地方政府債券是推進我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作重要的融資手段，在國家經(jīng)濟生活中發(fā)揮著重要的造血融通作用。文章就新時代背景下地方政府債券的特征、涵義、作用進行了科學闡釋，并就地方政府債券的發(fā)行模式、市場規(guī)模、管理策略進行了深入全面的論述，為地方政府債券的發(fā)行管理工作提供了思路借鑒。

[關(guān)鍵詞]地方政府債券;發(fā)行模式;融資性質(zhì);風控策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.17.039

地方政府債券是各國為滿足公共設(shè)施建設(shè)需要而普遍采用的通行融資方法，在我國步入中國特色社會主義新時代的現(xiàn)實背景下，地方政府債券不僅要發(fā)揮融通資金，造福社會的功能，而且要起到管控風險、加快經(jīng)濟循環(huán)的安全保障作用。為此，債券發(fā)行者務(wù)必掌握地方政情環(huán)境，熟悉地方經(jīng)濟發(fā)展趨勢，才會在債券發(fā)行決策和市場管理中有的放矢、目標精準，收到促進經(jīng)濟發(fā)展的良好作用?？梢?，抓緊研究制定具有中國特色的地方政府債券發(fā)行管理策略還是非常有必要的。

1 地方政府債券的定義及特征

地方政府債券主要指地方政府為滿足本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)履職的需要，以政府信譽為依托，通過發(fā)行債券的形式募集公共事業(yè)資金，到期還本付息的政府債務(wù)憑證。作為有價債券的一種特殊形式，它主要應(yīng)用于市政交通、農(nóng)田水利、醫(yī)療衛(wèi)生、中小學校等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資活動中。

我國目前按照地方政府債券的償還資金渠道不同和擔保主體的不同，將地方政府債券劃分為一般政府債券和專項政府債券兩種類型：一般政府債券通常指地方政府以本地區(qū)未來財政收益作為償債擔保，從而募集資金用于學校建設(shè)、文化館所建設(shè)等公益性設(shè)施建設(shè)支出的債權(quán)類型。一般債券在用途及風險特征方面突出體現(xiàn)了公益性投資的財稅信譽擔保上，因而又稱為“完全信用債券”。而專項政府則是指政府以本區(qū)域內(nèi)有特定收益的投資項目的利稅收入作為償債擔保，從而為該項目建設(shè)而發(fā)債募集資金支持投資活動的債券類型。專項債券以其建設(shè)項目的未來收益性作為擔保著眼點，凸顯了債券的收益可償性特點，因而又被稱之為“收益?zhèn)薄?/p>

新時代我國步入了高鐵、5G基站、智慧城市等新基建內(nèi)容引領(lǐng)的公共設(shè)施投資建設(shè)時代，地方政府債券以其優(yōu)良的融資特性而承擔起服務(wù)新公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的使命和任務(wù)。在為新基建融資服務(wù)過程中，地方政府債券主要凸顯了以下優(yōu)勢和特征：

1.1 信譽度高

無論是一般債還是專項債，均是冠以“政府債務(wù)”的名號進行發(fā)行募集，以政府的執(zhí)政信譽和財稅收入作為債券的擔保底線，同時在中央銀行的監(jiān)管下貫徹執(zhí)行著“財政宏觀調(diào)控原則”和“量入為出原則”，確保了債務(wù)規(guī)模的可控性。因而從發(fā)行之初就從根本屬性上使其具有了良好的“可償性信譽”，在人民群眾當中享有高度的信任度和贊譽口碑，受到各界投資者的青睞。

1.2 安全性好

地方政府債券以公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)委資金使用和投資方向，以拉動公共基礎(chǔ)設(shè)施周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人員就業(yè)為債券投資的社會效益目標，并從制度上堅決杜絕資金的挪用和融資投機行為的發(fā)生，從而有效降低了債券投資的風險性，確保了政府債券使用的安全性和收益預期的穩(wěn)定性，因而成為社會投資者廣為熱衷和信賴的證券品種。2020年1月至11月投資者認購的國家地方政府債就發(fā)行了6.26萬億元，可見大家對其安全性的認可程度和信任度之高。

1.3 償還周期長

地方政府債券發(fā)行年限一般為二十年，有的甚至可達三四十年，這主要是結(jié)合了公共基礎(chǔ)設(shè)施（如道路橋梁、水利設(shè)施、機場學校等）建設(shè)運營周期長的項目特點，故而要求債券資金服務(wù)項目運營的周期也相應(yīng)較長，從而較好地發(fā)揮了債券資金的時間利用價值，創(chuàng)造了債券資金的時間利用效益。

1.4 籌資成本低

絕大多數(shù)屬地政府對地方政府債券都推行者免征所得稅的政策，同時政府債券又具有“隨時提現(xiàn)”的流動性保證，再加上良好的信用評價等級，從而使地方政府債券即便在低利率的條件下發(fā)行也贏得了廣大投資者的青睞和大批量購買，進而為屬地政府創(chuàng)造了“低成本籌集資金”的融資優(yōu)勢。

1.5 提前可贖回

地方政府債券的償還周期在項目運營良好的條件下可實現(xiàn)周期縮短和提前贖回，亦即“融資早贖”。其過程主要為：地方政府在財政稅收充盈（已滿足所有公共支出事項）的條件下，通過向地方政府債券投資者（持有人）支付“早贖溢價”和“債券利息”來實現(xiàn)提前還付債券本息的目的，從債券資金使用效益上實現(xiàn)使用成本的最低化和項目收益的最大化。

2 地方政府債券發(fā)行的重要作用

地方政府債券在建設(shè)新時代的征程中發(fā)揮著舉足輕重的推動作用，對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了造血增能的融資作用。具體來講，其在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用主要體現(xiàn)在如下方面。

2.1 拓寬融資渠道，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)

地方政府債券作為有價證券的新興類型，極大地拓寬了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的資金來源渠道，豐富了地方政府財政調(diào)配實力和項目發(fā)動能力，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展奠定了雄厚的資金基礎(chǔ)。作為政府直接（或委托）發(fā)行的直接融資工具，自其結(jié)合中國特色社會主義市場經(jīng)濟實際發(fā)展需要從國外引入國內(nèi)予以改進推出之后，就極大地緩解了地方政府財力不足無法支撐公共服務(wù)需要的現(xiàn)實矛盾，有效克服了“股票、商業(yè)票據(jù)、存款憑證”等融資工具使用條件高、不易滿足的融資難困局，成為政府直接融資的主流形式。同時政府債券資金的低利率，使地區(qū)財政還貸成本大幅下降，地區(qū)國庫資金結(jié)構(gòu)得到更進一步的優(yōu)化提升。

2.2 合理資源配置，提升資產(chǎn)價值

地方政府債券通過依托項目定向發(fā)債，可以較好地實現(xiàn)社會資金的定向配置，使社會資金真正投向民生意義重大、公共服務(wù)功能巨大、社會效益顯著的政府投資項目，從而使社會資金產(chǎn)生公共社會效益最大化的良好效果。同時，通過對有改造價值的閑置資產(chǎn)進行項目包裝，以資產(chǎn)證券化形式發(fā)行地方政府項目債獲取資產(chǎn)改造提升資金投入建設(shè)，從而實現(xiàn)資金的創(chuàng)造價值和資產(chǎn)的再造升值。

2.3 推動項目建設(shè)力度，拉動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

資金是項目投資建設(shè)的能源泵，是加快地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)值提升的關(guān)鍵要素。沒有資金則一切發(fā)展夢想都無從啟動和實現(xiàn)，而通過地方政府債券的發(fā)行，為項目量體裁衣、量身定做的項目債券額度可以保證項目建設(shè)的資金充足性，從而在質(zhì)量、安全、環(huán)保各項管理要求上嚴格把關(guān)，保證民生項目的高質(zhì)量建成高效率運營。同時項目建設(shè)成功能夠帶來周邊商貿(mào)環(huán)境的改善、經(jīng)濟活動的增多、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的繁榮興旺，為項目所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展起到良好的拉動作用。

2.4 履行地方政府職責，提升公共服務(wù)效能

地方政府的社會管理和公共服務(wù)職能實現(xiàn)都需要有資金的支持才能完成。而政府稅收也只有在營商環(huán)境改善的條件下才能實現(xiàn)鳳英富足。地方政府債券的發(fā)行十分圓滿地實現(xiàn)了對公共財政支出不足的彌補，滿足了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，使地方政府改善營商環(huán)境及百姓生活條件，建好公共服務(wù)設(shè)施的公共職能得到最大限度的實現(xiàn)，為政府履職作出了巨大的融通資金貢獻。因而也可以說，地方政府債券的高效發(fā)行成為屬地政府公共管理和服務(wù)職能實現(xiàn)的助推器和動力劑。

3 地方政府債券的發(fā)行模式及融資性質(zhì)

3.1 地方政府債券的發(fā)行模式

按照《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43號）文件要求，我國地方政府債券的發(fā)行方式主要有承銷和招標兩種方式。

3.1.1 公開承銷

所謂公開承銷是指省級地方政府與主承銷商議定債券利率區(qū)間，財政部門通過簿記建檔的方法收集匯總承銷團成員報送的申購利率與數(shù)量意愿，遵照事先確定的債券利率確定規(guī)則和配售規(guī)則決定債券發(fā)行利率并組織配售的活動。它通常適用于規(guī)模較小的政府債券發(fā)行活動，并主要在財政部、上交所、深交所三個政府債券發(fā)行系統(tǒng)完成發(fā)行任務(wù)。

3.1.2 彈性招標方式

所謂地方政府債券的彈性招標主要是指各省級政府財政部門通過預先對債券發(fā)行額區(qū)間進行預先設(shè)定，并以投標倍數(shù)等相關(guān)因素為評判標準，最終確定實際發(fā)行量的公開招標發(fā)行模式。該方式是市場化發(fā)行的典型形式，并主要通過財政部、上交所、深交所三個政府債券發(fā)行系統(tǒng)來實現(xiàn)。

3.2 地方政府債券發(fā)行的融資性質(zhì)

地方政府債券發(fā)行按照所募集資金的用途性質(zhì)可以分為新增債券發(fā)行、再融資債券發(fā)行和置換債券發(fā)行三大類別。其各自的發(fā)行性質(zhì)分別體現(xiàn)在如下方面：

3.2.1 新增債券發(fā)行

新增債券發(fā)行主要指各省級政府依據(jù)地區(qū)財力基礎(chǔ)和地區(qū)重大項目支出需要、債務(wù)風險系數(shù)等因素綜合加權(quán)考慮而新發(fā)行債券來籌措資金的政府融資行為。各地政府新增債券必須在國務(wù)院批準的新增政府債券限額范圍內(nèi)發(fā)行，從而確保政府債務(wù)風險的先行可控、安全高效。中央政府在分配地方政府新增債券限額時按照“低風險高績效負債政府多分配額度、高風險低效能負債政府少分配額度”的原則對新增債券限額予以匹配安排，確保了政府債務(wù)宏觀管控的科學高效性。

3.2.2 置換債券發(fā)行

置換債券發(fā)行也稱為定向承銷債券，是指省級地方政府通過簿記建檔的方法面向地方政府的債務(wù)存量中特定債權(quán)人所發(fā)行的、表征其占有性的權(quán)益憑證的債務(wù)置換行為。如地方政府對自身存留的銀行貸款債務(wù)，就可在整的銀行方面同意的前提下，通過向銀行發(fā)行地方政府債券的形式對存量債務(wù)及時予以置換，從而高效降低政府債的違約風險，提升財政系統(tǒng)的安全性系數(shù)。此外，地方政府對保險、信托等其他機構(gòu)的存量債務(wù)，均可通過協(xié)商方式按定向成效的方法進行地方債的置換發(fā)行。

3.2.3 再融資債券

再融資債券是指各省級地方政府為及時償還到期的本區(qū)域政府債務(wù)而專門發(fā)行政府債券的融資行為。也稱為“借新還舊債券”。再融資債券較好地實現(xiàn)了“以時間換空間”的緩壓降杠桿作用，達到了以平滑方式延長政府債務(wù)的功效。并且財庫〔2018〕61號文明確提出，再融資債券的發(fā)行限額以“當年到期還本額度低于當年申請發(fā)債額度的原則”，確保了再融資債券資金對到期政府債務(wù)本金額度的全覆蓋。

4 地方政府債券發(fā)行的風險管控策略

地方政府債券發(fā)行活動的風險防控策略主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

4.1 信息披露的公開透明

信息披露的公開透明性是確保地方政府債券發(fā)行活動安全可靠的前提和基礎(chǔ)。通過對發(fā)債政府財務(wù)信息的公開和債務(wù)信息的披露，使投資人清楚了解政府債券的可償性強弱，從而為規(guī)避投資風險提高安全性保障系數(shù)。同時通過信息披露機制的推行，更有利于國家監(jiān)管部門對地方政府債發(fā)行合理性的監(jiān)管審核，有效防范財政償還實力要求的地方政府債冒險發(fā)行，大大降低了國家財政系統(tǒng)的違約風險和信譽風險。

4.2 信用評級的科學公正性

信用評級機制是對地方政府債券發(fā)行質(zhì)量綜合考核的基礎(chǔ)性制度，是對債券品質(zhì)信譽優(yōu)劣情況進行監(jiān)督考核的護航器，同時也是債券投資者和承銷商進行債券經(jīng)營決策的導航燈，起到了風險把脈的防控作用。不斷規(guī)范和制定科學的政府債券信用評價制度，鼓勵發(fā)展獨立于金融機構(gòu)的第三方信用評價機構(gòu)，從而確保對債券評級判斷的公正獨立性;不斷推廣評級機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營責任追究機制，明確“虛假評級行為”的負面清單，營造“公正公平科學評級”的濃厚氛圍，為承銷人和投資者提供真實準確的債權(quán)經(jīng)營決策信息，從而確保融資活動的風險性大幅降低。

4.3 強化政府監(jiān)管的高效全面性

通過《地方政府債券發(fā)行管理辦法》的推行實施，進一步規(guī)范和強化行業(yè)部門對地方政府債券發(fā)行的監(jiān)管力度，審計、發(fā)改、財政等政府職能部門分別從債券依托項目的合規(guī)性、申報材料的合法性、資金使用的真實性與合理性、資金償還的保障性等方面予以監(jiān)督審核、監(jiān)管控制，而金融、財政等行政部門則對債券發(fā)行的合法性、交易的合規(guī)性、市場的規(guī)范性等方面進行全過程跟蹤管理，嚴厲打擊擾亂市場的黑市交易和舞弊行為，確保債券發(fā)行的陽光操作，保證債權(quán)發(fā)行活動參與各方的合法利益得以有效保證。

4.4 產(chǎn)品創(chuàng)新實用高效

地方政府債券產(chǎn)品務(wù)必緊盯市場需求，不斷研究投資者的偏好和市場運行環(huán)境要求，在債券產(chǎn)品類別上不斷創(chuàng)新，在固定利率記賬式債券發(fā)行的基礎(chǔ)上，不斷做好v債券、零息債券品種發(fā)行的市場調(diào)研工作和可行性分析論證工作，確保新生債券出臺能夠緊扣差異化市場的不同需求，使地方政府債券品種在不斷豐富的條件下滿足多樣化市場的緊密需求，降低盲目性發(fā)債行為造成的融資風險，提升國家財政體系的整體安全性和資金流動的充裕性。

5 結(jié)論與建議

地方政府債券發(fā)行工作是一項政策性很強的系統(tǒng)性財政融資活動，需要在科學的管控體系和政策指引下操作，才會發(fā)揮出其應(yīng)有的融資低成本、提前可贖回、安全信譽度度高的經(jīng)濟造血功能，起到優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、提升資產(chǎn)價值、推動項目建設(shè)、提升政府效能的巨大作用，為國民經(jīng)濟安全穩(wěn)定發(fā)展提供動力支撐。按照《政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43號）要求，在采用公開承銷和招標方式發(fā)行債券的模式下，進行了新增債券、再融資債券，置換債券的差別化發(fā)行，并構(gòu)建了“信息披露機制保障、信用評級跟蹤監(jiān)督、政府管控多管齊下、產(chǎn)品創(chuàng)新與時俱進”地風險控制體系，為地方政務(wù)債務(wù)的安全高效發(fā)行提供了風控機制保證。

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[作者簡介]郭志東，天津人，工商管理博士后，高級審計師，正高級工程師，長期從事公司內(nèi)部審計及政府債券資金分析管理工作。