基層應(yīng)急治理效能提升的體系、模式和路徑

宋 瑩講師 史俊偉講師 鄭彬彬副教授

(1.山東工商學(xué)院 管理科學(xué)與工程學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005；2.山東應(yīng)急管理學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

0 引言

基層治理作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的底層微觀設(shè)計(jì)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是人民安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)和保障。在全球疫情仍然存在很大不確定性、疫情防控成為常態(tài)化的大背景下，習(xí)近平總書記指出：“抗擊新冠肺炎疫情，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考，要加強(qiáng)社會(huì)治理。”十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)”的“十四五”主要目標(biāo)，這些更加凸顯出黨和國(guó)家對(duì)基層治理及應(yīng)急管理成效的重視與關(guān)切。可見，隨著社會(huì)治理重心不斷向基層下沉，基層如何適應(yīng)治理復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是后疫情背景下如何進(jìn)一步完善基層應(yīng)急治理體系，提升基層應(yīng)急治理效能值得深入思考。

目前，關(guān)于基層應(yīng)急治理的相關(guān)文獻(xiàn)少有報(bào)道，僅文獻(xiàn)[1]從賦權(quán)模式、內(nèi)在機(jī)理與實(shí)現(xiàn)邏輯方面闡釋基層應(yīng)急治理效能優(yōu)化。多數(shù)文獻(xiàn)主要進(jìn)行基層應(yīng)急管理方面的研究，集中在理論研究和實(shí)例研究2個(gè)方面，理論研究側(cè)重于采用復(fù)合治理、彈性治理、韌性治理、整體性治理、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論等開展理論內(nèi)涵、基層應(yīng)急管理體系與模式優(yōu)化研究。例如，張?jiān)偕汝U釋基層應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)績(jī)效、制度困境及優(yōu)化路徑；實(shí)例研究側(cè)重于新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)、公共衛(wèi)生應(yīng)急治理、地方政府應(yīng)急管理工作等，例如，盧文剛以廣東惠州市為例分析基層政府應(yīng)急管理工作存在的問(wèn)題與改革思路；程蕊以福建省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例探析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)急準(zhǔn)備現(xiàn)狀與優(yōu)化路徑；趙忠根介紹基層應(yīng)急管理站建設(shè)的“柯橋樣板”；董若愚等應(yīng)用SWOT提出適合皖南地區(qū)相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理新模式。文獻(xiàn)梳理可知，我國(guó)基層應(yīng)急治理必須立足基本國(guó)情，國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者的研究成果為本文有效開展提供一定指導(dǎo)，但目前相關(guān)研究仍然存在“分散化”“碎片化”問(wèn)題，缺乏應(yīng)急治理相關(guān)理論、構(gòu)建模式與實(shí)現(xiàn)路徑的系統(tǒng)性、整體性探析。對(duì)此，本文從剖析“應(yīng)急管理”到“應(yīng)急治理”及“安全治理”轉(zhuǎn)變角度切入，以社會(huì)治理與應(yīng)急管理等理論為基礎(chǔ)進(jìn)一步研究基層應(yīng)急治理相關(guān)問(wèn)題，探索適應(yīng)國(guó)家總體安全觀的基層應(yīng)急治理頂層設(shè)計(jì)以及提升基層應(yīng)急治理效能的模式構(gòu)建與可行路徑。

1 應(yīng)急理論的趨同：應(yīng)急管理到應(yīng)急治理范式轉(zhuǎn)變

在黨的十八屆三中全會(huì)上正式提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，我國(guó)開始以“治理”的理念指導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)，“治理”與“管理”雖有一字之差，但可從三中全會(huì)提到的“實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”上解釋兩者的區(qū)別，治理強(qiáng)調(diào)的是多元主體管理，是更多民主的、參與式的、互動(dòng)式的管理，而不是單一的政府管理。黨的十九屆四中、五中全會(huì)關(guān)于社會(huì)治理體系及治理能力現(xiàn)代化的論述，將應(yīng)急管理提到國(guó)家安全戰(zhàn)略高度，對(duì)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化提出更高要求，文獻(xiàn)[15-16]指出在國(guó)家總體安全觀指導(dǎo)下應(yīng)急管理與安全治理的相關(guān)理論是趨同的，相關(guān)制度架構(gòu)是可以整合的，這就使得我國(guó)面對(duì)復(fù)雜多變?yōu)暮r(shí)，尤其是當(dāng)前應(yīng)急管理各部門存在權(quán)責(zé)不清、管理脫節(jié)等問(wèn)題，亟需整合資源，創(chuàng)新社會(huì)治理理論，做好從“應(yīng)急管理”到“應(yīng)急治理”及“安全治理”的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建更為高效的應(yīng)急治理體系和更為配合有序的應(yīng)急治理協(xié)作共同體勢(shì)在必行。

基于此，基層應(yīng)急管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，除了以政府為主導(dǎo)組織外，更多強(qiáng)調(diào)的是多元支持主體參與治理，擴(kuò)寬治理效能輻射半徑。本文借助“社會(huì)治理共同體”理念，提出構(gòu)建基層應(yīng)急治理協(xié)作共同體，其主要指在基層應(yīng)急管理中，基于同地域性和共同利益的多元組織(應(yīng)急治理主導(dǎo)組織和應(yīng)急治理支持組織)在協(xié)作共治框架下組成的社會(huì)治理有機(jī)體，全過(guò)程參與基層應(yīng)急治理。其中應(yīng)急治理主導(dǎo)組織包含：基層政府、軍警及相關(guān)救援力量；應(yīng)急治理支持組織包含：社會(huì)組織、公眾、企事業(yè)單位、院校與科研機(jī)構(gòu)等。將基層涉及到的多元組織整合為應(yīng)急治理協(xié)作共同體，不僅體現(xiàn)應(yīng)急治理參與協(xié)作治理主體的多元化，也涵蓋主體治理手段和方式的多元化，這就能夠達(dá)到應(yīng)急中“治理”與“管理”的有效整合，實(shí)現(xiàn)基層政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)。

2 基層應(yīng)急治理效能的體系、模式和路徑優(yōu)化分析

2.1 整合體系：基于“一案三制”應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計(jì)視角

目前我國(guó)主要實(shí)行以“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制)為基本框架的應(yīng)急管理體系，可以說(shuō)從國(guó)家治理體系頂層設(shè)計(jì)的角度為基層應(yīng)急管理工作提供了制度保障。“一案三制”應(yīng)急管理體系建立以來(lái)取得了一定成效，但就現(xiàn)實(shí)而言，由于其自身結(jié)構(gòu)的約束暴露出諸多問(wèn)題，應(yīng)急體系和機(jī)制還需進(jìn)一步完善。2018年應(yīng)急管理部成立之后，在一定程度上打破原有單純科層制結(jié)構(gòu)，但基層處在國(guó)家行政體制的“神經(jīng)末梢”，“自上而下”的體制改革在一定時(shí)期內(nèi)決定了基層在應(yīng)急管理工作中還將處于被動(dòng)地位，基層政府應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)權(quán)限需進(jìn)一步明晰。在現(xiàn)有“一案三制”應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，亟需解決基層應(yīng)急管理束縛于體系框架之下產(chǎn)生的功能失效問(wèn)題，最大程度發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革為基層應(yīng)急管理工作帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，從優(yōu)化“一案三制”應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)方面著手，以整體性治理理論為指導(dǎo)，完善基層應(yīng)急治理體系，提高基層應(yīng)急治理效能，基層整合式應(yīng)急治理體系，如圖1。

圖1 基層整合式應(yīng)急治理體系Fig.1 Integrated emergency management system of grassroots

基層整合式應(yīng)急治理體系是在“一案三制”框架基礎(chǔ)上，通過(guò)整合現(xiàn)有應(yīng)急法律法規(guī)體系，建立地方應(yīng)急法規(guī)實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范應(yīng)急工作流程及明確應(yīng)急機(jī)構(gòu)間協(xié)同責(zé)任機(jī)制，以強(qiáng)化應(yīng)急法制建設(shè)推進(jìn)應(yīng)急體制、機(jī)制落實(shí)，整合基層應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)，厘清應(yīng)急專門機(jī)構(gòu)與功能機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系；以整體性理論、協(xié)同理論為指導(dǎo)，建立跨層級(jí)縱向聯(lián)動(dòng)和跨區(qū)域橫向聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立基于“應(yīng)急治理協(xié)作共同體”的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制。結(jié)合“屬地管理”原則，因地制宜開展應(yīng)急預(yù)案編制，整合現(xiàn)有編制規(guī)范要求，通過(guò)組建專業(yè)化編制隊(duì)伍，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案編制的邏輯規(guī)范性，形成有針對(duì)性地基層應(yīng)急預(yù)案編制框架，重點(diǎn)結(jié)合屬地特性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)源的辨識(shí)與分析，形成應(yīng)急預(yù)案論證、評(píng)估、演練與培訓(xùn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

2.2 構(gòu)建模式：基于全過(guò)程管理的多元協(xié)同應(yīng)急治理協(xié)作共同體

通過(guò)文獻(xiàn)梳理可知，相關(guān)學(xué)者指出國(guó)外在基層應(yīng)急管理中多以社區(qū)治理、多元主體參與模式為主。針對(duì)目前我國(guó)基層應(yīng)急管理存在的多元主體格局不確定、治理主體協(xié)同不順暢等現(xiàn)實(shí)困境，在基層整合式應(yīng)急治理體系指導(dǎo)下，建構(gòu)基層應(yīng)急治理主體、治理客體、治理過(guò)程的應(yīng)急治理模式框架，如圖2。治理主體包括政府、企業(yè)、公眾、救援力量、院校與科研機(jī)構(gòu)，組合而成“應(yīng)急治理協(xié)作共同體”，形成基層應(yīng)急協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)“五角”關(guān)系，如圖3。這5大核心主體在基層應(yīng)急協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中分別發(fā)揮著主導(dǎo)組織者、提供服務(wù)者、支持配合者、最美逆行者和咨詢建議者的重要作用。治理客體包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件4種突發(fā)事件類別。治理過(guò)程涵蓋應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)4個(gè)階段。通過(guò)引入“全周期管理”方法，發(fā)揮“應(yīng)急治理協(xié)作共同體”集成效能最大化，建構(gòu)從源頭到末梢的完整鏈條，實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急治理全流程、全要素管控。

圖2 基層應(yīng)急治理模式框架Fig.2 Framework of the grassroots emergency management model

圖3 基層應(yīng)急治理協(xié)作共同體“五角”關(guān)系Fig.3 The "Five Corners" relationship of the grassroots emergencygovernance and collaboration community

2.3 提升路徑：以“制、智、質(zhì)”推進(jìn)基層應(yīng)急治理實(shí)踐

基層應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情大考時(shí)暴露出在治理制度體系、人才資源支撐以及數(shù)字化、智能化基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問(wèn)題，基于此，基層在完善應(yīng)急治理實(shí)踐路徑時(shí)須立足制度建設(shè)、數(shù)字化技術(shù)與人才支撐3大提升路徑，堅(jiān)持以“制”引領(lǐng)基層應(yīng)急治理效能、以“智”提升基層應(yīng)急治理水平、以“質(zhì)”夯實(shí)基層應(yīng)急治理力量，不斷構(gòu)建基層應(yīng)急治理新格局。

(1)以制為綱，建立健全黨建領(lǐng)治的應(yīng)急治理責(zé)任體系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要把加強(qiáng)黨的基層建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線”。以黨建領(lǐng)治，用黨的政治建設(shè)加強(qiáng)基層應(yīng)急治理政治保障，用黨的思想建設(shè)更新基層應(yīng)急治理理念，用黨的組織建設(shè)創(chuàng)新基層應(yīng)急治理體制，用黨的作風(fēng)建設(shè)引領(lǐng)基層應(yīng)急治理新風(fēng)尚，用黨的紀(jì)律建設(shè)強(qiáng)化基層應(yīng)急治理出實(shí)效?；鶎狱h組織在應(yīng)急管理中發(fā)揮“橋角色”重要作用，健全完善市、區(qū)縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)4級(jí)聯(lián)動(dòng)組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，逐級(jí)明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任清單，激活“黨建+應(yīng)急與安全”模式，將黨建責(zé)任制與安全生產(chǎn)責(zé)任制相結(jié)合，組織生活制度與生產(chǎn)安全制度相結(jié)合，以先進(jìn)的基層黨組織制度建設(shè)，引領(lǐng)基層應(yīng)急治理效能提升。

(2)以智為具，構(gòu)建數(shù)字化的應(yīng)急治理“全科網(wǎng)格”平臺(tái)。在新型冠狀肺炎疫情防控中，“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”的應(yīng)對(duì)措施取得顯著成效，尤其是對(duì)于基層疫情防控力量薄弱地區(qū)，建立數(shù)字化的應(yīng)急治理系統(tǒng)成為破題關(guān)鍵。在基層黨組織4級(jí)聯(lián)動(dòng)組織架構(gòu)下，整合黨建、綜治、城管、公共服務(wù)等部門，以社區(qū)(村)級(jí)網(wǎng)格為建設(shè)支點(diǎn)，向上拓展至街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、區(qū)縣、市層級(jí)形成基層治理網(wǎng)格。以基層治理網(wǎng)格為基礎(chǔ)，借助手機(jī)APP信息化技術(shù)，網(wǎng)格員將常態(tài)與非常態(tài)下的數(shù)據(jù)采集信息及時(shí)上傳，實(shí)現(xiàn)4級(jí)業(yè)務(wù)應(yīng)用全貫通，打造數(shù)字化的基層應(yīng)急治理“全科網(wǎng)格”平臺(tái)。平臺(tái)包含黨建模塊、政務(wù)辦理模塊、網(wǎng)格化管理模塊、預(yù)警監(jiān)測(cè)模塊、便民服務(wù)模塊等功能，充分融合治理網(wǎng)格和智能化技術(shù)感知基層社會(huì)治理實(shí)時(shí)態(tài)勢(shì)，增強(qiáng)基層應(yīng)急治理和服務(wù)群眾效能，構(gòu)建“全科網(wǎng)格”基層應(yīng)急治理格局，以智能化的信息技術(shù)，不斷提升基層應(yīng)急治理水平。

(3)以質(zhì)為準(zhǔn)，夯實(shí)專業(yè)化的基層應(yīng)急治理人才支撐基礎(chǔ)。我國(guó)目前基層存在應(yīng)急教育與應(yīng)急響應(yīng)能力薄弱，基層干部應(yīng)急指揮力和決策力欠佳等問(wèn)題，尤其是專業(yè)化的應(yīng)急信息人才更是匱乏，亟需加大基層應(yīng)急治理人才培養(yǎng)力度，有效對(duì)接數(shù)字化應(yīng)急治理“全科網(wǎng)格”平臺(tái)。依托基層應(yīng)急協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的科研院所與高校機(jī)構(gòu)主體，建立“線上線下四位一體”的應(yīng)急人才培養(yǎng)模式?！八奈灰惑w”指學(xué)歷教育、繼續(xù)教育、職業(yè)培訓(xùn)、應(yīng)急演練這4種人才培養(yǎng)方式，“線上線下”是實(shí)現(xiàn)上述4種人才培養(yǎng)方式的具體手段。人才培養(yǎng)模式中各個(gè)要素相輔相成，既能對(duì)在讀大學(xué)生實(shí)施規(guī)范的專業(yè)教育，培養(yǎng)其成為應(yīng)急領(lǐng)域的專門人才，又能對(duì)在職者進(jìn)行繼續(xù)教育和職業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其業(yè)務(wù)素質(zhì)，還能為全體社會(huì)公眾提供應(yīng)急演練，提高其自救互救能力，例如對(duì)政府部門各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、信息化專職人員、網(wǎng)格員等進(jìn)行有針對(duì)性的、經(jīng)常性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高應(yīng)急管理知識(shí)和提升應(yīng)急治理技能。同時(shí)加大應(yīng)急人才引進(jìn)政策力度，鼓勵(lì)專業(yè)化應(yīng)急管理人才積極投身基層，以專業(yè)化的應(yīng)急人才質(zhì)量，不斷夯實(shí)基層應(yīng)急治理能力基礎(chǔ)。

3 結(jié)論

隨著應(yīng)急管理重心不斷向基層延伸，發(fā)揮好基層政府、企業(yè)、公眾、救援力量、院校與科研機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用至關(guān)重要。按照“應(yīng)急治理理論分析→整合應(yīng)急治理體系→構(gòu)建應(yīng)急治理模式→提升應(yīng)急治理路徑”的總體研究思路，做好“應(yīng)急管理”到“應(yīng)急治理”范式轉(zhuǎn)變是基層應(yīng)急治理工作的前提和基礎(chǔ)，并從“一案三制”應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計(jì)視角進(jìn)一步完善基層應(yīng)急治理體系，基于全過(guò)程管理建立多元協(xié)同應(yīng)急治理協(xié)作共同體的基層應(yīng)急治理模式，并提出優(yōu)化基層應(yīng)急治理效能的實(shí)踐路徑，可為提升基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供一定的建議和指導(dǎo)。