我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的對策研究
——基于環(huán)境政策視角的分析

張軍馳，樊志民，王 倩

（西北農林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100）

我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的對策研究
——基于環(huán)境政策視角的分析

張軍馳1，樊志民2，王 倩3

（西北農林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100）

我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境極為脆弱，在西部大開發(fā)中如何保護生態(tài)環(huán)境成為面對的首要問題。我國現(xiàn)有的環(huán)境政策對西部生態(tài)環(huán)境建設和保護發(fā)揮了重要作用。當前西部生態(tài)環(huán)境仍然面臨著嚴峻形勢：環(huán)境污染嚴重，水資源嚴重短缺，草地、林地資源破壞嚴重，自然災害頻發(fā)等，促使國家應當在生態(tài)文明理念下開展西部生態(tài)環(huán)境治理，建立完善的政府主導型、市場推動型和公眾參與型的西部環(huán)境政策體系。

環(huán)境政策；可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)環(huán)境

一、西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理背景

生態(tài)環(huán)境治理是西部大開發(fā)中直接關系西部經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎性工程。西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質量不僅直接影響西部地區(qū)本身的現(xiàn)代化進程，而且會對東部和中部產(chǎn)生影響，并最終影響到我國現(xiàn)代化建設的全局。在中國歷史上，雖然地理意義上的西部概念多有變動，但西部地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展卻始終關系到國家的繁榮富強、長治久安，關系到各族人民的幸福安寧、和睦親善［1］。西部大開發(fā)十多年來，國家在法律、政策、財力和物力等多方面為西部地區(qū)提供了巨大支持，西部開發(fā)取得了巨大成就。與此同時，必須清醒地認識到，西部大開發(fā)是一個長久而艱難的歷史過程，西部生態(tài)環(huán)境仍然面臨著嚴峻形勢：環(huán)境污染嚴重，水資源嚴重短缺，草地、林地資源破壞嚴重，自然災害頻發(fā)等等。這些問題的存在，直接影響著西部地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

西部地區(qū)幅員遼闊，自然條件十分惡劣，由于受到地理條件、歷史、人口等多種因素影響，西部地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平與中、東部地區(qū)發(fā)展差距逐步擴大。我國把實施西部大開發(fā)作為一項國家戰(zhàn)略，把加強西部生態(tài)環(huán)境建設作為一項基礎性工程，這一方面說明了國家對全國經(jīng)濟區(qū)劃的重新調整和西部區(qū)域經(jīng)濟功能的重新定位，力圖使西部地區(qū)為全國提供良好的“生態(tài)環(huán)境”產(chǎn)品，保障國家生態(tài)安全；另一方面也反映出西部的生態(tài)環(huán)境形勢極度嚴峻，十分脆弱的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)直接危及西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。眾所周知，一定區(qū)域的環(huán)境容量和資源的人口承載力是有限的，人口的數(shù)量一旦超過了區(qū)域的生態(tài)承載能力，就必然會引起人地關系的失調、對資源的掠奪性開發(fā)和環(huán)境的破壞，出現(xiàn)生態(tài)危機和生態(tài)災難。作為我國的重要區(qū)域，在西部開發(fā)中，西部生態(tài)環(huán)境正面臨著不容忽視的問題，一方面西部大部分地區(qū)本身生態(tài)環(huán)境惡劣，另一方面邊治理邊破壞的現(xiàn)象比較嚴重，保護建設的速度不能適應經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要。在國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、加快西部發(fā)展的政策指引下，西部生態(tài)環(huán)境問題是必須正確處理的首要問題。國家在重視生態(tài)環(huán)境治理的同時，必須從西部地區(qū)的區(qū)域特點出發(fā)，充分考慮西部的區(qū)位因素、歷史條件、文化思想觀念和制度因素等，形成符合西部特點的生態(tài)環(huán)境治理的政策體系和實現(xiàn)環(huán)境政策的轉型。面對西部嚴峻的生態(tài)環(huán)境，審視我國生態(tài)環(huán)境治理實踐，亟須對現(xiàn)有的環(huán)境政策進行革新。

二、西部地區(qū)生態(tài)治理困惑

回顧西部開發(fā)十多年來的生態(tài)環(huán)境治理實踐，不難看出在環(huán)境政策和法律制定以及公眾環(huán)境參與等方面還存在著許多亟須完善的內容。

1.環(huán)境政策滯后——影響西部生態(tài)環(huán)境治理的直接原因

環(huán)境政策滯后及其執(zhí)行沒有發(fā)揮出驅動環(huán)境治理的應有作用。政府承擔環(huán)境治理的責任欠缺，在環(huán)境立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)上都存在著許多需要改進的地方。現(xiàn)行的環(huán)境政策不夠配套，環(huán)境立法不成體系，法律和政策之間的不協(xié)調問題比較突出，某些方面的規(guī)定甚至相互矛盾和沖突等。在西部開發(fā)中，由于政策制定的片面性，缺乏合理性和可行性，沒有明確的目標和協(xié)調一致的措施，同時難以保證政策的公平性、公開透明，在西部開發(fā)中有關水土流失的環(huán)境政策、水資源政策、“三廢”的環(huán)境政策等不能很好銜接，直接影響了西部生態(tài)環(huán)境的保護和改善。

2.市場因素的制約

長期以來我國實行計劃經(jīng)濟體制形成的環(huán)境管理思想、管理方式和手段，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，傳統(tǒng)的命令控制政策和手段無法實現(xiàn)環(huán)境治理目標，環(huán)境質量無法得到改善。國外環(huán)境政策的實踐證明，充分運用市場化的手段，可以有效解決環(huán)境外部性問題和政府失靈現(xiàn)象，有助于環(huán)境政策的實施。

3.公眾參與缺位——西部生態(tài)治理的動力不足

缺乏生態(tài)環(huán)境治理主體的多元化，公眾參與缺位，沒有形成環(huán)境治理的激勵和約束機制。環(huán)境治理基本依靠國家這一主體，治理任務十分艱巨，治理效果難以實現(xiàn)。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的不斷普及和西部大開發(fā)的深入推進，在西部生態(tài)環(huán)境治理中建立公眾參與機制，成為當前推動我國西部環(huán)境法治建設的重要內容。公眾參與生態(tài)環(huán)境治理未能成為自覺行動，作為生態(tài)環(huán)境治理的重要主體，公眾參與缺位的現(xiàn)實，是我國環(huán)境政策面對的又一個亟須完善的內容。

三、西部生態(tài)治理的環(huán)境政策對策

黨的十七大報告明確提出，要“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長方式、消費模式”，使“生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立”。生態(tài)文明是指人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質與精神成果的總和，是指以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。生態(tài)文明作為全面建設小康社會的奮斗目標首次寫入黨的政治報告，這是我們黨對社會主義現(xiàn)代化建設規(guī)律認識的新發(fā)展。生態(tài)文明是人類對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進步。它以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨，以建立可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式、健康合理的消費模式及和睦和諧的人際關系為主要內涵，倡導人類在遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律的基礎上追求物質與精神財富的創(chuàng)造和積累［2］。從原始文明到農業(yè)文明、工業(yè)文明再到生態(tài)文明，從一定意義上來說，人類文明的演進過程實際上就是人類對自然的不斷改造和對自然界的變化不斷適應的過程。人類為了生存和發(fā)展，就必須保護賴以生存的生態(tài)環(huán)境，必須建設生態(tài)文明。生態(tài)文明的全新理念與價值取向反映了人類社會發(fā)展的要求，我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境政策應將這一理念貫徹其中。面對西部生態(tài)環(huán)境的嚴峻形勢，現(xiàn)有的環(huán)境政策必須在生態(tài)文明理念下進行革新，使西部地區(qū)在開發(fā)中保持良好的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧相處。

（一）建立健全政府主導型的西部環(huán)境政策體系

在我國，長期以來實行由政府主導的環(huán)境保護，政府生態(tài)環(huán)境治理以國家強制力為后盾，以行政手段為主要方式，它的權威性使政府已經(jīng)成為環(huán)境治理的最主要主體，發(fā)揮著巨大的作用。在西部開發(fā)中，政府理應發(fā)揮更大優(yōu)勢，在政策制定、法律制度建設等方面，履行生態(tài)環(huán)境治理的義務，妥善處理人與自然的關系，保持生態(tài)平衡，維護生態(tài)安全，建設生態(tài)文明。以政府為主導，就是要完善西部生態(tài)環(huán)境政策法律體系，通過制定政策、環(huán)境立法、嚴格執(zhí)法、營造和培育良好的法治環(huán)境和文化來構建西部生態(tài)治理保障體系，完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，無論是環(huán)境政策制定還是加強生態(tài)環(huán)境立法，都應當以生態(tài)文明理念為指導思想，完善環(huán)境管理體制，提高環(huán)境管理水平，推進環(huán)境政策的有效實施，促進環(huán)境質量改善。

1.加快環(huán)境政策法律制度建設。目前西部地區(qū)具有特色的環(huán)境資源立法數(shù)量少、質量不高，立法的針對性不強，沒有很好地突出區(qū)域特點，在自然資源管理和生態(tài)保護方面各地之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調和配合，對許多共同保護的資源和環(huán)境以及共同面臨的環(huán)境問題沒有協(xié)同立法。作為當務之急，構建西部地區(qū)政策法律體系應著手以下幾個方面的工作：由全國人大盡快制定《西部開發(fā)法》，使西部開發(fā)有法可依、有章可循；制定西部環(huán)境資源法，形成以環(huán)境保護管理單項法律為內容的比較完善的環(huán)境與資源保護法律體系；特定事項的單行立法，突破行政區(qū)劃的界限，按照生態(tài)區(qū)域的特性就特殊事項進行特殊立法，如《沙漠化防治法》、《長江源頭保護法》等，最終達到改善環(huán)境狀況、提高環(huán)境質量的目的。西部地區(qū)范圍廣，自然條件各不相同，在立法模式上，西部各地應當從實際出發(fā)，有針對性地開展生態(tài)環(huán)境立法工作，增強地方立法的可操作性，突破現(xiàn)有的環(huán)境法律監(jiān)管體制，借鑒國內外環(huán)境保護的立法經(jīng)驗，進行超前立法。

2.嚴格環(huán)境政策法律的有效實施。當前，西部生態(tài)環(huán)境政策法律在治理實踐中存在著生態(tài)環(huán)境保護管理與執(zhí)法監(jiān)督體系不健全，生態(tài)環(huán)境督查機構少、力量薄弱、執(zhí)法人員配備不足的問題，加上執(zhí)法權限有限，缺少協(xié)調各利益主體關系的生態(tài)環(huán)境督查職能機構，環(huán)境政策出現(xiàn)執(zhí)行偏軟的現(xiàn)象，不能適應當前生態(tài)環(huán)境保護的需要。推進環(huán)境政策法律的有效實施，要進一步提高執(zhí)法隊伍的業(yè)務素質，理順執(zhí)法部門的權限，建議成立西部環(huán)境資源保護局，隸屬于國家環(huán)?？偩?，打破行政區(qū)劃的界限，減少行政執(zhí)法障礙，使其具備綜合的執(zhí)法能力。強化環(huán)保執(zhí)法責任制，建立領導干部環(huán)保實績考核制度，使環(huán)保實績考核制度明確、具體、可操作，加強環(huán)保實績考核制度的權威性，加大執(zhí)行力度，使環(huán)境政策法律落到實處。

（二）構建市場推動型的西部環(huán)境政策體系

依法治國，建設社會主義法治國家，已經(jīng)成為我們時代的主旋律和行動指南，是我國今后相當長的時間內努力奮斗的目標。在西部開發(fā)實踐中，市場經(jīng)濟主體的主體資格和活動方式需要法律確認和指引，市場經(jīng)濟主體的正當利益需要法律保護，市場經(jīng)濟的秩序需要法律維護，市場經(jīng)濟的運行需要法律規(guī)范和保障。從本質上講，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟［3］。沒有好的法治環(huán)境，市場主體的獨立性、市場競爭的有效性、政府行為的規(guī)范性和市場秩序的有序性都難以保證。生態(tài)資源具有典型的公共物品屬性，因而存在著大量的“公共領域”，使得在西部開發(fā)中自然資源出現(xiàn)產(chǎn)權主體不明、產(chǎn)權安排不合理、產(chǎn)權制度缺位等問題，不利于生態(tài)環(huán)境治理。西部生態(tài)環(huán)境治理政策亟待借鑒國外的先進理念，建立適應市場經(jīng)濟運作下的法律政策框架。從我國的國情來看，我國目前的環(huán)境資源立法中還沒有充分運用市場機制作為解決環(huán)境問題的有力手段。

西部地區(qū)較之于東部地區(qū)，具有更豐富的自然資源。長期以來，豐富的自然資源一直是西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢和基礎。隨著體制的轉型和經(jīng)濟環(huán)境的變化，“資源導向型”發(fā)展戰(zhàn)略的局限性愈來愈明顯。首先，必須充分發(fā)揮市場的基礎作用，在生態(tài)環(huán)境政策法律中引入市場機制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善。在西部生態(tài)環(huán)境治理過程中，需要更加完善市場機制，特別是改變目前完全依賴政府的力量管理環(huán)境的狀況，使政府和各級管理部門擺脫復雜的具體事務，降低環(huán)境管理成本，逐步培育市場和完善市場機制，把政府干預降到最低程度，從而使市場機制發(fā)揮應有的作用。其次，廣泛采用科學合理的市場化管理手段。在環(huán)境管理中，除了采取必要的行政手段外，應當積極引進各種經(jīng)濟手段，采取包括收費或征稅、信貸、提供補貼等方式，有助于環(huán)境管理目標的實現(xiàn)。我國社會主義市場經(jīng)濟體制相對還不完善，尚未發(fā)揮主要作用，還需要政府的適當干預，但政府不再插手具體事務，應由直接管理為主變?yōu)殚g接管理為主，由微觀管理為主變?yōu)楹暧^調控為主，由行政手段為主變?yōu)橐孕姓?、?jīng)濟、法律手段相結合為主，完善市場機制，逐步建立一套包括綠色稅收、科學收費、排污權交易、押金制度、環(huán)境損害保險制度、環(huán)境保護基金制度等，盡量減少過多的行政干預，讓企業(yè)按照市場機制的要求進行產(chǎn)業(yè)結構的調整和資源的調配，實現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一，有利于環(huán)境政策目標的實現(xiàn)。在西部開發(fā)中，西部地區(qū)要加快機制創(chuàng)新步伐，尤其是在市場體系的培育和完善、投入機制、多元化產(chǎn)權機制等方面大膽探索，加快建立市場機制推進生態(tài)環(huán)境政策體系的建立。

（三）完善公眾參與型的西部生態(tài)環(huán)境政策體系

環(huán)境保護中的公眾參與是指在環(huán)境保護領域中公眾以各種方式參與環(huán)境利益相關的社會活動，以達到保護環(huán)境的目的。隨著西部開發(fā)的不斷推進，西部基礎條件不斷完善，政府的角色應該發(fā)生轉變，主要依靠公眾的力量推動西部大開發(fā)持久進行?？陀^地講，我國公眾的環(huán)保意識和參與水平同世界發(fā)達國家相比，還比較落后，無論從立法上還是實踐上，都仍有許多不足之處，需要進一步完善公眾參與的環(huán)境政策法律體系。

1.提高西部地區(qū)公眾環(huán)境參與意識。環(huán)境保護的公眾參與需要有良好的外部環(huán)境和條件，但我國目前整個法律制度中關于公眾參與的規(guī)定都十分缺乏，公眾參與民主決策、參與國家管理的機制尚未建立。公民及其團體在法律上的地位不明確，更沒有積極鼓勵公眾廣泛參與的激勵機制，使得環(huán)境保護的公眾參與困難重重，舉步維艱。要多渠道和多層次地對公眾進行環(huán)保宣傳教育，使公眾充分了解環(huán)境保護意義，認識到環(huán)境問題不僅是政府和社會的責任，而且是與每個人的生活及其切身利益息息相關的，環(huán)境保護人人有責。

2.完善相關法律法規(guī)?，F(xiàn)行立法中已有的一些關于公眾參與的規(guī)定，過于原則和抽象，缺乏可操作性，導致公眾參與的范圍較窄，不利于環(huán)境保護的發(fā)展。如《環(huán)境影響評價法》中僅規(guī)定了建設項目和規(guī)劃可以有公眾參與的機會，忽視了國家立法、政策以及替代方案等戰(zhàn)略方面，而恰恰在這些方面很容易對環(huán)境造成巨大危害。通過立法，進一步明確公眾的各項環(huán)境權益，這是實現(xiàn)公眾參與的法律基礎和根本保證。另外要在實體法、程序法和各項環(huán)境管理制度中具體規(guī)定公眾參與環(huán)境保護的途徑、形式和程序等問題，使公眾參與環(huán)境保護成為可行和易操作的行為，降低公眾參與的門檻。比如說環(huán)境監(jiān)督權，如果沒有與之相適應的形式和程序，很容易造成環(huán)境管理的混亂，或因沒有相應的實現(xiàn)途徑而使之流于形式。

3.政府及相關部門的鼓勵和扶持。政府及相關部門為社會團體和公眾創(chuàng)造和提供參與環(huán)境保護的條件和便利，以實際行動加以鼓勵和扶持，是實現(xiàn)公眾參與的必要前提，也是使之更具實效的關鍵。這是因為，公眾的參與途徑之所以不夠豐富，是與政府的相關環(huán)境政策不具體或者沒有具體規(guī)定有關的。因此，西部地方政府和國家相關部門必須制定相關政策和辦法以廣開公眾參與途徑，如環(huán)境信息的公開，向公眾推行環(huán)境標志綠色產(chǎn)品，為公眾提供技術咨詢，組織環(huán)境科學技術研究，舉行環(huán)境聽證會等。

[1]夏勇.論西部大開發(fā)的法治保障[J].法學研究，2001，（2）：19—20.

[2]黎滿云.生態(tài)文明背景下的環(huán)境法治建設[J].新疆環(huán)境保護，2008，（30）：47—49.

[3]李玉璧.西部開發(fā)法治保障研究[M].北京：中國社會科學出版社，2004.

C93

A

1007－905X（2011）03－0111－03

2011-01-04

1.張軍馳（1979— ），男，寧夏銀川人，西北農林科技大學人文學院博士研究生；2.樊志民（1957— ），男，陜西洛川人，西北農林科技大學人文學院教授，博士生導師。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）